在壹定程度上說，法制社會是由壹套程序規則支撐的權利體系，沒有程序，就沒有權利的實現。2006年8月，十屆全國人大常委會第23次會議審議通過了《中華人民***和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，並於2007年1月1日正式開始實施。監督法的重要特點之壹，就是完善了各級人大常委會對“壹府兩院”工作實施監督的形式和程序。監督法完善人大監督程序，不僅是加強人大監督工作的現實需要，更是發展社會主義民主政治的必然要求，監督實效的進壹步增強，需要以監督法的全面貫徹實施和監督程序的進壹步完善為支撐。
壹、監督工作之所以難以到位，與監督程序不夠完善不無關聯
人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人大監督制度是我國人民代表大會制的重要內容和基本特色。壹直以來，國家高度重視人大監督工作，但是成效並不明顯，原因之壹就是現行的人大監督制度存在嚴重缺陷，即人大監督程序的缺失。人大監督程序是人大監督制度的重要內容。人大監督權要付諸實施，就必須要有明確的監督程序。只有明確的監督程序，人大監督工作才可以開展，人大監督制度才可以運轉。人大監督程序的缺失，造成人大監督的法律規定缺乏可操作性，人大監督制度虛設，或者帶來人大監督工作的隨意性。
長期以來，人大監督權行使中的程序性問題主要表現在以下幾個方面
（壹）監督程序松散，可操作性有待進壹步加強。程序的規定總是以假想事情的發生為前提，當遇到什麽情況發生時，總能根據情況的發生來壹步步加以應對。從程序制定的出發點來說，是為了保證在實際中得以有效應用。程序規定得越深越細，在實際中就越具有可操作性。從我國監督工作的實際情況來看，監督程序則相對比較松散，對事情發生的假想還不夠嚴密。在監督程序的提起環節，雖然也設置了壹些前提條件，如罷免案、質詢案的提出，必須是規定的團體或壹定數量的人大組成人員，但缺少實質性的前置條件，即究竟在怎樣的條件下，針對怎樣的情況啟動罷免案、質詢案，法律沒有規定，監督程序的目的性不強。在監督程序的調查環節，由於缺少聽證程序的法律規定，在實際工作中，調查容易流於形式，難以深入。在監督程序的審議環節，缺少辯論（充分討論）程序，在實際工作中，只是進行壹般性的討論。壹件重要的監督案，如果不進行辯論，那麽對其表決結果是否公正就是個問題。在監督程序的處置環節，壹般只作了壹些原則性的規定。由此可以看出監督程序的四個環節相互連接不緊密，每個環節也都存在缺陷，因而難以對監督職權的行使發揮實質性作用。
（二）對監督對象的了解缺乏有力的組織支持。如縣級人大監督預算執行情況、對預算進行初審的工作主要由財經工作委員會承擔，而財經工作委員會壹般只有1-2人，工作人員大多不具備足夠的財政、審計、稅收專業知識；況且審計機構又設在政府，人大缺乏專業化、科學化的輔助機構去充分了解預算執行的合法性、真實性和效益性，結果是政府怎麽報，人大就怎麽批，預算監督不能不流於形式化。
（三）監督程序難於啟動。按照立法法和地方組織法的規定，有權的地方人大常委會對越權、違反上位法或規定不適當的規章應予以改變或撤銷；縣級以上地方人大常委會有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令。但法律沒有具體規定審查程序由誰來啟動，通過什麽方式來啟動。最有積極性啟動程序的是利益受到或可能受到相關政府規章決定命令損害的公民、企業事業組織和社會團體，但法律還沒有明確規定這類行政相對人有向地方人大提出審查建議的權利。因此，盡管越權、違反上位法或規定不適當的規章和違法的"紅頭文件"不是沒有，但罕有被地方人大撤銷的。又如，地方組織法規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大常委會組成人員5人以上聯名，可以書面向常委會提出質詢案，但通過什麽方式、什麽具體工作機構交由主任會議決定列入會議議程，法律沒有規定。於是，在議程較滿、時間較短的常委會會議期間，提質詢案的可能性實際上很小。
（四）時間要素沒有保證。有些地方人大常委會規定，"壹府兩院"的有關工作報告必須於常委會會議召開的半個月或壹星期前報送人大常委會，以便於常委會組成人員熟悉情況或開展調研，但由於這壹規定缺乏法律權威性，實踐中大多沒有得到嚴格執行，委員有時甚至是到了會場才看到報告，審議質量和效果可想而知。
（五）處置、懲戒程序缺位。法律對不監督或不服從監督行為沒有明確規定追究責任，比如審查、審議工作報告通不過，怎麽辦？對受質詢機關的答復不滿意，怎麽辦？法律都沒有規定，以致監督主體不願或不敢大膽行使監督權，監督對象借口法律依據不足抵制或消極對待人大監督。
二、監督法的頒布實施，對我國人大監督工作在程序上提出了新要求，在監督實效上提供了支持和保障
