2015年12月，由中央財經大學財政學院、中國財政發展協同創新中心發布的 《中國財稅研究報告2015》（以下簡稱《報告》），對包括“十三五”期間如何實現財政的可持續發展等提出了深入系統的建議。記者日前就此采訪了中央財經大學財政學院副院長白彥鋒教授。
我國現代財政制度建設的基本內容
白彥鋒介紹，《報告》就現代財政制度的內容、職能、目標定位、特征等諸多方面做出了分析。
就內容來看，現代財政制度已經不僅僅是經濟範疇，要更多地上升到“現代治理”的高度，通過體制機制性內容促進和諧社會的建設。
就目標定位來講，現代財政制度要摒棄過去的“唯GDP論”，眼睛不能只盯著“財政收入”，要以新型城鎮化、公***服務均等化和轉移支付制度建設為抓手，高屋建瓴、大處著眼，推進社會公***利益的最大化。現代財政不宜“錦上添花”，而應“雪中送炭”，在效率優先的前提下搭建社會主義市場經濟體制的社會保障安全網。
就特征看，首先，現代財政制度更加強調法治精神，十八屆三中全會及《深化財稅體制改革總體方案》明確，在2020年之前，全面落實稅收法定原則。其次，強調財政體制的可預見性，要建立中期財政規劃和跨年度預算平衡機制，以“上醫治未病”的高度和視野來應對經濟增長的減速。最後，現代財政制度的基礎是“現代預算制度”，現代預算制度的建設要“全面、規範、公開、透明”。這也為“穩定稅負”奠定了堅實的基礎，並有助於實現從“需求管理”向“供給管理”的轉身，使我國財政經濟發展進入良性循環。
財政支出面臨的主要問題
“十三五”期間，雖然仍面臨總量不足，但我國財政支出突出問題是結構僵化。白彥鋒對此進行了分析。
按功能分類的財政支出結構不合理。按照國際貨幣基金組織（IMF）的功能分類，財政支出分為壹般公***服務、國防、公***秩序和安全、經濟事務、環境保護、住房和社會福利設施、醫療保健、娛樂文化和宗教、教育、社會保障十大類。依據IMF網站公開數據，《報告》對其中的29個發達經濟體和15個轉軌或發展中經濟體進行了平均值分析，並選擇了7個典型的發達經濟體，以及包括中國在內的6個轉軌和發展中經濟體進行比較。
結果顯示，從財政各項支出占財政總支出的比重看，無論是發達經濟體還是轉軌或發展中經濟體，排在前五位的支出均為壹般公***服務支出、經濟事務支出、醫療保健支出、教育支出、社會保障支出。但這兩類國家中，前五位支出的排序卻不相同。對於發達經濟體，排序分別為：社會保障、教育、醫療保健、壹般公***服務、經濟事務；而對於轉軌或發展中經濟體，排序分別為：社會保障、壹般公***服務、經濟事務、教育、醫療保健。
我國各項功能支出的排位分別為：經濟事務（29.8%），社會保障（24%），教育（13.1%），壹般公***服務（10.0%），住房和社會福利設施（6.7%），公***秩序和安全（4.8%），國防（4.6%），醫療保健（3.3%），環境保護（2.0%），娛樂、文化和宗教（1.6%）。
無論是與發達經濟體相比，還是與轉軌或發展中經濟體相比，我國經濟事務支出占比較高，社會保障、醫療保健支出占比較低。我國的經濟事務支出在2011年占全部財政支出的29.8%，明顯高於轉軌或發展中經濟體14.9%的平均水平，更是比發達經濟體10.4%的平均水平高出19個百分點，在IMF網站列出的44個國家中排位第三。
中央和地方政府承擔的事權與財政支出責任不匹配。事權是指壹級政府在公***事務和服務中應承擔的任務和職責。而支出責任是指政府承擔的運用財政資金履行其事權、滿足公***服務需要的財政支出義務。“十二五”期間前三年，我國公***財政預算中央本級支出只占全國財政支出的15%左右，而地方財政支出占全國財政支出的85%左右，如果再加上基金預算，中央本級支出占比則更低。
財政支出的總量控制與結構優化
“十三五”時期，隨著經濟發展進入新常態，財政也將進入“過緊日子”的新常態。壹方面，政策性和經濟性減收疊加，盡管財政收入仍將持續增長，但增長速度會下降，另壹方面政策性和支出剛性強化，財政支出仍需適應社會發展需要不斷增長。因此，必須探索如何進壹步優化財政支出結構的改革，使財政支出各部分的比例適中、重點突出，保證財政資金的運用既符合人民群眾的長遠利益，又能滿足公***政策靈活調整的需要。
具體包括哪些？白彥鋒指出了兩個重點方向。
