從2003年首次提出對自住住房征收個稅，到2021在部分地區開展房產稅改革試點工作，房地產稅已經磨了十幾年。在現階段，為什麽要開征房地產稅？會帶來什麽影響？執行起來有什麽困難？我們特邀北京大學光華管理學院金融系助理教授張宇進行解讀。
為什麽目前推出房地產稅試點？
對於房地產稅的立法過程，張宇簡單梳理了壹下:
1984工商稅制改革，房產稅分為房產稅和城鎮土地使用稅；
65438-0986《中華人民共和國房產稅暫行條例》的實施，成為現行房產稅的適用依據。條例中，將非經營性個人住房全部納入免稅範圍，從而排除了80%以上的應稅房產；
2003年，十六屆三中全會首次提出對自住房征稅；
2011，上海、重慶率先啟動房產稅改革自住住房試點；
2015年，房地產稅被列入全國人大常委會第十二次立法規劃，正式為房地產稅立法設定了時間表；
2018，十三屆全國人大壹次會議提出，完善地方稅體系，穩步推進房地產稅立法；
202110，NPC常務會授權國務院在部分地區開展房產稅改革試點工作。
房地產稅的立法經歷了壹個漫長的過程。為什麽目前推出？官方說法是“積極穩妥推進房地產稅立法和改革，引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展”。
“房地產稅涉及面廣，制度設計難度很大。房地產稅改革充分討論達成共識，試點先行，推動立法，是壹個可取的思路。”張宇表示，目前正在提出房地產稅改革。首先是和促進房地產市場穩定發展的政策掛鉤，比如中國的住房制度改革，“不炒住房”。
第二，房地產稅有助於促進社會公平。開征房地產稅為地方政府公共服務籌集資金，更加註重為當地居民提供可持續的公共服務。比如，上海在試點中已經明確，稅收的目的是抑制投資投機性需求，稅收的目的是公租房的建設和維護；重慶的征稅目的和上海差不多，用於保障房建設等支出。此外，考慮到過去試點的房地產稅包含了免征面積的機制設計，屬於累進稅，也具有調節財富分配、促進社會公平的功能。
第三，減少地方政府對“土地財政”的過度依賴，對從源頭上抑制房價過快上漲有積極作用。2020年，我國常住人口城鎮化率將達到63.89%。從改革開放之初的不到20%，到“十三五”末的60%以上，中國城鎮化取得了舉世矚目的成就。與城市化同時進行的大量基礎設施建設，離不開土地出讓金的大力支持。參考發達國家80%城市化率的平均水平，可以預計，未來中國城市化的速度將逐漸放緩。
如果“土地財政”難以為繼，在高價值地塊減少、現有基礎設施增加的趨勢下，未來有哪些資金用於基礎設施的建設和維護？征收房地產稅無疑是壹個可以考慮的方案。既能緩解地方財政過於依賴“賣地”的問題，又能在壹定程度上從源頭上抑制房價過快上漲，為解決地方財政問題提供了潛在的出路。
國際上，開征房地產稅是通行做法。美國各州實際稅率從0.27%到2.4%不等；日本對保有環節征收固定資產稅和城市規劃稅。固定資產稅基準稅率長期維持在1.4%，城市規劃稅率為0.2%-0.3%，但評估的計稅價格通常只有房屋市場價的壹半。以美國為例，美國的房產稅是主要稅種，也是地方政府最重要的收入來源，平均占地方政府財政總收入的50%以上(調整口徑)。
房地產稅會帶來哪些影響？
張宇認為，積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作，無疑有利於“房住不炒”政策的落實。長期來看，房地產稅有利於打擊炒房行為，引導理性住房消費。那麽，房地產稅會對個人和家庭、房地產企業、地方政府產生哪些具體影響？
張宇分析:
首先，對於個人和家庭來說，由於持有的房產種類、數量、價值不同，房地產稅的影響也不同。根據重慶和上海的經驗，會劃定壹定的免征面積，所以有正常住房需求的居民對房地產稅沒有明顯的感受。對於持有多套房產或高端房產等需要繳稅的個人或家庭，房地產稅會增加擁有成本。那麽，當他們考慮是否繼續投資房地產時，他們將傾向於不購買，這將減少市場上對房地產的需求，無論是新房還是二手房市場，因此新房和二手房的價格預計將受到壹定程度的影響。由於房地產稅開征還是試點，考慮到上海、重慶之前的經驗，壹開始征稅力度可能不會太大；但是，如果本輪試點的稅收強度與上壹輪試點明顯不同，可能會對資產價格產生更明顯的影響。
