北部都會區有望成為香港城市空間發展史上的壹次戰略性改變。通過七個跨境口岸和未來興建港深西部鐵路等，使港深兩地能跨越“兩灣壹河”，形成“雙城三圈”的空間格局，幫助香港更好融入國家發展大局
香港新界與深圳原本同屬新安縣，經歷百年分隔後，兩地有望逐漸走向協調發展。圖為新界南生圍生態保育區眺望深圳市中心區。《財經》記者 焦建/攝
文 | 《財經》特派香港記者 焦建
編輯 | 蘇琦
10月6日，中國香港特區行政長官林鄭月娥發表其本屆任期內最後壹份《施政報告》。在全文達3.4萬字的此份報告中大篇幅提及的“北部都會區發展策略”，被認為是其中最大的亮點。
作為中國香港特區公布的規模最大的壹份規劃藍圖，“北部都會區發展策略”的核心是構建壹個占地300平方公裏的都會區，提供90.5萬至92.6萬夥單位，***容納約250萬人口。該規劃之被命名為“都會區”，則因其涉及全面的城市空間，並不只是壹個新市鎮。
從宏觀及微觀的背景來看，此壹跨度達20年的發展規劃既旨在推動香港進壹步融入國家發展大局，亦為香港各界所普遍關心的土地住屋、創新科技、深港融合發展等問題給出了框架性的解決方案。如能借機將香港新界地區的邊陲地帶建設成為新的“宜居宜業宜遊的都會區”，則既可以成為與南部（維港）都會區配套發展的新平臺，亦可與其僅壹河之隔的深圳特區形成“雙城三圈”的戰略性布局。
所謂“三圈”，指香港北部由西向東與深圳相鄰的“深圳灣優質發展圈”“港深緊密互動圈”和“大鵬灣╱印洲塘生態康樂旅遊圈”。相關地區涵蓋了深港口岸經濟帶和深圳發展最成熟的都市核心區，以及香港擁有較大發展潛力的新界北部地區。
在積極推動者眼中，“北部都會區”有望成為香港城市空間發展史上的壹次戰略性改變。香港將最終形成包括中環金融中心在內的維港都會區，與國際創新科技中心為重點的北部都會區的區域經濟新格局。前者重點對標國際市場，北部創科中心既要面向世界，更要與深圳對標，與大灣區***融。此外，“雙城三圈”空間概念有利於深港間***同促進經濟、基建、創科、民生和生態環境的緊密合作，通過強強聯手產生壹加壹大於二的效益。
亦有壹系列相關研究人士對《財經》記者指出了此壹規劃將面臨的挑戰：“北部都會區”所涉及的規劃面積約300平方公裏，約占香港特區總面積三成，土地性質復雜，很多土地仍需進行規劃。另壹方面，香港土地開發審批程序繁復，還要面臨保育等問題。是否能科學統籌開發流程，加快土地開發速度，將是下屆特區政府銜接落實相關內容的核心考驗之壹。
在被記者問及如此大規模的開發計劃將耗費多少時間、涉及多少預算支出等相關問題時，林鄭月娥稱：“北部都會區”因近深圳及前海，前海125平方公裏等如1.5個香港島，定位為現代服務業商業樞紐，近水樓臺先得月，成為發展契機。盡管完成北部都會區或需20年時間，但任何壹屆政府都應依照該軌跡進行。“我們談的是壹個願景。”
“北部都會區”新意
從2021年初起，如何開發新界北地區，逐漸成為香港相關業界人士的熱議話題。部分議員更是接連向特區政府提交相關報告，闡明“新界北新中心”計劃，並指出香港應實現“北創科、南金融”。圖為香港特區政府施政報告公布當日新界地區的公交車廣告。《財經》記者 焦建/攝
近百年來，香港壹直實施的是“南重北輕”的城市發展空間格局。重心就是以南部維多利亞港兩岸的香港島和新界南為主。集中在維多利亞港的海邊沿岸，大概位於上環、中環、灣仔，到銅鑼灣壹帶，逐漸伸延到鲗魚湧和太古區域。
