摘要:本文以社會學理性選擇理論的代表人物科爾曼的信任理論為基礎，對我國政府與非營利組織之間的信任關系進行了深入分析。文章認為，由於政府在壹定程度上依賴非營利組織幫助其解決社會問題和參與公共管理，因此需要對非營利組織給予信任。但是，如果非營利組織的行為超出了政府的預期範圍，政府就會遭受損失。政府對是否應該信任非營利組織持矛盾態度。在這種情況下，政府通過建立壹些社會結構，建立嚴格的準入制度和懲罰獎勵機制來監督和限制非營利組織的運作。實施這兩種保持信任的機制大大增加了非營利組織值得政府信任的概率。這是中國非營利組織快速增長的重要原因之壹。
關鍵詞:非營利組織/信任/理性選擇
自20世紀70年代以來，政府與非營利組織的關系壹直是非營利部門研究的重要課題。壹些學者試圖通過國際比較，從宏觀層面提出政府與非營利組織關系的類型模型。【1】有學者深入分析了政府與非營利組織的利弊，進而指出了政府與非營利組織合作關系的內在邏輯。【2】這些研究涉及政府與非營利組織互動過程中的政策模式、法律框架、經濟過程和控制模式，但對政府與非營利組織之間的信任關系關註不夠。事實上，與政府的設立條件和運營規則、財稅政策等具體內容相比，兩個組織之間的信任關系處於更基礎、但更重要的層面。因為對非營利組織的信任程度往往決定了政府在政策層面賦予非營利組織的行動權利的大小，也決定了非營利組織在制度層面從社會獲得的資源數量。從這個角度來看，政府對非營利組織的政策在某種程度上只是這種信任關系的反映。正如伯納德·巴伯所說:“盡管信任只是社會控制中的壹種工具，但它在所有社會系統中無處不在且非常重要。如果權力要在社會控制中充分甚至最大限度地發揮作用，就必須有對它的信任。”【3】（31）
中國是壹個權力中心決定制度安排基本框架並遵循自上而下制度變遷原則的國家。在政府與非營利部門的互動過程中，兩者處於明顯不對等的權力地位。“在所有社會制度安排中，政府是最重要的壹個。作為壹個合法使用強制力的壟斷者，盡管國家不能決定壹種制度如何運作，但它有權決定什麽樣的制度將存在。”【4】（P377）政府對非營利組織的信任從根本上決定了它們之間的關系模式，進而直接影響非營利組織的制度環境和行動權利。因此，研究這壹課題尤為重要。本文試圖以社會學理性選擇理論的重要代表人物詹姆斯·科爾曼為分析框架，分析政府與非營利組織之間的信任關系，從而進壹步深化研究。
壹、委托人和受托人:科爾曼的信任理論
1.包含委托人和受托人之間的信任關系。
信任是社會科學中壹個非常重要的概念。社會學、心理學和經濟學都對這個問題表示了關註。學者們對信任有各種各樣的定義。社會學對信任的關註可以追溯到埃米爾·杜爾凱姆對社會團結的分析【5】以及馬克斯·韋伯對“特殊信任”和“普遍信任”的區分。【6】但直到20世紀70年代，社會學才開始將信任作為社會學的壹個專題進行研究。
作為理性選擇理論的代表人物，科爾曼將信任視為兩個理性行為者之間的博弈和互動過程，並根據行為者的主動性和被動性將互動雙方劃分為委托人和受托人。【7】（P99-125）他認為最簡單的信托關系包括兩個行為者:委托人和受托人。他假設的前提是兩個人都是有目的的行為者，他們的目的是滿足他們的個人利益。委托人總是面臨著是否信任受托人的問題，受托人也面臨著是否信守承諾的選擇。在某些情況下，受托人可以通過違背承諾來獲利。因此，信任行為是壹種使客戶處於不利地位的行為。由於信任受托人，在壹定條件下，委托人無法控制自己的行為。如果受托人利用了這壹劣勢，委托人的利益就會受到損失。