從《憲法》和《全國人大組織法》、《地方人大組織法》、《立法法》等相關法律的規定來看，無論是對規範性文件的法律監督，還是對本級“壹府兩院”的工作監督，各級人大常委會的監督權都有充分的憲法和法律依據，實踐中的突出問題是監督的程序不夠完善，而各個地方在探索中的做法又不盡壹致，需要制定相應的法律使監督權的行使規範化、程序化。監督法把人大常委會壹些職權作了程序性的規定，也把過去壹些實際工作中的做法加以肯定，對人大常委會的權利有壹定程度的程序化、具體化、規範化。監督法第2條第2款規定：“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的程序，適用本法；本法沒有規定的，適用有關法律的規定。”可見，監督法主要是從程序方面，對各級人大常委會行使監督權進行規範；監督法還從第二章到第八章，分別規定了不同的監督形式和適用程序，進壹步規範了各級人大常委會監督權行使的程序。
各級人大常委會行使監督權的程序，包括各級人大常委會行使監督權的方式、步驟、時限和順序構成的過程。監督權行使的程序具有獨立的法律價值，它不僅是監督權正確行使、合法運作的程序保障，同時，也是法治原則和正當法律程序原則的體現。各級人大常委會行使監督權，不僅要做到主體合法、對象合法、形式合法，還有嚴格遵守法定程序，這樣，監督權行使才能做到既不越權，又不失職。
從程序完善的角度來看，這次監督法主要有四個亮點：
第壹，規定了監督反饋制度。壹項法律制度能否發揮應有的功效，關鍵在於實施，法律不實施等於沒有法。美國社會法學家龐德曾說過：“法律的生命在於它的實行。”說明法律的實施在某種程度上來說比法律的制定還要重要。如何保證人大的監督職權落到實處呢？監督法在規定了人大監督職權的同時，還規定監督反饋制度，這樣就能讓監督職權的行使落到實處。如在聽取和審議專項工作報告方面，監督法第十四條第壹款明確規定：“常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理，人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見後，向常務委員會提出書面報告。常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議；本級人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常務委員會報告。”從這條規定可以看出，壹方面監督法明確規定了本級人大常委會對“壹府兩院”的監督權，促進了“壹府兩院”依法行政和公正司法；另壹方面，對於人大“交由”“壹府兩院”“研究處理”的審議意見，“壹府兩院”不能置之不理，必須向常委會“報告”“研究處理情況”或“執行決議的情況”，這樣就從制度上保證了人大的審議意見落到實處。再如在執法檢查方面，監督法第二十七條第壹款規定：“常務委員會組成人員對執法檢查報告的審議意見連同執法檢查報告，壹並交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見後，向常務委員會報告。必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常務委員會審議，或者由常務委員會組織跟蹤檢查；常務委員會也可以委托本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構組織跟蹤檢查。”從“交由”“研究處理”，將研究處理情況“向常務委員會報告”、“組織跟蹤檢查”等關鍵詞可以看出，監督法從制度上保證了執法檢查的實效。
第二，規定了監督公開制度。《監督法》第七條規定：“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開。”這是我國法律第壹次明確規定各級人大常委會行使監督權要向社會公開。這次監督法之所以規定了監督公開制度，是由我國憲法確定的人民主權原則和人民代表大會的性質和地位決定的。我國憲法規定，中華人民***和國的壹切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。憲法同時規定，人民參照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。為了保證人民代表大會體現人民的利益和人民主體地位，按照人民的意誌決定問題，憲法和法律規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，對人民負責，受人民監督。從這個意義上看，作為人民代表大會常設機構的常務委員會行使監督權，對“壹府兩院”進行監督，應當將監督權的情況向社會公開，使人民能夠熟悉常務委員會監督工作的情況。實行監督公開，對於促進國家機構接受人民群眾的監督，推進“壹府兩院”依法行政，保證人民群眾行使知情權、參與權、監督權等民主權利，具有重要的作用。正因為這樣，監督法多處規定了監督公開制度。
主要有5處體現：
（1）常務委員會聽取和審議專項工作報告的年度計劃，經委員長會議或者主任會議通過，印發常務委員會組成人員並向社會公布（《監督法》第8條第2款）；
（2）常務委員會聽取的專項工作報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表表通報並向社會公布（《監督法》第14條第2款）；
（3）常務委員會聽取的國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告及審議意見，人民政府對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報並向社會公布（《監督法》第23條第1款）；