與之相比，毗鄰深圳的新界北部地區壹直是香港的邊陲地帶，大部分為生態和鄉村區，僅有壹些屬於邊遠型的市鎮、口岸，如屯門、元朗、落馬洲、上水、粉嶺、文錦渡等等。以該區內的天水圍為例，其雖被視為發展相對成熟的新市鎮，但基本上是壹座“睡城”，因缺乏相關產業，人們的生活與工作分離，每天需耗費大量時間通勤。
在與其僅壹河之隔的深圳，則在改革開放的幾十年當中，形成了羅湖、福田、南山等核心城市發展區域。“當深圳大踏步發展的時候，香港北部地區卻紋絲不動，基本上保持了回歸前的邊界地帶、鄉村地帶的基本風貌，形成了深港兩邊極大的空間視覺和經濟差異。”壹位相關研究人士在數年前曾如此形容兩地間的差異。
在香港特區政府層面，2007年時曾提出過發展新界東北的計劃。在當年公布的《香港2030》文件中，亦已提及“北部經濟帶”概念。在2014年時，特區政府曾就相關規劃向立法會申請撥款，最終被部分議員以不讓新界東北成為“深圳後花園”等壹系列理由否決。此外，直到幾年前，香港還把垃圾填埋場放在與深圳隔海相望的屯門壹帶建設。
香港特區政府推出相關規劃的目的之壹，是解決香港發展面臨的嚴重缺地問題。在與深圳連片發展並不被重視的情況下，為增加土地供應，香港的替代性方案是明日大嶼填海計劃。在產業發展方面，為與中環形成呼應、構建2.0版本的CBD，九龍東亦被納入規劃。
有關新界北區發展的潛力，香港壹國兩制研究中心在2010年時曾發表過《香港邊界禁區發展策略研究》。當時該機構研究的著眼點，主要是相關邊境禁區總面積達到2800公頃，其中2400公頃的面積可以釋放出來以供發展。
該研究指出：壹方面，“香港已經順利回歸，邊境管制根本不需要2800公頃那麽多的土地。”；此外，深圳的發展已經成形，不再是單方面借助香港的經濟動力，內地經濟已經成為香港經濟發展的其中壹個最主要的構成部分，所以在香港島之外的新界北部發展成為壹個副中心，又或者第二中心，以充分利用內地的經濟元素，是合情合理的發展。
隨著壹系列相關局勢的變化，從2021年初起，如何開發新界北地區，逐漸成為香港相關業界人士的熱議話題。部分議員更是接連向特區政府提交相關報告，闡明“新界北新中心”計劃，並指出香港應實現“北創科、南金融”，把新界北地區與擴大至包括“明日大嶼”交椅洲人工島填海的維港都會區互補。
今年4月，前述研究機構的壹位研究人士亦撰文指出：新界北區將會是“含金量甚重”的壹片土地。因為深圳已經發展出壹大批成功的大型科創企業，這些企業對國際人才有極大需求，對比深圳以及其他內地城市，香港在稅制、生活配套、教育資源等因素有更佳的吸引力。而在當下復雜的國際形勢下，國家極力爭取高科技專才回流，香港在這方面可以扮演更積極角色，所以整個新界北的發展，也應該以此思路為主線。
“經過完善選舉制度，香港重回壹國兩制正軌，給予香港更大條件及機會融入國家大局，故對香港未來的規劃不應再受到行政界線限制發展，而北部策略是首次突破思維，跨越香港及深圳的行政界線。”
