中***北京市委黨校 劉智峰
1949年中華人民***和國成立以來，政府進行了多次機構改革。1978年改革開放後又先後於1982年、1988年、1993年進行了三次機構改革。始於1998年的第四輪改革正在進行之中。從以往機構改革的歷史經驗來看，中國政府機構存在著五個方面的問題。
壹、政府機構設置不穩定
這種不穩定性是有跡可尋的，基本上是在三個層面進行周期性循環：從政府職能上看，是在中央政府與地方政府、政府與企業經濟管理權力之間的配置上進行權力下放與上收之間的循環；任何政府機構的設置都以職能為核心，職能的變化直接導致另外兩個層面的變化——在政府機構設置上進行分開與合並、撤銷與增加之間的循環；在機構內部工作人員的數量上進行精簡與膨脹之間的循環。
在1978年前後兩個時期導致政府機構出現有規律變化的原因有所不同。此前是由計劃經濟體制運行的內在邏輯決定的;此後則是由於從計劃經濟體制向市場經濟體制的過渡造成的。
計劃經濟的主要特征是用行政力量來配置資源和主宰經濟活動，本應由市場和企業承擔的種種經濟職能被集中到政府中來[1]，它客觀上要求壹個規模龐大、復雜完備的政府機構以便承擔和實現這些職能，其結果必然導致政府行政機構——主要是經濟管理機構的不斷細分和不斷膨脹。就是說，計劃經濟體制是巨型政府的經濟基礎[2]。美國著名經濟學家約瑟夫·熊彼特在1949年發表的演講《大步進入社會主義》中對此有過論述：幾乎不可能設想，這種意義上的社會主義(即由國家當局控制生產資料、決定怎樣生產、生產什麽以及誰該得到什麽的那種社會組織)可以沒有龐大的官僚機構來管理生產和分配過程。
1949年政務院(即國務院的前身)成立時，設立政法、財經、文教、人民監察四個委員會，分管35個部門，機構比較精簡。1953年，由於第壹個五年計劃的實施，加強了中央計劃指導，中央政府的經濟管理職能開始向直接、微觀方面發展，綜合管理部門分化為專業管理部門，如重工業部進壹步細分為壹機部、二機部、建築工程部和地質部；從財政部中分出了糧食部；貿易部壹分為二，變成商業部和對外貿易部。這樣，政務院的機構由35個增加到42個，經濟管理部門增加到21個。1954年國務院成立，計劃程度進壹步提高。為加強直接管理，撤銷了四個委員會，改設八個辦公室，實際上是管理權力的進壹步細化，行政機構相應增加到64個，其中經濟管理部門達到35個。到1956年，三大改造完成，社會主義體制的初步建立使中央政府集權的範圍空前擴大，經濟管理部門管理的產業越來越多，原來的機構設置已經無法適應龐大的管理業務，遂更細致地劃分了管理系統：撤銷了重工業部和燃料工業部，分設和增設了冶金工業、化學工業、建築材料工業、煤炭工業、電力工業、石油工業、森林工業等部。同時，為加強中央政府的宏觀協調能力，又增設了國家經濟委員會和國家技術委員會兩個綜合職能部門。這樣，國務院的機構膨脹到81個，是建國後的第壹個高峰[3]。
但這壹體制的弊端也很快暴露出來——中央集權過多，統得過死，地方和企業都喪失了自主性和靈活性，經濟發展陷入停滯狀態，地方政府紛紛要求中央放權。1956年4月，毛澤東在中央書記處做的題為《論十大關系》的講話中指出，傳統的蘇聯體制的弊病，主要在於權力過分集中，損害了地方政府、生產單位和勞動者個人的積極性，必須加以改革。他說：“我們不能像蘇聯那樣，把什麽都集中到中央，把地方卡的死死的，壹點機動權也沒有。”[4]於是，中央提出改革國家行政體制，開始下放權力；壹部分由中央管理的企事業單位下放給地方政府，國務院各部門所屬企事業單位由1957年的9300個減少到1958年的1200個[5]；同時，國務院所屬機構裁減了21個部門，機構減少到60個。
計劃經濟正常運行的前提是中央高度集權，政令統壹，步調壹致，只有這樣才能保證經濟的正常秩序。而壹旦權力下放，政出多門，地方政府各自為政，又沒有市場的調節，由中央政府宏觀協調失控導致經濟秩序的混亂是必然的。到1959年，這種混亂已發展到比較嚴重的程度。於是，從1960年開始，中央重新強調集中統壹，反對半無政府主義，被撤銷的部門陸續恢復。1962年的七千人大會進壹步作出加強計劃紀律的21項規定。到1965年底，國務院機構達到79個，又回到了1956年的規模。
