摘 要：我國郵政儲蓄目前已成為第六大金融機構，但受到金融界的廣泛批評。這些批評根源於郵政儲蓄獨特的制度安排，因而這種制度安排的走向成為人們關註的焦點。本文運用制度經濟學原理揭示郵政儲蓄制度安排的內在邏輯，部分回答這種引起廣泛批評的制度安排原因，指出這種制度的不穩定性，並探討其演變方向。本文的結論是目前郵政儲蓄制度安排秉承著過去，有其內在的必然性，只有郵政儲蓄制度供給者利益兼顧，未來郵政儲蓄制度的帕累托改進才能實現。
關鍵詞：中國郵政儲蓄；制度變遷；路徑依賴
壹、前言
我國郵政儲蓄自1986年開辦以來，發展迅速。……。如此復雜的制度安排是如何形成、變化、發展的呢？
二、郵政儲蓄的制度分析框架
……
三、中國郵政儲蓄制度變遷
（壹）中國郵政儲蓄制度變遷的路徑
中國郵政儲蓄制度變遷經歷了三個階段。（1）1986——1989年存款繳存制。這個時期的制度安排是①郵政儲蓄業務由郵電部統壹管理。②郵政機構吸收的儲蓄存款是中國人民銀行的信貸資金來源，全部繳存人民銀行統壹使用。③郵政機構對儲戶支付的利息，由人民銀行按實際支付數定期撥付；郵政機構繳入人民銀行的儲蓄存款，不再計算利息。辦理郵政儲蓄業務所需的備用金，由當地人民銀行根據實際需要，每年核定後預撥給郵政機構，不計收利息。人民銀行根據郵局繳存的儲蓄存款按月累計日平均余額付給2.2‰的手續費，由開戶銀行每月結計，按季付款，手續費率暫定三年不變。④郵政儲蓄必須貫徹執行國家的金融方針政策和有關法律規定。
（2）1989——2003存款轉存制。為有利於郵政儲蓄長期穩定發展和加強人民銀行、郵電部門內部的核算與管理，將郵電部門辦理郵政儲蓄向人民銀行繳存存款的業務關系改變為轉存款關系，即郵政儲蓄由郵電部門自辦，郵電部門在人民銀行開立活期存款帳戶和長期存款帳戶，吸收的儲蓄存款轉存人民銀行，人民銀行按照郵電部門在人民銀行存款帳戶余額的累計積數對郵電部門支付轉存款的利息和保值儲蓄貼息，活期存款帳戶的存款按活期儲蓄存款利率每年計付壹次；長期存款帳戶的存款按年利率13.5%計息，每季末計付壹次。如遇國家統壹調整利率，郵政儲蓄轉存款利率亦作相應調整。保值儲蓄貼補利息，仍由人民銀行按實支付。停止支付郵政儲蓄手續費和提供備用金；儲戶的存款利息由郵電部門支付；郵電部門獲得的利差即為經營收入。1997年 12月 21日將長期與活期存款兩類帳戶合並，實行資金轉存統壹帳戶制，統壹按季計息。
（3）2003年8月至今存款自主運用制。2003 年9月人民銀行推出了關於郵政儲蓄體制改革的初步方案。方案采取了新老資金劃斷的方式，以 2003月8月1日為界，以後新增加的郵政儲蓄轉存人民銀行的部分，執行金融機構在人民銀行的準備金存款利率，這部分存款還可以由郵政儲匯局自主運用，利率由市場決定。運用的途徑包括：進入銀行間債券市場參與債券買賣、依程序申請成為國債和政策性金融債券的承銷團成員、與中資商業銀行和農村信用社辦理大額協議存款、與政策性銀行合作開展部分中間業務。8 月 1日以前的老轉存款由人民銀行暫按現行轉存款利率 4.131計息。
（二）郵政儲蓄制度變遷的內在邏輯
二十世紀七十年代末年中國經濟體制已經偏離制度均衡點，作為其中的重要組成部分——金融制度也面臨制度變遷的壓力。退壹步說，假設當時金融制度是均衡的，當金融制度的外部制度環境發生變化時，金融制度均衡也不能保持下去。因為壹項制度變遷會提出另壹項制度變遷的要求，最終整個制度系統會發生變化。由於眾所周知的政治、意識形態的改變，1978年以後中國的經濟環境也發生變化。對1986——1989年郵政儲蓄制度安排影響較為顯著的因素有：第壹，居民收入不斷增加，國民收入分配向個人傾斜，社會閑散資金日益增多，需要更多的金融中介積聚資金，支持生產發展如表壹。在1978年以前的計劃經濟時期，投融資體制是以財政為主，銀行為輔，壹家銀行包攬天下，縱向而非橫向分配資金的體制。經濟資源集中在國家手中，國家既是儲蓄者又是投資者，居民儲蓄很少，是單純的消費者。在這種環境下，銀行成為財政出納，金融體制與當時經濟環境相適應。1978年以後，國家手中的經濟資源相對減少，居民相對增多，儲蓄者和投資者分離，原有的大壹統的金融體制不在適應需要，需要更多的將儲蓄和投資聯系起來的金融中介。
表壹 1978——1989年財政收入占國內生產總值的比重（%）
年份 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
財政收入占國內生產總值的比重（%） 31.2 28.4 25.7 24.2 22.9 23.0 22.9 22.4 20.8 18.4 15.8 15.8
資料來源：中國統計年鑒2001
（2）中國人民銀行恢復和增加了壹些金融中介，但仍不能滿足實體經濟對金融中介的需求。我們可以通過1980年代以來國家銀行的機構和人員的擴張來看實體經濟對金融中介的需求力度。1981年國家銀行年末機構總數47251個，年末職工數685483人，1986年國家銀行年末機構總數67626個，年末職工數1006808人，5年內分別增長1.43和1.46倍，如表二。