（4）常務委員會年度執法檢查計劃，經委員長會議或者主任會議通過，印發常務委員會組成人員並向社會公布（《監督法》第23條第1款）；
（5）常務委員會的執法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對其研究處理情況的報告，向本級人民代表大會代表通報並向社會公布（《監督法》第27條第2款）。第三，對監督的時限有了更加嚴格的要求。對監督的有關程序從時間上進行規定，壹是為了提高監督的效率，二是為了保證監督質量。如計劃預算監督方面，監督法第十七條第三款規定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府有關主管部門應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議審查和批準預算調整方案的壹個月以前，將預算調整初步方案送交本級人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查，或者送交常務委員會有關工作機構征求意見。”又如在備案審查方面，監督法第三十壹條規定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬於審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案。”再如聽取和審議專項工作報告是人大常委會行使決定職權的壹項重要形式。在實際工作中，往往存在部分操作不規範的現象。如有的臨時增加審議專項工作報告議程，有的專項工作報告在審議前沒有充分征求人大常委會有關工作機構的意見，有的在常委會上才將專項工作報告送到常委會組成人員手中，組成人員像學生臨考壹樣匆匆忙忙讀完壹遍報告，然後立即進行審議，其審議效果難免有走過場之嫌。監督法第12規定：常委會議20天前，專項工作報告應送交到本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見。報告修改後，常委會議10日前送交常委會，常委會議7日前發給常委會組成人員手中。監督法作出這樣的規定，能夠從時間上保證常委會議對專項工作報告進行充分的了解和審議，從而提高地方人大常委會的審議質量。
第四，對有關監督內容在程序上進壹步進行了細化和具體化。計劃和預算監督是各級人大常務會行使監督職權的重要方面，這是憲法和法律賦予人大的重要職權。《憲法》第六十二條、第六十七條和第九十九條，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條，規定了人大對計劃和預算執行的監督職權。監督法在總結各級人大常委會對計劃和預算監督實踐的基礎上，將各級人大常委會審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告等，進壹步進行了系統化、規範化和程序化，形成了以監督法第三章為主要內容的計劃和預算監督制度。在計劃監督方面，主要有聽取和審議半年度計劃執行情況報告、審查和批準計劃調整方案、聽取和審議中長期規劃的中期評估報告等形式；在預算監督方面，重點審查預算收支平衡、重點支出的安排和資金到位、預算超收收入的安排和使用、部門預算制度建立和執行、向下級財政轉移支付、本級人民代表大會關於批準預算的決議的執行等6個方面的情況。
對規範性文件的備案審查是指各級人大常委會為了保證國家法制的統壹而對依法享有壹定立法權限的主體的立法進行的監督，也稱“立法監督”，是各級人大常委會監督權的壹個重要內容。憲法和相關法律對人大的這壹職權予以了規定。監督法設專章對這“規範性文件的備案審查”作了規範，這是在立法法基礎上為維護法制統壹和尊嚴而對立法監督制度的進壹步完善。
再如在聽取工作報告與組織調研方面。以往地方人大常委會在聽取和審議專項工作報告前，很少組織常委會組成人員就專項報告有關內容全面開展調查研究，常委會組成人員中除了部分人員了解專項工作報告內容外，有的只能憑印象說幾句，有的因為對情況不熟悉只能保持沈默。監督法第10條明確規定：“常務委員會聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或者主任會議可以組織本級人民代表大會常務委員會組成人員和本級人大代表，對有關工作進行視察或者專題調研。”這樣就能從制度上保證常委會組成人員對審議的工作情況掌握比較充分，提高審議質量。
三、在我國現有政治體制下，監督實效的增強需要以全面深入貫徹實施監督法和進壹步完善人大監督程序為支撐
毫無疑問，監督法的頒布與實施，對於進壹步健全和完善我國社會主義民主政治建設具有開拓性的裏程碑意義。盡管如此，世界是復雜的，是變化的，任何法律都不可能解決現實生活中的所有問題，需要在今後的工作中進壹步進行完善。在現有的政治體制下，要切實增強人大監督實效，需要全面深入貫徹實施監督法和進壹步完善人大監督程序。