以後的機構調整差不多都是上述循環圈的復制或放大。這壹循環的起始和結束基本上與整個經濟運行的壹統就死、壹死就放、壹放就亂、壹亂就收的循環周期相吻合，它是計劃經濟體制運行自我調整的周期性在行政機構上的反映。
如同1978年以前的經濟改革不能稱為嚴格意義上的體制改革壹樣，這壹時期的機構變化也不能稱為嚴格意義上的機構改革——它只涉及經濟管理權力在中央政府和地方政府之間的劃分以及隨之而來的機構設置和人員的增減，而不涉及機構改革的實質，即明確劃分政府和企業的職能。
1978年以後，中國逐步向市場經濟體制過渡，大致與經濟體制改革同步進行了政府機構的改革，這種改革也逐漸涉及政府的職能。1984年10月，中***十二屆三中全會通過的《中***中央關於經濟體制改革的決定》首先觸及到政府職能問題，文件批評了政府直接管理經營企業的做法，提出政企分開的思想。1986年，鄧小平更深刻地認識到精簡機構的實質乃是精簡政府職能，他說，必須下放權力，國家發號施令少了，上面的機構就沒有多少事情可幹，就可精簡了[6]。在這壹認識的指導下，1988年進行的第二輪機構改革就明確提出了轉變政府職能的原則。
1992年中***十四大明確提出了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，同時提出下決心進行行政管理體制和機構改革。可以說，經濟體制改革總目標的最終明確，為政府機構改革奠定了堅實的基礎。精簡政府機構的主要目標是逐步放松行政權力對經濟的控制，釋放經濟發展的活力。
二、政府機構的規範化、法制化程度不高
從行政的角度看，中國政府機構的規範化、法制化程度不高，變化的隨意性很大，人治色彩濃厚。
所謂政府機構的規範化，即指韋伯所說“按章程辦事的運作”，“受規則約束的運作”，它遵循“非個人的制度”，是“形式主義的非人格化的統治”，它“不因人而異”。反之，就會導致官僚的“任性專斷”[7]。
中國政府機構存在的問題之壹就在於不按形式、規章辦事，盡管建國以來、尤其是改革開放以來制定了很多政府機構方面的規章制度，但在習慣上、現實生活中，人們並不按這些規範辦事。表面上的行政法規約束不了現實中的官場邏輯，人們遵從領導個人的權威，人格權威大於機構權威和法律權威，領導者個人的言行、意誌不受規章制度的限制。
法制化與規範化是壹個問題的兩個方面，它包含兩個方面的含義：其壹是有完備的可操作性的行政法規；其二是有對行政權力有效的監督制約機制。
從行政法規方面看，還不夠完備。1980年，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》壹文中指出，我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對於每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定，以至事無大小，往往無章可循，這是機構臃腫和官僚主義的重要病根。具體地說，三個方面的行政法規有待完善：1?行政機關組織法。《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》內容相當簡約，前者僅11條，後者13條，如此簡約的行政機關組織法在世界上是獨壹無二的[8]。內容過於簡略，增大了法規的靈活性，也相應增大了機構設置和人員編制的隨意性，為機構膨脹準備了制度空間；2?部門組織法。建國初期，我國政府比較重視部門組織立法，1949年和1950年各頒布壹部，1955年至1956年先後制定了12部。但1957年以後就停頓下來，政府機構的設置不再重視法律依據，或者簡單地走壹下形式，或者發個“文件”、“紀要”甚至個別領導壹句話機構就設立了。這樣的機構設置既無法律依據，又無明確的職責權限，嚴重違背了現代行政管理法制化、規範化、理性化的要求，是典型的人治行政；3?行政程序法。隨著社會經濟的發展，行政權力向各個領導的滲透，官僚機構本身也在發生巨大的變化。壹是由於自身利益的驅動出現自我膨脹、自我擴張的趨勢；二是官僚者個人的因素如對權力的欲望、裙帶關系、官官相護等正在使公***權力發生異化[9]。這樣，就必須對行政權力進行嚴格的限制、監督，制定行政程序法的目的就在這裏。