表二 1981——2000年國家銀行年末機構總數和年末職工數
年份 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
年末機構總數（個） 47251 48925 49687 53898 58364 67626 79619 98076 94563 116947
年末職工數（人） 685483 704077 732499 847000 924828 1006808 1122404 1204009 1343310 1421724
年份 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
年末機構總數（個） 123356 120622 138862 151985 160142 157365 158395 148847 140270 125449
年末職工數（人） 1499823 1617430 1769196 1876285 1922984 1919739 1932632 1908604 1818045 1717121
資料來源：歷年中國金融年鑒
（3）資金融通困難，資金緊張。1978年各項存款-各項貸款為-715.5億元，1986年各項存款-各項貸款為-2236.1億元，增長3.12倍。如表三
表三 1978——1989年國家銀行信貸資金來源、運用（億元）
年份 1978 1979 1980 1981 1982 1983
各項存款 1134.5 1339.1 1661.2 2035.6 2369.9 2788.6
各項貸款 1850 2039.6 2414.3 2764.6 3180.6 3589.9
各項存款-各項貸款 -715.5 -700.5 -753.1 -729 -810.7 -801.3
年份 1984 1985 1986 1987 1988 1989
各項存款 3583.9 4264.9 5354.7 6517 7425.8 9013.9
各項貸款 4766.1 5905.6 7590.8 9032.5 10551.3 12409.3
各項存款-各項貸款 -1182.2 -1640.7 -2236.1 -2515.5 -3125.5 -3395.4
資料來源：歷年中國金融年鑒
（4）對金融中介的巨大需求引起了社會各階層對金融中介的供給，各階層的初始條件不同，擁有的資源稟賦不同，因此形成不同的金融中介。如中央政府、地方政府、政府相關部門、民間個人或組織等辦的各種各樣的金融機構。這其中有合法的也有非法的，有直接金融中介也有間接金融中介等。郵電機構也具有辦理金融的資源優勢：至1986年擁有遍布全國城鄉的53000個郵電局、所，擁有遍及城鄉400萬公裏投遞路線的10多萬投遞人員，有四通八達的電信網路，可以利用其他郵電業務發展郵政儲蓄，有辦理金融業務的歷史等。但是在金融中介供給市場中國人民銀行是壹個壟斷者，掌握著金融中介供給的審批許可權，任何不經過中國人民銀行批準的金融中介都屬於非法的金融機構，郵電機構要經營金融業務必須和中國人民銀行合作。另壹方面，中國人民銀行利用郵電機構的網絡經營金融業務所耗費的成本要大大小於單獨成立壹家金融機構所耗費的成本，雙方的合作會帶來雙贏的局面。在潛在利潤的激勵下，中國人民銀行和郵電部形成第壹行動集團，由於兩者都屬於國務院下屬的政府機構，國務院是重大決策的最後裁定者，國務院作為第二行動集團幫助第壹行動集團獲得潛在利潤。接下來的問題是兩者如何分割潛在利潤，由於中國人民銀行在金融中介供給市場處於強勢地位，利潤的分配向中國人民銀行傾斜。表現在第壹，郵電機構只有吸收存款權，而沒有資金運用權。1978——1989年國家銀行信貸資金的貸款壹直大於存款如表三，資金運用權是稀缺資源，中國人民銀行將資金運用權抓在手裏。第二，沿襲了1950年代初的做法，郵政儲蓄定位為中國人民銀行的代辦機構，中國人民銀行可以根據郵政儲蓄的績效決定其去留。作為補償，郵政儲蓄由郵電部統壹管理，中國人民銀行支付郵政機構壹定的手續費。對郵電部來說，這種制度安排是合算的，因為中國人民銀行支付的手續費遠大於郵電機構吸儲的實際費用，郵政儲蓄的開展均攤了郵電機構的固定成本，發揮了郵電機構的規模效應。
1986年中國人民銀行和郵電部達成的制度安排為以後郵政儲蓄的發展奠定了基本框架。這種安排達到了雙贏的結果。1989年郵政儲蓄擁有網點15609個，儲戶7451萬戶，業務人員37970人，存款余額100.8億元，分別比1986年增長5.58，33.4，3.79，18倍，在1985——1989年的通貨膨脹中，郵政儲蓄作為中國人民銀行的基礎貨幣起到了緊縮通貨的作用如表四。但是這種安排的期限是短暫的，表現在中國人民銀行支付給郵電機構的手續費率暫定三年不變。這種制度裝置隱含著雙方三年後要重新協商。由於金融中介仍不能滿足實體經濟對金融中介的需求如表二，資金仍然緊張如表三，通貨膨脹壓力大如表四，中國人民銀行面對資金的需求壓力沒有得到緩解。這種壓力反映在中國人民銀行的資產負債表上表現為財政借款、銀行信貸和現金發行的居高不下。