（壹）嚴格按照監督法的規定進行監督是增強人大監督實效的重要途徑。壹是充分認識監督法頒布實施的重大意義。監督法堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以憲法為依據，充分體現了堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統壹，對於各級人大常委會依法行使監督職權，健全監督機制，加強和改進監督工作，增強監督實效，促進依法行政和公正司法，更好地發揮人民代表大會制度的特點和優勢，推進社會主義民主法制建設，維護最廣大人民群眾的根本利益，都具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。因此，全社會都要深入學習監督法，切實把握監督法的主要內容，深刻領會監督法的精神實質，切實增強堅持和完善人民代表大會制度的堅定性和自覺性。二是嚴格按照監督法的規定依法履行職權。比如說，在監督公開方面，監督法對聽取和審議專項工作報告公開的設計幾乎是全程公開，從年度計劃、報告內容，到審議意見，再到審議意見的處理等，都應向社會公布，真正做到向社會完全公開。按照監督法的要求，依法應向社會公布而沒有公布，就是失職。各級人大常務會應以主動的姿態，把法定的義務性的要求轉化為積極公開的動力。再如監督法關於監督時限上的壹些規定，也要嚴格執行。常委會聽取工作報告，要按照時間規定提前把報告稿送給代表、委員，不能臨會才發。這樣才能保證審議質量。
（二）制定與實施監督法配套的地方性法規。監督法第48條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法。”制定和實施監督法的目的在於更好地履行憲法賦予人大的重要職權，而要使這部重要法律在地方各級人大常委會得到貫徹實施，根據各地實際制定監督法實施的地方性法規是十分必要的，這將使人大對帶有普遍性、傾向性的問題監督的渠道更加暢通，程序更加規範，使人大依法監督的作用更能得到發揮。制定實施監督法的地方性法規，應在依據監督法並突出“結合本地實際”的這壹基點上，重點在以下幾個方面的情況作出具體規定。
壹是對地方人大常委會對規範性文件進行備案審查的具體程序予以規定。監督法第二十九條授權地方人大常委會參照立法法的有關規定對地方人大常委會審查、撤銷規範性文件的程序作出具體規定，並明確了審查的依據。從目前的實際來看，無論是憲法、地方組織法，還是監督法，對地方人大常委會規範性文件備案審查程序都缺乏全面系統的具體運行程序的規定，導致各地在實踐中做法不壹，備案審查工作隨意性很大，甚至流於形式。此外，還存在備案審查範圍不明確、受理和審查機構不統壹、審查標準不規範、責任追究不具體等突出問題。必須對備案審查範圍、備案審查程序和機構、審查啟動程序、審查標準、反饋機制和糾正程序、責任追究等方面的問題作出具體的規定，從而保證備案審查工作落到實處。二是突出“把監督工作的重點放在關系改革發展穩定大局和本地群眾切身利益密切相關以及社會普遍關註的問題上”這方面的實際內容。監督法第8條、第15條規定人大聽取和審議“壹府兩院”專項工作報告，開展執法檢查要把監督工作的重點放在關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關註的問題上。但究竟哪些問題屬於這方面的問題，需要在監督法實施辦法中予以明確。實踐證明，各級人大常委會對政府工作中帶有普遍性的問題，如“三農”問題、義務教育問題、環境問題、生產安全、醫療衛生、拆遷補償等社會問題進行監督，對人民法院和人民檢察院工作中群眾反映強烈的問題，如告狀難、執行難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、司法不公等進行監督，有利於發揮各級人大常委會依法監督“壹府兩院”工作的職能，促進依法行政、公正司法。三是突出“審議和決定撤職案具體程序”方面的實際內容。監督法第45條規定撤職案“或者由主任會議提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由以後的常務委員會會議根據調查委員會的報告審議決定。”省級人大常委會制定實施監督法的地方性法規時，為突出“審議和決定撤職案的具體程序”這方面的實際內容，就有必要把監督法規定的“今後”的模糊時間盡可能具體化，使之更有利於地方各級人大常委會操作和實行。
（三）積極探索與監督法規定相壹致的人大監督形式。探索是人類社會向前發展的動力，社會主義民主政治的發展需要具備不斷探索的精神。監督法是從整體上規定人大常委會行使監督職權的壹部法律，在憲法和監督法等法律的框架下，如何進壹步完善和深化人大監督職權，還是有很多地方仍然值得探索。如監督公開原則是監督法關於人大行使監督職權的壹項重要原則，監督法中有5處明確規定人大在行使監督職權時應“向社會公布”的情況。但公開只是原則上的要求，具體如何公開，公開什麽內容，向誰公開，選擇什麽方式公開，監督法沒有規定，這就給我們留下了進壹步進行探索的空間。全國人大常委會於2006年健全了新聞發布制度，明確了全國人代會、人大常委會、人大常委會辦公廳3個層次的新聞發言人及其產生辦法。縣級以上地方人大常委會可以考慮建立健全新聞發布和設立新聞發言人制度，做到常態性工作定期向社會公布，重大事項隨時向社會公布。報刊、電視、電臺、網站是公民獲取國家政治領域信息的主要渠道，監督法中規定向社會公開的內容，可以合理利用媒體向社會公開，將幾種媒體有機結合，優勢互補，在監督信息公開中發揮各自功能，讓人大監督真正走向陽光監督。同時，要加強載體建設，通過創辦人大信息專刊和網站，建立信息發布平臺。