行政法規可以理解為行政機構的自我約束，法治行政還要求有來自外部的制約。在中國，這種外部制約從理論上說有兩個方面，壹是黨，二是人大。但在現實當中，黨政合壹削弱了黨對政府的監督職能；而人大作為國家權力機關的地位和憲法規定的對政府的諸多監督制約職能長期得不到落實。於是，對行政機構的外部監督和制約往往流於形式。
三、政府職能長期不明確
政府職能問題是機構改革的核心問題，它決定著機構的設置和人員的編制。中國政府之所以不斷地進行機構改革而始終走不出循環怪圈，重要原因之壹就是職能不明確。
在現代社會，隨著社會總體規模的擴大、國家間的聯系日益密切、經濟發展速度加快等原因，政府的職能越來越復雜，主要可分為兩類：(壹)對外職能，即維護國家的獨立與主權——主要通過軍隊執行；(二)對內職能：1?維護公民的基本權利——即政府的立法、執法職能，主要通過議會(人大)、兩院及公安部門執行；2?為社會提供公***產品——主要通過政府的行政機構執行。
壹個國家不論采取何種政治體制和政府形式，政府的權力和權威主要建立在能否有效地執行上述職能上。但我們長期以來對政府的職能及政府的權力和權威基礎的認識都是模糊的、有偏差的。在1957～1978年間，由於黨的工作重心是抓階級鬥爭，搞政治運動，政府的職能也主要以階級鬥爭為主。1978年以後，黨的工作重心實現歷史性轉折，開始以經濟建設為中心，政府的職能也隨之轉向經濟方面。但人們在對政府職能的認識上依然存在著壹些誤區。
誤區之壹是全能政府的觀念和做法。即政府的行政權力可以不受任何限制地深入並控制社會的全部領域和各個層面，行政機構集中了政治、經濟、社會、思想、文化各個方面的職能。在傳統的中國社會，國家權力對社會的控制是有限度的，縣級政權以下則基本上實行地方精英自治，國家行政機構的權力無法深入社會基層。1949年以後，政府的行政組織隨著各級黨組織在各個領域和各個層面發展起來，民間自治組織被納入國家制度的軌道。壹方面，中國政府機構並沒有繼續完善和提高執行自身職能的能力；另壹方面，又把其他領域——社會、經濟、文化等方面的權利和職能集中到政府中來，使企業、事業單位、社會團體及民間組織都成為準政府組織和政府衍生物。其結果造成三個方面的弊端：其壹是政府機構臃腫，冗員過多，財政負擔沈重。這是政府管了太多不該管、管不了、也管不好的事帶來的必然結果。其二是降低了政府行政能力。由於政府承擔了太多的本不屬於政府的職能，使政府執行自身職能的能力——諸如宏觀調控、貫徹中央政府意誌、維護公民基本權利提供良好的公***產品等——受到削弱；其三是全能政府使政府成為社會發展的唯壹推動力，企業、社會組織、個人都喪失了自主性、獨立性和創新的動力，不得不依附於政府。
誤區之二是政府過度幹預經濟。世界上任何國家的政府都有復雜的經濟管理職能，政府對經濟活動的幹預、調控是各國的普遍現象。“壹切經濟制度都是各種規則和條例的集合，根本不存在不受調控的經濟。”[10]中國政府經濟管理職能方面存在的問題不在於它幹預了經濟，而在於它獨特的幹預方式：（1）政府包辦企業。這種做法除了是對社會主義經濟必須堅持以公有制為主體這壹思想的片面理解外，還有更深壹層的認識：即政府的權力和權威的基礎在於直接控制國有企業和國有資產，並認為這是社會主義政權的經濟基礎，“有人擔心，如果國家不控制國有企業，國家就會失去權威。”[11]但蘇聯、東歐國家擁有的國有企業和企業的國有化程度遠高於中國，卻不能避免失敗的命運。陳錦江教授在研究近代中國工商企業失敗的原因時也指出，那些官督商辦、官商合辦及私營企業之所以沒有成長壯大起來，不在於國家的監督，而在於國家的監督逐漸演變為官僚對企業的控制，從而窒息了企業的活力[12]。