1987——1989年間，中國人民銀行的預算借款/資產總額為13%，12%，12%，銀行貸款/資產總額為72%，73%，73%左右，發行貨幣/負債總額為40%，48%，43%。中國人民銀行仍能從郵政儲蓄中獲得潛在利潤。另壹方面，存款繳存制不利於郵政儲蓄的長期發展，1988年郵政儲蓄擁有11702萬戶，1989年擁有7451萬戶，下降了4251萬戶，為有利於郵政儲蓄長期穩定發展和加強人民銀行、郵電部門內部的核算與管理，中國人民銀行和郵電部1989年達成協議，郵政儲蓄由郵電部門自辦，將郵電部門辦理郵政儲蓄向人民銀行繳存存款的業務關系改變為轉存款關系，中國人民銀行按照郵電部門在人民銀行存款帳戶余額的累計積數對郵電部門支付轉存款的利息。
表四 1978——2003商品零售價格指數（%）
年份 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
商品零售價格指數 100.7 102 106 102.4 101.9 101.5 102.8 108.8 106 107.3 118.5 117.8 102.1
年份 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
商品零售價格指數 102.9 105.4 113.2 121.7 114.8 106.1 100.8 97.4 97 98.5 99.2 98.7 99.9
資料來源：中國統計年鑒2001，2004
1986年和1989年的兩個制度安排為郵政儲蓄的發展開辟了廣闊的空間。這充分表現在郵政儲蓄的網點、儲戶總量、存款規模、銀行卡發行量和儲蓄市場占有率方面。郵政儲蓄收益呈現規模遞增的態勢。但是1990年代中期以後中國人民銀行的收益成本發生了逆轉。第壹，金融中介的規模在收縮，1996年國家銀行年末機構總數達到160142個，2000年下降到125449個，減少了31916個如表二。金融中介在總量上顯示出供給大於需求，中國人民銀行借助於郵政機構吸儲的動力減弱。第二，金融中介的存款余額大於貸款余額，資金存在部分閑置，1995各項存款余額首次超過各項貸款余額3324.2億元，2003年各項存款余額超過各項貸款余額49059.36億元，如表五。
表五 1990——2003金融機構各項存貸款（億元）
年份 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
各項存款 14012.6 18079 23468 29627 40472.5 53862.2 68571.2
存款-貸款 -3668.1 -3258.8 -2854.9 -3316.1 -337.6 3324.2 7418.4
年份 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
各項存款 82390.3 95697.9 108778.9 123804.4 143617.2 170917.4 208055.6
存款-貸款 7476.2 9173.8 15044.6 24433.3 31302.5 39623.47 49059.36
資料來源：歷年中國金融年鑒
第三，出現通貨緊縮。1997年商品零售價格指數為100.8%，2003年為99.9%如表四。第四，郵政儲蓄制度與中國人民銀行的貨幣政策相抵觸，大大減小了貨幣政策的效果。中國人民銀行利用多種政策工具增加貨幣發行，但郵政儲蓄把增加的基礎貨幣送回中國人民銀行。中國人民銀行充分認識到這壹點，並在2001年《上半年貨幣政策分析》的報告中指出，“1998年以來，郵政儲蓄保持了年平均增長約20%的快速增長勢頭。由於郵政儲蓄是全額轉存中央銀行的，郵政儲蓄增加越多，基礎貨幣來源就會越多，但在中央銀行基礎貨幣投放渠道狹窄，無法及時用出去的情況下，就會造成郵政儲蓄增加越多，中央銀行被動緊縮力度越強的政策效果。”第五，隨著郵政儲蓄規模的擴大，其對金融市場運行的影響也越來越大，更需要中國人民銀行加強監管，但1989年的制度安排規定了郵政儲蓄由郵電部門自辦，而且郵政儲蓄業務和郵政業務的會計帳務不是分立的，中國人民銀行難以對郵政儲蓄進行有效監管。中國人民銀行認識到如果能夠改變1989年的制度安排，至少會減少自身的損失。但是1997年後的制度調整卻不利於中國人民銀行。表現在第壹，1997年中國人民銀行與郵電部及國務院有關部門通過協商，提出了郵政金融管理體制改革的總體思路，即把郵政金融部門改組為自主經營、獨立核算、自負盈虧、自我約束的金融法人實體。1999年國務院已原則同意中國人民銀行提出的關於改革郵政儲蓄、匯兌管理體制的意見，但隨後不了了之。第二，當商業銀行的準備金利率大幅度下調時，郵政儲蓄轉存款名義利率呈現出“剛性”，居高不下，中國人民銀行再貸款年利率和郵政儲蓄轉存款實際利率倒掛，郵政儲蓄轉存中國人民銀行越多，中國人民銀行損失越大如表六。究其原因，我們推測可能是郵政部遊說國務院的結
表六 郵政儲蓄轉存款利率（%）