同時，科爾曼認為，信任行為意味著風險。因為在現實生活中，構成社會行動的各種交易（註:科曼這裏所說的“交易”不僅指市場中的交換行為，還指人們在社會生活中的社會交換行為。）它通常不會立即完成。在某些情況下，參與交易的壹方提供服務或交付貨物（註:科爾曼這裏的“服務”和“貨物”也應從更廣泛的意義上理解，實際上是指與該行動有關的所有資源。）之後，對方可以做出相應的回應。由於信任的給予存在時滯，受托人將在未來某個時刻采取事先約定的行動，這將對委托人的早期行為造成風險。作為理性行為者，人們會采取各種措施來緩解時滯帶來的風險。（註:科爾曼認為這些手段包括:第壹，幹預使用，即A將錢交給中間人，在B交付了應提供的貨物後，中間人將A的錢轉給B..其次，在商品交易中，受托人作為買方通常向賣方提供由他人擔保的支票。第三，簽合同。其特點是承諾明確，受法律保護，對違約方進行制裁。參見詹姆士·科爾曼，方登譯:社會理論基礎（上），社會科學文獻出版社，1990，第107頁。)
科爾曼的分析表明，委托人決定是否給予信任的過程適合於決策理論中風險條件下的決策模式。因為他假設行動者是理性的，所以可以從博弈論的角度考慮委托人和受托人的行動。委托人必須決定是否信任受托人。如果受托人不可靠，委托人的信任就會導致損失。如果受托人可靠，委托人拒絕信任他，也會造成損失。受托人也面臨著遵守或違背承諾的選擇。下面分別分析。
2.對客戶行為的分析
科爾曼開發了壹個公式來描述給予或不給予信任的條件。他認為，為了在風險條件下實現個人利益最大化，委托人必須在拒絕信任和給予信任之間做出選擇。客戶的預期收益等於可能收益（G）和成功概率（P）的乘積減去可能損失（L）和失敗概率（1-P）的乘積。如果被減數大於被減數，即成功概率與失敗概率之比大於可能的損失與可能的收益之比，即p/（1-p）》l/g，理性的行動者應該給予信任。
科爾曼認為，在這個公式中，最重要的是受托人的可靠概率P、可能損失L和可能收益G。這三個值的大小與客戶端關於它們的信息密切相關。在某些情況下，客戶清楚可能的損失，而在其他情況下，則不清楚。給予信任可能獲得的好處有時人們知道，有時人們不知道。在這三個因素中，受托人值得信任的概率是最難發現的。客戶對概率的主觀估計越接近客觀概率，做出錯誤決策的可能性就越小。為了做出正確的決策，客戶必須充分利用信息並收集盡可能多的信息。科爾曼認為，可能的損失和收益的大小也會影響客戶尋求信息的範圍和努力。給予信任可能導致的損失或收益越大，客戶就越會試圖尋找信息來判斷受托人的可信度。
3.受托人行為分析
科爾曼認為，受托人的行為在信托關系中非常重要。他可以選擇遵守諾言還是違背諾言。關鍵問題在於如何約束受托人的行為。科爾曼列舉了三種方法:第壹種方法，利用無形的道德觀念來約束人們的行為，這種方法相對較弱。第二種方法是懲罰受托人的違約行為。社會內部必須有規範、法律和懲罰手段。委托人在決定是否信任受托人時，不僅要考慮受托人的可信賴性，還要關註懲罰性措施的效果。第三種方式是使守信的受托人從委托人或其他利害關系人的信任中受益，即有守信的正向激勵。科爾曼認為，在涉及社會信任或政治信任的行動中，這種積極的激勵措施非常重要，因為沒有直接的賠償責任。在這種情況下，應該創造壹種社會結構，在這種結構中，受托人只有信守承諾才能受益。這種社會結構的主要形式是關系密切的組織（如行業協會、同業公會等。）、法律合同等法律規定。在意識到遵守承諾的好處後，受托人會精心策劃壹些行動來贏得委托人的信任。此外，科爾曼還關註交易數量對受托人行為的影響。他認為，在壹次性交易中，受托人違約的損失較小，這使其更容易違約，而在重復和連續交易中，受托人違約的損失較大，受托人更有可能信守承諾。