（2）行政權力對經濟生活不受限制的幹預。全能政府造成的必然結果是社會的“官本位”，行政權力壟斷壹切資源的配置、交換、分配，權力在社會財富的積累和再分配中起決定作用。它使投資企業具有極大的冒險性和回報的不確定性，從而抑制了私人發展經濟的熱情。這種體制鼓勵人們投資於仕途而不是投資於企業，更願意走向官場而不是走向市場。當代中國的政治經濟體制已發生了相當大的變化，但“官本位”依然嚴重存在，行政權力對經濟活動的幹預依然在進行，加之法治行政體制尚未健全，使得政府對經濟活動的幹預扭曲變形，阻礙著經濟的健康發展。
要糾正上述偏誤，就必須在政府機構改革中明確政府的職能範圍。簡單地說，要明確四個原則：1?政企必須分開，官商必須分離；2?政府不能充當經濟活動的主角；3?政府幹預經濟的方式應當由行政權力的直接控制轉向經濟手段的間接控制，應是確立規則和確保規則的執行；4?行政權力應該是有限度的。
隨著經濟體制改革的深入，中央政府和地方政府已經越來越清楚地認識到這些原則。從九屆人大決定進行機構改革以來，政府加大了政企分開和退出市場的步伐。今年以來，壹些地方政府也開始進行機構改革，貫徹中央政府的上述精神。
四、黨政關系長期不規範對政府機構的影響
由於黨在中國政治、經濟、社會各領域事實上的核心領導地位，黨政關系成為中國社會最基本、最重要的政治關系[13]。這種關系必然極大地規定和影響著中國政府機構的設置。
黨政關系表現在中國政治制度的方方面面，從政府行政的角度看，體現為“二元行政”或“黨政雙軌行政”的獨特結構，即黨組織不僅具有與政府機構相對應的嚴密的科層體制，而且具有從決策到執行的系統功能[14]。盡管從理論上講，只有政府才有行政權力，但事實上，黨的領導地位決定了黨的系統的權力要大於政府的行政權力。所以，有學者甚至認為，政府機構不過是黨的“輔政系統”[15]。
這種體制的起源可以追溯到30年代的革命根據地時期，從今天政治生活中人們慣用的壹些語言如“黨和政府”、“黨政機關”等可以看出這種體制的深遠影響，其不易變革也從壹個側面說明了這種體制是頗能適應中國現實的。
這種缺乏制度上、法律上嚴格規範的黨政關系制約之下的“雙軌行政”格局，對政府機構帶來相當多的負面影響。第壹，機構重疊，冗員太多。黨的機構的設置是和政府機構相對應的，這種平行式的雙軌結構，必然造成機構膨脹，從這個意義上說，精簡機構就不能僅僅局限於精簡政府機構和職能，也應包括黨的機構和職能的精簡。第二，職能交叉，降低行政效率。機構的重復設置必然帶來職能上的交叉重疊。黨政都管同壹件事，但又沒有從制度上對各自的職責和權限進行明確的劃分，責權不清。同時，又存在黨政責權分離的現象，即黨的機構往往有權無責，而政府機構卻有責無權。這樣，責權不清與責權分離容易造成遇事或爭權奪利，或相互推諉，形成行政的低效率和官僚主義現象[16]。此外，交叉重疊也造成行政權力的分散，增加了管理和處置的環節，無形中增加了尋租與設租的機會，助長了腐敗現象的發生。第三，降低了政府的行政能力和政府的威信，這是以黨代政的必然結果。對這壹點，鄧小平在1941年《黨與抗日民主政權》壹文中就有相當尖銳的批評：“這些同誌誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為‘黨權高於壹切’，遇事幹涉政府工作，隨便改變政府法令；不經過行政手續，隨便調動在政權中工作的幹部；有些地方沒有黨的通知，政府法令行不通，形成政權系統中的混亂現象。結果群眾認為政府是不中用的，壹切要決定於***產黨。政府壹切法令都是***產黨的法令，政府壹切錯誤都是***產黨的錯誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實在是最大的蠢笨!”[17]。另壹方面，雙軌行政的實行，政權又統壹於黨權，限制了政府機構獨立地行使自己的職能，導致機構的理性化無法充分實現。