10月6日，林鄭月娥在解釋相關新規劃的背景時則指出：這是“壹國兩制”框架下首份由香港特區編制，在空間觀念及策略思維上跨越港深兩地行政界限的策略和綱領，充分考慮了國家“十四五”規劃中對香港的支持、粵港澳大灣區建設對香港的期盼，以及“前海方案”為香港帶來的大量機遇。“北部都會區”將是香港境內促進港深融合發展和連系大灣區最重要的地區，通過7個跨境口岸和未來興建港深西部鐵路等，使港深兩地能跨越“兩灣壹河”，形成“雙城三圈”的空間格局，幫助香港更好融入國家發展大局。
林鄭月娥亦坦言稱：目前北部都會區只是概念，政府花了三四個月做大量工作，又邀請規劃署前署長淩嘉勤擔任顧問，盡管完成北部都會區或需20年時間，但任何壹屆政府都應依照該軌跡進行。她更建議下屆政府可設副司長職位，負責領導新區發展，與深圳市政府密切聯系。
按照相關規劃：占香港陸地總面積近三成的“北部都會區”西起白泥、流浮山，東至打鼓嶺、皇後山，涵蓋將範圍包括天水圍、元朗及粉嶺/上水等已發展新市鎮，以及古洞北、粉嶺北、洪水橋/廈村、元朗南、新田/落馬洲、文錦渡等新發展項目。
在產業布局方案方面：廈村、流浮山壹帶因剛剛起步，其可塑性較大，被認為可發展優質產業，而其鄰近的就是剛擴區的前海，可結合***同發展，例如發展現代服務；而港深緊密互動圈是最密集地區，大部分陸路口岸均集中此區，需要找到合作範疇，包括高等教育、科技創新或現代醫療等；至於大鵬灣／印洲塘生態康樂旅遊圈則適合旅遊。
在目前各新市鎮和新發展項目均相對零散的前提下，“北部都會區”概念將會起到統合性的作用，並額外開拓約600公頃用地作住宅和產業用途。整個項目完成後，總住宅單位數目將達90.5萬至92.6萬個，容納約250萬人居住；而職位數目亦將由現時11.6萬個，大幅增加至約65萬個，包括15萬個為創科產業的相關職位。
為實現工作與生活處於相近區域，《北部都會區發展策略》還提出建議稱：將制定明確政策及行政指引，盡量把“無地域限制、帶動就業機會”的政府設施及寫字樓遷往北部都會區。此外，林鄭月娥亦表示：有信心慣常處於核心商業區的專業服務會選擇去北部都會區發展，由於前海占地125平方公裏，是港島的1.5倍，而定位是現代服務業商業樞紐，由香港前往只需兩個車站，將為會計及律師等專業服務業帶來很大契機與吸引力。
整體而言，“北部都會區”對香港發展格局產生的影響可能會表現在以下方面：首先，其總面積達300平方公裏，未來可建16萬至18萬個單位，改變過去“小打小鬧”覓地建屋方式；其次，此區域內宜居宜業宜遊，為科技發展及其他產業提供土地空間，將成為未來二十年城市建設和人口增長最活躍的地區，這與傳統新市鎮相比，層次有了更大的提升；其三，由政府主導規劃建設，打破“小政府、大市場”窠臼。
在相關人士眼中更為重要的，則是該區內有七個跨境口岸，今後還將進壹步完善連接深圳的交通網絡。香港將規劃多條鐵路新線，包括定位為現代服務業中心的洪水橋／廈村連接深圳前海、鐵路北環線向北經河套港深創新及科技園接入深圳的新皇崗口岸、北環鐵路線古洞站向東伸延至羅湖、文錦渡、香園圍、打鼓嶺、皇後山與粉嶺、興建尖鼻咀至白泥自動運輸系統等。
資金來源僅是考驗之壹
隨著香港社會逐漸恢復穩定，如何抓住相關發展機遇，聚焦經濟發展，是香港社會各界高度關心的話題之壹。前述“北部都會區”規劃如能真正落地，則被認為是香港重要的發展新機遇之壹。在執行過程中能否克服此前壹系列規劃遇到的類似難題，亦成為該規劃所面臨的重要考驗。