時間 居民
年存款
利率 郵政儲蓄轉存款
名義利率 郵政儲蓄年轉存款實際利率 郵政儲蓄名義利差 郵政儲蓄實際利差 商業銀行準備金年利率 央行再貸款年利率 央行再貸款年利率-郵政儲蓄轉存款年實際利率
1997.12.21 5.67 7.452 7.6628 1.782 1.9928 7.56 9.36 1.6972
1998.03.25 5.22 7.218 7.4157 1.998 2.1957 5.22 7.92 0.5043
1998.07.01 4.77 6.6429 6.8102 1.8729 2.0402 3.61 5.67 -1.1402
1998.12.07 3.33 5.922 6.0548 2.592 2.7248 3.24 5.13 -0.9248
1999.12.21 2.25 4.6008 4.6808 2.3508 2.4308 2.07 3.78 -0.9008
2002.02.21 1.98 4.347 4.4184 2.367 2.4384 1.89 3.24 -1.1784
2003.01.01 1.98 3.847 3.9029 1.867 1.9229 1.89 3.24 -0.6629
2003.08.01 1.98 1.89 1.9034 -0.09 -0.0766 1.89 3.24 1.3366
註：郵政儲蓄轉存款名義利率按季計算，將其按復利計算可得出郵政儲蓄年轉存款實際利率。資料來源：歷年中國金融年鑒。
果。自從郵政儲蓄開辦以來，郵政機構成為1986、1989年銀郵協議的既得利益者，由於郵政儲蓄制度供給市場是不完全競爭市場，郵政機構力圖維持現有的制度安排，為此需要尋求上級政府部門的政治支持。1999年郵政和電信分拆，全國郵政虧損179億元，負債95億元，在建項目資金缺口210億元。國家推出“8531”計劃，從1999年起每年分別向郵政補貼80億元、50億元、30億元、10億元，郵政部提出“三年扭虧，五年步入良性發展軌道”的計劃（蔡友才，2003）。中國人民銀行實際上承擔了本應由財政承擔的補貼。但是這種損失的承擔是有時間限制的，更為重要的是，在1989年的銀郵協議中，中國人民銀行埋下了壹個制度裝置，即“如遇國家統壹調整利率，郵政儲蓄轉存款利率亦作相應調整。”但轉存款利率調到什麽水平雙方當時並沒有壹致的協議，從而扣住了郵政部的命門。三年以後，即2003年8月，中國人民銀行啟動這個裝置，解決了中國人民銀行再貸款年利率與郵政儲蓄轉存款實際利率倒掛問題，同時放寬郵政儲蓄資金運用渠道，郵政儲蓄步入自主運用資金階段。
四、中國郵政儲蓄制度安排未來的走向
參考文獻（按照附件2要求）
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Theory Analyses of China Postal Savings Institutional Change
Panchaoshun Chengkun
(College of Economics and Management,
South China Agricultural University;Guangzhou ,510642)
Abstract: While china postal savings system becomes the sixth financial organization ,it suffers widely criticized .These criticism originate from special institutional arrangement of postal savings , so it becomes one of focus people’s concerning . This paper indicates the logic in the institutional arrangement of postal savings ,partly answers the reason of this arrangement, points out its unstability and studies its evolution.This paper draws following conclusion that the present institutional arrangement of postal savings evolve the past inevitably ,the parato’s improvement of postal savings institution can be realized in the future only when its supplier’s benefits are taken care of.
Keywords: china postal savings ; institutional change ;path dependence