這既表現在行政機構的分工不細，行政權力不足，能力不高，無法為社會提供良好的公***產品方面；更主要地表現在司法機構方面，黨權嚴重妨礙了司法機構充分地行使依法獨立審判的權力，不利於司法公正的實現。第四，對政府機構的法制化不利。政府機構法制化的實現應包括來自行政權力外部的對政府機構的職能、編制、人員的監督和制約。從理論上講，這種制約應來自作為權力機關的人大。但事實上，壹方面，人大的權力和地位名不符實，低於政府；另壹方面，人大的權力又控制在黨的系統，形成了黨→政府→人大的關系。如果是在黨政分開的條件下，三者之間存在壹定的權力分立及其制衡的張力，人大還可以有壹定的制約作用，但面對黨政合壹的堅強機構，人大便處於絕對的弱勢，監督和制約必然流於形式。這樣，失去了外部的制約，機構改革的成果便難以鞏固，往往改革壹過，便又死灰復燃。
應該說，對於黨政關系不規範給政府機構帶來的不利影響，領導層是有充分認識的。1986年鄧小平在提出政治體制改革的步驟時，就主張要分三步走：即首先解決黨政關系問題，實現黨政分開，其次是權力下放，最後才是機構改革[18]。他明確指出，黨的組織不是政府，不是國家的權力機關，要認真考慮黨在整個國家社會生活中的地位，黨的機關、國家機關怎麽改革這些問題[19]。這說明他已經意識到理順黨政關系是機構改革的重要前提。但在實際運作當中，由於黨政分開難以實現，雙軌行政的權力結構沒有根本上的改變，只能就政府機構進行孤立的改革，從而不可能達到預期的目的。
在中國的現實條件下，並不具備黨政分開的制度基礎。看不到這壹點，只從行政意義上推進黨政分開，其結果可能適得其反，給行政權力和政府機構帶來更加不利的影響[22]。所以，從中國的實際出發，只能是逐步在制度上和法律上規範黨政關系。
五、政府機構的單位化
單位組織是極其復雜的，它深刻地影響著中國政府機構的各個方面。比如，中國政府機構目前有行政官員800萬人，按人口比例推算官民之比為1000∶6，即每千人中有六名政府官員[21]。與世界其他國家相比，這個比例不算高，如美國每千人中有政府官員12名[22]。即是說，在同樣的人口規模中，美國的政府官員是中國的壹倍，但美國並沒有像中國這樣感到機構膨脹的巨大壓力。只有從單位的角度才能對這壹矛盾的現象作出合理的解決。
在美國的政治體制之下，政府機構是相對獨立於政黨組織和其他社會組織的，它只承擔政府機構本身應該承擔的職能。但在中國的單位體制影響之下，政府機構的職能就表現得更加復雜，它不僅僅是單純的政府機構，而且是結構龐大的“行政單位”，單位化給政府機構帶來兩個方面的消極後果：
後果之壹是單位職能合壹導致政府機構發育不良，行政能力不足。不論單位的性質是行政、事業或企業，它都有三項基本職能：1?專業職能，如行政單位的政府職能、企業單位的生產職能、事業單位的教育科研等職能；2?政治職能，如通過本單位的黨組織貫徹黨的路線、方針、政策；3?社會職能，如為本單位職工提供福利待遇、住房、醫療、幼兒園、養老等社會保障。可以看出，除了專業職能以外，單位之間存在著嚴重的職能交叉現象，職能分工不明顯，每個單位都是壹個自給自足的小社會。這裏對政府機構帶來的影響是，企業、事業單位承擔了相當多的政府職能，比如：組織基層選舉、提供社會保障、失業救濟、計劃生育、社會治安等。這種現象帶來兩方面的後果：1?企業事業單位背上了沈重的額外負擔，無法充分發揮自身的職能；2?由於政府部分職能被企業事業承擔，使政府機構發育不健全，行政能力不足。從而使中國政府與美國政府機構相比顯得“小”和“弱”。
後果之二是造成政府機構行使超行政權力，政府機構嚴重膨脹。在企業事業單位承擔了壹部分政府職能的同時，政府又承擔了本來是企業事業單位的壹部分專業職能。這就是中國政府機構和美國相比，盡管官員隊伍規模不大，但又顯得相當臃腫的原因。
從這個角度來看，機構改革的重要目標之壹就是逐步改革傳統的單位體制，按照社會分工的原則，充分發揮各種社會組織自身的職能。在這個意義上，機構改革就不僅僅是政府的職能轉換問題，而是讓政府及各種社會、經濟組織的職能各歸其位的問題。