其次，關於房地產稅是否會降低房價波動，國內外沒有實證研究支持相關結論。由於房地產企業不是此次房產稅的直接征稅對象，影響是間接的。企業需要日常繳納與房地產相關的稅收:壹是房地產開發中的稅收；二是持有不動產需要繳納的稅，也就是說企業壹直在繳納。另外，房地產稅對房價的影響有多大，現在還很難斷言。但根據上海的經驗，在過去的10年裏，上海房價持續上漲，但比其他壹線城市要慢。2020年雖有小幅上漲，但總體漲幅保持穩定。可以說，房地產稅還是起到了壹定的“房住不炒”的作用。
第三，對於地方政府來說，這有利於增加可持續的財政收入來源。壹般來說，房地產稅收越高，地方財政收入越充裕，相應地對公共服務和基礎設施的投入也越多。地方政府可以越來越好地為居民和企業服務，提供更加完善和優質的公共服務。
此外，房地產稅也可能影響人口流動。與國家統壹性較強的限貸政策不同，作為壹個尚處於試點階段的地方稅，中央只是制定了壹個大致框架，具體細則由各地自行確定。由於各大城市的發展階段不同，居民收入不同，房地產市場的發展程度也不同，因此可以預計，各地的房地產稅收政策會有所不同，對人才和人口的吸引力也會有所不同，對未來我國城市人口格局會產生壹定的影響。
房地產稅征收有哪些難點？
在張宇看來，房地產稅改革試點工作已經加快，但征收過程中仍存在困難。
壹是難以劃定征收範圍。
我國政府早就提出了“住有所居”的目標，僅從自有住房比例來看，這壹目標的推進是高度成功的。中國住房自由的比例已經達到85%，遠高於國外(美國65%，德國53%)。之所以覺得住房問題嚴重，是因為自有住房與住房需求的不匹配極其嚴重，要麽是部分人在家鄉而非工作城市擁有住房，要麽是部分家庭擁有的住房遠低於住房需求；二是政策聚焦自有住房而非租賃市場，嚴重扭曲，表現為租賃生活質量明顯低於自有住房，租賃市場供不應求。根據決定指出的征收範圍，試點地區的房地產稅是對住宅、非住宅等各類不動產征收，不包括農村宅基地及其依法擁有的上部住宅。也就是說，征收對象不僅包括擁有房屋的城鎮居民，還包括小產權房和城中村房屋的產權。如果房地產稅的免征範圍比預期的小，那麽征收的人群規模可能會很廣，超過征收個人所得稅的人群規模。
資料來源:西南財經大學中國家庭財務調查報告
二是房地產價值評估難。
在美國，房產的價格是由專業的房地產估價師評估的，評估的價值接近市場價值，所以地方政府可以按照壹定的稅率對房產征稅。而我國現行的房地產評估機制並不完善，征收房地產稅的依據是現有房地產的價格，並沒有真實有效的手段來反映房價。如何實現合理征稅也將成為壹大挑戰。
第三，從土地財政到房地產稅的過渡，註定是艱難的。
從全國來看，2020年全國土地出讓金約8萬億元，凈收入約4萬億元。假設遠期房產稅需要完全替代土地出讓金收入的40%，即1.6萬億元，根據國內壹些機構預測的住房總市值約為320萬億元，人均住房市值約為40萬元，可以大致預計有兩種征收方案可供參考:
方案1:如果沒有減少面積，稅率需要達到0.5%；年人均2000元；
方案二:首套減免的話，稅率需要達到2.5%左右；繳費人年人均10000元；
無論是第壹種方案還是第二種方案，都會對居民形成較大的稅收負擔。未來用房地產稅取代“土地財政”是非常困難的。從這個意義上說，房地產稅只能在壹定程度上作為壹種補充。
第四，如何利用差別稅率和免征額政策調節貧富差距，又不使居民感到稅負大增，這也是目前普遍關心的問題。
張宇表示，房產稅授權試點期限為五年，是為了鼓勵地方政府大膽嘗試，希望在五年內探索出值得全國推廣的經驗。期待未來五年，地方政府各顯神通，探索出壹條適合中國的房地產稅改革之路，真正減輕國人的住房壓力，提升幸福感。
(作者張宇現任北京大學光華管理學院金融系助理教授)