簡而言之，持續信任的過程可以簡單描述為:委托人首先決定是否給予信任，在這個過程中，他將收集有關受托人的大量信息。如果委托人認為受托人的信譽對他自己的利益有很大影響，他也會試圖建立壹些社會規範和制度來提高受托人的信任。信息搜索結束後，客戶應決定是否信任受托人。如果委托人決定給予信任，那麽受托人面臨的問題是決定是否保留信用。如果受托人受到道德約束或擔心違約後的懲罰，他將信守承諾。促使受托人信守承諾的另壹個重要方式是委托人讓受托人意識到信守承諾的好處。當受托人意識到取得委托人的信任會給他帶來利益時，他會向委托人提供相關信息，以敦促委托人相信自己。第壹輪信任行為結束後，委托人會根據受托人的表現修正自己對受托人可信度的估計，然後決定下壹步行動，長期博弈行為就這樣繼續下去。
二、政府與非營利組織之間的信任關系:理性選擇理論的應用
科爾曼對信任的研究為我們提供了壹個概念工具和分析框架，使我們能夠更深入地分析政府與非營利組織之間的信任關系，而不僅僅停留在對現狀的描述或缺乏分析過程的歸納上。在科爾曼的理論中，他將委托人和受托人視為壹種自願的談判和交易，但沒有關註委托人和受托人之間的權力關系對信任的影響。（註:這與新制度經濟學對科爾曼的影響密切相關。系統是如何形成的是壹個復雜的問題，在這個問題上有不同的理論。在壹個極端，可以認為系統是基於決策者的自身利益而“自發”的。在另壹個極端，系統可能完全由壹個中央機構組織。壹般來說，新制度經濟學的支持者傾向於制度結構自發產生的假設（進化理性主義）。參見Eirik G.Furubon和RudolfRicher的《新制度經濟學:壹項評估》，載於孫經緯譯的Philubboton和Richter的《新制度經濟學》，上海財經大學出版社，1998，第3頁。）當我們分析中國社會中政府與非營利組織之間的信任關系時，值得註意的是，在中國，政府作為信任的委托人具有單方面的強制權力。正如韋伯所指出的，國家的重要特征是它是壹個“壟斷合法暴力和強制機構的統治集團”，壹個合法使用暴力的組織，以及使用暴力的唯壹來源“權利”。【8】（P730）同時，國家提供的基本服務是基本的遊戲規則。【9】強制性權力和制定規則的特殊地位使政府在政治權力和資源配置權力的比較中處於絕對主導地位。
由於幾千年來中央集權的歷史傳統，中國的非營利部門不發達。1949之後，國家通過壹系列政策將重要的經濟和社會資源集中在自己手中，確立了在社會生活中的絕對主導地位。甚至可以說，到20世紀50年代中後期，壹個具有壹定自主性的相對獨立的社會領域已經不復存在。自【10】（P242）1990以來，中國非營利組織的形成和發展是在政府職能轉變和權利讓步的前提下發生的。從這個角度來看，我們可以將政府和非營利組織視為科爾曼分析框架中信任關系的委托人和受托人，我們可以將政府對非營利組織存在和發展的允許和鼓勵視為政府對非營利組織的信任。（註:當然，在不同社會的政治結構中，政府決定非營利組織生存的權利是不同的。例如，在美國，政府無權幹預非營利組織的許多活動，因為憲法賦予它們更大的自主權。但中國的情況不同。由於權力集中在政府手中，我認為在研究中國非營利組織時，政府可以被視為委托人。而且，這種信任關系具有重復性和持久性。科爾曼的信任理論有助於我們理解政府對非營利組織信任的內在邏輯。具體而言，這種信任關系具有以下特點:第壹，在政府作為委托人的預期中，發展非營利組織的可能收益（即科爾曼計算公式中的G）很大。因此，政府非常需要給予信任。科爾曼在研究信任行為時觀察到，對於具有不同信任需求的行為者來說，信任行為中包含的可能收益或損失是不同的。壹些演員迫切需要信任他人。例如，壹些處於絕望中的人對信任有著極其強烈的需求，因為沒有外援他們無法擺脫困境。在這種情況下，可能的好處對演員來說非常有吸引力。【11】（p 116）