難題之壹在於相關規劃難以壹蹴而就。按照香港推動大型規劃發展的慣例，僅前期工作就將包括公眾咨詢、土地勘探、收地賠償等方面。涵蓋顧問研究、各部門設計、收地賠償、城規會審批、環境評估、立法會審議和撥款，以至大大小小的施工合約招標等。
而在這壹過程中，往往還將出現公眾提出反對、環保團體不滿環評報告，以及立法會議員的質詢等情況，每壹個步驟都易出現爭議，造成拖延。
以港鐵“沙中線”為例：其於20世紀中期提出，直至1998年才正式公布計劃，時至今日仍未整條開通。以此類推，“北部都會區”涉及的土地更廣、涉及的相關方更多、工程更浩大，難題亦可能會加倍。
有相關人士因此建議：如開發地帶涉及濕地及相關緩沖區，當局需研究是否可放寬及精簡程序、評估生態影響、提高發展地積比等。除此以外，政府也要檢視各部門的執行力，同時加強與地區居民、土地業權人、環保團體等持份者溝通，以減少爭議。
負責協助政府推動相關政策的香港特區政府政策創新與統籌辦事處“港深合作策略規劃顧問”淩嘉勤則表示：以20年時間打造北部都會區並非過分樂觀，相信只要改革行政機制及工作流程，並設立高層次政府專責機構負責統籌和指導各相關局署，是應該可以做到的。
此外，其還表示：上述負責機構牽頭各局署與深圳市相關單位洽商及合作，協調項目規劃及實施，同時協助政府與廣東省及大灣區城市相關部門，就建構大灣區濕地系統網絡展開積極合作。
“整個雙城三圈政策，涉及非常龐大的發展內容，既有土地使用、交通規劃，以及產業支持等壹系列政策，當中不可避免會涉及大量的利益重新分配問題，也可能會遇到不小的阻力。能否有足夠的魄力沖破利益藩籬，準確貫徹發展宗旨，以推動香港加快融入國家發展大局，對特區政府及社會各界都是巨大的考驗。”香港壹家媒體在社論中指出。
全國港澳研究會副會長劉兆佳則公開表示：10月6日的施政報告在土地和房屋供應上，敢膽提出大刀闊斧措施，相信與這些政策獲中央支持有關，地產商等不能像以往般諸多阻撓，願意某程度讓利和配合。
如何尋找建設資金來源，亦是各界高度關心的話題之壹。對此，林鄭月娥強調，這是壹個願景及發展策略，“香港最能制造的財富是土地，我們不可能在開拓土地工作蝕本，如果我們現時看今日赤字，便什麽都不做，不單是短視，我會形容為不負責任。”
在談及北部都會區可能面對的“現金流”問題，包括收地、賠償、基建等費用時，林鄭月娥則稱：可通過發債解決部分問題。因為北部都會區的很多基建項目屬於環保項目，很適合發綠色債券。“北部都會區”是綠色低碳社區，有很多環保項目，壹有地出售就可以賺錢。“壹個負責任政府應該擁抱這盤生意。”
壹位相關市場人士則提出建議稱：應考慮公私營混合模式，其除了可以分擔政府財政壓力，亦能加快有效運用私人土地，促進重點基建及可承擔房屋的發展進度。而北部都會區位處香港的策略性邊境位置，估計將為香港經濟創造約每年7000億至7500億港元的總生產總值。
從深港合作的角度來看，北部都會區的發展在帶來機遇的同時，亦需考慮壹系列的協調性的安排和布局。“如果不考慮如何與深圳銜接，在產業方面形成有機融合，那麽單純提出作為創新中心就很容易難以落地。”深圳的壹位研究人士對《財經》記者指出，“按照香港以往的發展經驗看，新規劃落實到最後往往都成了地產項目。希望北部都會區不要繼續走這壹老路，不然只是拼拼湊湊，把區域內個別新市鎮的發展相加起來，只為了解決香港人的房屋問題、就業問題，格局就窄了。”