PPP項目實質性內容的變更
PPP項目實質性內容包括項目的建設內容與邊界條件。顧名思義，項目的建設內容包括項目整體建設情況與子項目建設情況，項目的邊界條件主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。邊界條件可分為核心與非核心兩類，而所謂項目核心邊界條件，即PPP項目的核心指標，包括運作方式、項目合作期限、回報機制、資產權屬等，在項目實施方案、物有所值評估報告、財政承受能力論證報告中均有體現，並集中反映在采購文件中，成為項目合同的關鍵內容。
在PPP項目推進過程中，既可能發生建設內容的調整，也可能發生邊界條件的變更，而這些實質性內容的變更，主要發生在項目的準備、采購、執行階段，對應的文件分別是實施方案、采購文件、項目合同。
項目準備階段，實施方案內容可發生實質性變更
PPP項目實施方案經項目實施機構提請當地人民政府予以批復後，原則上不再修改，此後項目應嚴格按照該實施方案推進。確實需要內容變更的，非核心邊界條件調整或其他程序性事項變更不得影響物有所值評價與財政承受能力論證，否則屬於建設內容或核心邊界條件調整，涉及可行性研究報告、物有所值評估報告與財政承受能力報告的重新編制，即需要二次識別。
識別結果壹般有三種：壹是調整後的項目不再適用於PPP模式；二是仍可作為原PPP項目推進；三是原PPP項目終止，新PPP項目立項。需要註意的是，若調整變更前項目已入示範庫，則可能涉及撤銷或變更說明等問題。
項目采購階段，采購文件內容可依法調整
根據《中華人民***和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及相關規章制度，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單壹來源采購。采購過程中，采購文件可以進行調整，但受相關法律法規的限制。
（1）對於公開招標，依據《中華人民***和國招標投標法》（以下簡稱《招投標法》）第二十三條：“招標人對已發出的招標文件進行必要的澄清或者修改的，應當在招標文件要求提交投標文件截止時間至少十五日前，以書面形式通知所有招標文件收受人。該澄清或者修改的內容為招標文件的組成部分。”
（2）對於競爭性磋商，依據《財政部關於印發〈政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法〉的通知》（財庫〔2014〕214號）中管理辦法第二十條：“在磋商過程中，磋商小組可以根據磋商文件和磋商情況實質性變動采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得變動磋商文件中的其他內容。實質性變動的內容，須經采購人代表確認。對磋商文件作出的實質性變動是磋商文件的有效組成部分，磋商小組應當及時以書面形式同時通知所有參加磋商的供應商。”
（3）對於競爭性談判，依據《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第三十二條：“在談判過程中，談判小組可以根據談判文件和談判情況實質性變動采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得變動談判文件中的其他內容。實質性變動的內容，須經采購人代表確認。對談判文件作出的實質性變動是談判文件的有效組成部分，談判小組應當及時以書面形式同時通知所有參加談判的供應商。”
總之，采購文件在公示後，社會資本提交響應文件前，可以依法依規調整。但是，在采購結果的確認談判階段，依照財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第十五條規定，僅可就合同中可變更細節問題進行確認談判，不得涉及合同中不可談判的核心條款。這裏的“可變更細節問題”包括程序性內容、輔助性內容，也可以是項目的實質性內容，但排除建設內容與核心邊界條件，也即“不可談判的核心條款”。
項目建設內容與核心邊界條件均在招標文件中體現，因此項目合同必須按照采購文件訂立，如《招投標法》第四十六條明確規定，要按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。否則，招投標形同虛設，同時違法違規。
項目執行階段，項目合同變更受到限制
（1）合同內容不得與采購文件沖突。招標人、中標人訂立背離合同實質性內容的協議，會導致合同因違反《招投標法》《中華人民***和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招投標法實施條例》）等法律法規的強制性規定而無效。且根據《招投標法實施條例》第七十五條規定，招標人、中標人訂立背離合同實質性內容的協議的，由有關行政監督部門責令改正，可以處中標項目金額5‰以上10‰以下的罰款。