1990以來，隨著經濟體制轉軌和社會結構的全面轉型，我國政府治理模式和包括社會保障、教育在內的公共服務體系面臨結構性調整。在政府治理模式上，政府開始從“全能”政府向“有限”政府和“服務型”政府轉變。政府機構的規模越來越小，政府的作用範圍逐漸縮小。就社會保障制度而言，中國最重要的特征是從國家中心模式向福利多元模式的轉變。【12】在原有體制下，國家壟斷了大部分社會資源，在提供國民福利方面發揮著絕對主導作用。然而，長期以來，政府對人民的福利承諾與政府的實際供給能力之間存在很大差距。特別是從計劃經濟向市場經濟的過渡直接改變了原有福利模式所依賴的制度基礎。當政府的財政能力遠遠不能履行其對人民的福利承諾時，政府開始積極尋求改革的替代戰略。在此制度背景下，非營利部門作為政府職能和公共服務的替代提供者，開始受到政府部門的廣泛關註。由於政府期望非營利組織獲得民間資源，在某種程度上參與公共事務管理，甚至在某種程度上對非營利部門掌握的資源形成依賴，因此需要對非營利組織給予信任。
其次，如果非營利組織的行為超出了政府的預期範圍，政府將遭受損失。因此，政府對非營利組織的信任是壹種風險行為。政府與非營利組織之間存在壹定程度的委托代理關系。因為非營利組織的利益和目標可能與政府不同，政府越是將權力轉移給非營利組織，非營利組織的利益和目標就越與政府不同，政府實施項目的難度就越大。非營利組織的出現意味著在政府控制領域之外出現了壹股體制外的新生力量。雖然這類組織以公益的形式出現，但如果沒有足夠的信息披露和監督機制，政府可能很難準確判斷非營利組織的生存和發展對中國社會的影響。在這種情況下，我們說政府信任非營利組織是有風險的。
因此，政府是否應該給予非營利組織信任是矛盾的:壹方面，它依靠非營利組織獲得資源，幫助它們解決社會問題，緩解合法性危機；另壹方面，他們擔心新的外部力量的出現會對社會管理不利。政府對資源的需求和對社會控制的需求之間壹直存在沖突。【13】在科爾曼看來，在影響信任給予的三個因素中，受托人值得信任的概率P是最難理解的。但這是決定是否給予信任的關鍵。因為政府的信任行為可能涉及的利益或損失非常大，為了做出準確的判斷，政府將盡最大努力收集相關信息以判斷非營利組織的可信賴性。從中國關於非營利組織產生和運作的相關制度可以看出，政府主要采用了兩套機制來提高非營利組織的可信賴度，即科爾曼信任公式中受托人可信賴度的P值。首先，政府通過壟斷權力直接任命現任或退休的政府官員擔任非營利組織的負責人，並在第壹次信托行為後根據其表現保留隨時撤銷信托（即更換非營利組織負責人）的權利。這是基於個人對政府官員的信任。我們可以從中國非營利組織的運作中觀察到，相當多的非營利組織由政府官員直接領導。在1994中，政府認為直接任命政府官員為非營利組織的負責人可能會影響參與者對非營利組織合法性的判斷，因此發布了相關法律法規（民社函【1994】第123號），其中規定主管部門的負責人不能擔任協會的負責人。