壹是合理界定政府職能及各級財政支出責任的範圍。要按照十八屆三中全會的要求，充分發揮市場在資源配置領域中的決定性作用，加快政府職能轉變，積極推動政府從全能型政府向有限政府、服務型政府和法治政府的轉變，強化政府的社會管理和公***服務職能，滿足社會公***需要的要求，科學界定財政支出責任的範圍與層次。這就要求：
第壹，厘清市場與政府間資源配置的職責邊界。目前分稅制下，政府與市場的職能界定不清楚，政府包攬依舊太多，吃財政“大鍋飯”的現象依然存在。今後要把政府的基本職責定位在那些為市場活動界定規則、並維護市場公正和社會正義的層面，而不是參與市場活動本身。同時，也應該盡量避免政府對市場幹預的不足，即“缺位”，避免政府無效幹預的出現，即“政府失靈”。
第二，建立事權與支出責任相適應的制度。在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公***事務的受益範圍（外部性）、信息的復雜性和不對稱性以及激勵相容性，合理劃分中央地方事權和支出責任，適度加強中央政府事權和支出責任，減少委托事務，中央和地方按規定分擔支出責任。將國防、外交、國家安全等關系全國政令統壹、維護統壹市場、促進區域協調、確保國家各領域安全的重大事務，集中到中央，減少委托事務，以加強國家的統壹管理，提高全國的公***服務能力和水平。在明晰事權的基礎上，進壹步明確中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規定分擔***同事權的支出責任。中央可以通過轉移支付將部分事權的支出責任委托地方承擔。對於跨區域且對其他地區影響較大的公***服務，中央通過轉移支付承擔壹部分地方事權支出責任。
第三，加快推進事業單位分類改革。按照政事分開、事企分開、管辦分開、營利性與非營利性分開的要求，積極穩妥推進科技、教育、文化、衛生、體育等事業單位分類改革；調整和規範政府管理的事項，深化行政審批制度改革，減少政府對微觀經濟活動的幹預；繼續優化政府結構行政層級、職能責任，深入推進大部門制改革，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題；同時政府應該靈活運用監督、融資和生產三種角色，充分發掘社會其他主體的潛力，以最小成本和最能發揮微觀主體積極性的方式實現公***物品和服務的供應。
二是合理安排各項支出。主要內容包括：
第壹，嚴格控制投資性支出與消費性支出。在處理投資性支出與消費性支出的關系時，壹方面要控制並調減投資性支出的規模，另壹方面要註意投資性支出要有保有壓。嚴格控制公***資本流向壹般競爭性領域和行政事業部門的基本建設，保證社會對基本公***設施的投入需求。在消費性支出上，從嚴控制行政性公***消費，尤其是“三公消費”，使有限的資金用於教育、醫療、社會保障、就業、“三農”、自主創新、環境保護等社會發展的薄弱環節和與民生有關的支出。
第二，縮減經濟事務支出和壹般公***服務支出的比例，加大民生投入。財政要從那些從屬於市場競爭性的投資中解脫出來，大力支持民生事業的發展。深化行政管理體制改革，精簡機構，裁減行政冗員；推進事業單位分類改革，對具有經營性質的事業單位逐步推向市場；制定完善的公***服務支出標準，推進服務型、節約型政府建設。在優化財政支出結構的過程中，把壓縮的公***服務支出和減少競爭性領域投資後增加的財政資金的壹定比例用於民生領域，加大對民生的投入力度。
第三，教育、醫療衛生和社會保障等重點支出據實安排，壹般不采取同財政收支增幅或生產總值掛鉤方式。根據十八屆三中全會決定的精神，未來編制預算時據實安排重點支出，不再采取先確定支出總額再填項目的辦法。各級政府可以根據實際情況統籌安排預算資金。增強財政投入的實效性，提高政府配置資金科學的效率，推動財政支出公平規範。在這種情況下，要考慮進壹步優化這些重點支出結構。
第四，促進基本公***服務均等化。按照推進基本公***服務均等化和實施主體功能區規劃、國家區域發展戰略的要求，逐步建立城鄉壹體化的基本公***服務制度，促進公***服務資源在城鄉、區域之間均衡配置，縮小基本公***服務差距。
此外，還包括完善財政支出方式，提高財政資金使用效益；建立規範、公開、透明的財政支出管理模式；改善公***治理機制，提高財政支出的效率與效果；完善財政支出監督問責機制等方面。