（2）對建設內容的補充協議嚴格受限。根據《政府采購法》第四十九條、《政府采購法實施條例》第六十七條規定，政府采購合同履行中，采購人須追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應商協商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%。
因此，當追加的采購金額不超過原合同采購金額的10%時，法律允許對合同實質性內容進行調整，但必須滿足以下四個條件：①只能由采購人追加；②追加的貨物、工程或者服務必須與原合同標的相同；③不得改變合同其他條款；④雙方須經協商簽訂書面補充協議予以確認。
當欲追加的采購金額超過原合同采購金額的10%時，則不得以補充協議變更合同，否則依照《政府采購法實施條例》第六十七條規定，由財政部門責令限期改正，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，並予以通報。於此情形，應當就該追加部分另行啟動新的采購程序。
（3）項目合同變更的程序要求。壹般而言，按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公***產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修約，即提出變更項目合同的申請，在不違背上述法律法規的前提下，報當地人民政府審核通過後執行。
PPP項目實質性內容變更的重復審批風險
根據國務院辦公廳發布的《關於加強和規範新開工項目管理的通知》，新建項目審批文件主要包括水土保持方案、環境影響評價報告、項目用地預審報告、規劃選址意見書、用地及規劃許可等。但在實踐中，已經審批的項目若發生實質性內容變更不在少數，涉及重新報批的問題。是否存在重復審批，關鍵在於對原審批的定性。
壹般認為，原審批存在兩種情形：壹是如果當該審批在當地行政許可目錄範圍內時，依據《中華人民***和國行政許可法》、國務院法制辦關於《撤回、撤銷、註銷、吊銷行政許可的適用規則》的相關規定，行政許可依據的客觀情況發生重大變化的，行政機關應當基於公***利益的需要收回已經頒發的行政許可。報批單位可以向審批機關提出撤回申請，由行政機關做出書面決定，說明撤回行政許可的法律依據或者事實基礎，如項目的用地及規劃許可。二是如果當該審批不在行政許可目錄範圍內時，審批實際上為項目立項的前置辦事程序，不屬於行政許可。此時若項目的性質、規模、建設地點等發生變化，無須經過撤回、撤銷等行政程序，重新報批即可，如水土保持方案、環評報告、用地預審報告、可行性研究報告等，自然沒有重復審批之慮。
PPP項目增加非同質性建設內容的風險及對策
雖然前述說明了PPP項目實質性內容在準備、采購、執行階段的可行變更方案，但實踐中還存在壹種風險較大的變更行為，即在項目執行階段增加非同質性建設內容。尤其是自財辦金〔2017〕92號文出臺以來，即使地方上確實存在真實需求，壹旦操作不慎，就有可能違法違規，被禁止入庫或清理出庫。
具體而言，項目在執行階段直接增加非同質性建設內容違反《政府采購法》第四十九條。為規避該風險，有三種方案可供選擇。
（1）根據增加後的新項目合同建設內容，對整個項目重新招標。換言之，重新走壹遍準備、采購流程，但存在如下風險：①由於財金〔2019〕10號文明確規定“采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭方式選擇社會資本方”，原來的社會資本不壹定中標；②由於項目提前終止，很可能需要解散項目公司，由此帶來壹系列解散的問題；③毫無疑問，這壹推倒重來的方案將嚴重影響項目進度。
（2）將計劃增加的非同質性建設內容作為新的PPP項目另行采購，即將壹個大項目分成兩個項目。該做法的優勢是避免了前述第壹種方案的第二項風險，雖然現有項目不用重新采購和延遲進度，但從整體上仍無法避免第壹項和第三項風險。
（3）在地方政府的財政支出責任占比不超過5%時，可以考慮將計劃增加的非同質性建設內容單列出來，由政府方自行投資建設，則不影響原有PPP項目，也無法律風險。
結語
綜上所述，不僅PPP項目需要變更以滿足正、負面清單要求，其變更行為本身也須依法合規。這表明我國PPP經過了野蠻生長期、控制調整期，正式步入穩定推進期。所以，PPP在我國大有可為，但前提是不忘初衷、規範發展、服務改革。