鑒於這壹規定，在實踐中，大多數非營利組織，特別是從政府部門分離出來的非營利組織，現在都由退休的黨政官員領導。我們可以想象，如果非營利組織由壹個真正的民間人士擔任負責人，那麽政府只能通過建立壹定的社會結構來約束和監督非營利組織的運作，並在實施第壹次信任行為後，通過反復的博弈過程來判斷非營利組織負責人是否值得信任。盡管政府作為委托人在意識到受托人不值得信任時可以懲罰非營利組織或撤銷其信托，但首次信托行為仍存在風險。如果由現任官員或退休的黨政幹部負責非營利組織，那麽對於政府來說，信任受托人的概率可以大大提高。因為這些人多年來壹直是黨和政府的骨幹，在過去反復博弈的過程中，這些人在黨性和忠誠度方面被證明是值得信賴的。讓他們直接負責非營利組織的運作，這可以最大限度地減少故意隱瞞和扭曲信息的機會主義行為。因此，科爾曼公式中的P值可以大大提高，從而促使政府給予信任。同時，由於在權力結構中的壟斷地位，政府幾乎完全控制了對受托人-非營利組織的懲罰和獎勵，這使得非營利組織的負責人意識到只有保持對委托人的忠誠並信守承諾才能在重復交易中受益。正向激勵和懲罰機制的雙重存在進壹步促使非營利組織負責人開展維護信用的行為。
第二，建立社會結構並建立嚴格的懲罰和獎勵制度，以監督和約束非營利組織的運作。這是基於機構的信任。由於政府是壹個擁有壟斷權力的特殊組織，可以單方面制定遊戲規則，因此它將創造壹種社會結構來懲罰非營利組織的違約行為，並獎勵其遵守信用的行為。從9月的《社會團體登記暫行辦法》1950、10月的《社會團體登記管理條例》1989到6月的《社會團體登記管理新規》1998、1998。
《社會團體登記管理條例》確立了“雙層管理體制”，規定社會團體的管理由組織管理機關和業務主管部門共同承擔。現階段，我國群團組織的管理機關是中華人民共和國民政部和縣級以上地方民政部門。業務主管部門是直接指導和管理協會業務活動的政府機關。民政部門依法承擔社團登記管理和監督管理職責，業務主管部門重點負責社團的業務指導和具體日常管理。民政部門和業務主管部門在群團組織管理工作中應當各司其職、相互配合。所謂分級管理，是指不同級別的社團根據會員分布、活動地域範圍等實際情況，由不同級別的登記管理機關進行管理。政府通過雙重分層管理體制，將社會組織的幾乎所有日常活動納入政府管理體系，盡可能削弱社會組織的決策權。由於業務主管部門更熟悉和了解協會的情況，政府可以通過委托這種更了解信息和值得信賴的第三方來獲得盡可能多的有效信息。
政府擴大了信息收集的範圍，盡可能將非營利組織的所有活動都掌握在管理部門手中。社區管理分為登記管理、日常管理和監督管理三種形式，涉及社區管理機關和業務部門對社會組織的法律法規制定、日常活動檢查指導、內部組織結構調整和內部人員管理。《社會團體登記管理條例》除了列舉法律法規外，規定了管理機關和業務主管部門的巨大權力，還采用剩余法將無窮無盡的內容納入管理機關的管理範圍。“總之，社會組織的日常管理極其豐富，包括了人事管理、財務管理、業務活動管理、黨組織管理等各個方面。隨著社區管理實踐的不斷深入，日常管理活動的內容也將不斷拓展。【14】（P45）在企業活動管理中，“對社會組織的業務管理要認真嚴格地進行管理和指導，防止疏漏和偏差”。【14】
政府還通過規定年度檢查制度和定期不定期檢查制度，增加了信息收集的頻率，減少了信息傳遞和反饋之間的時間差距。為了配合和完善監督制度，國家還賦予了社區管理部門根據隨時發現的漏洞對制度進行修訂和補充的權力。根據《條例》，社團管理機關和業務部門可以根據社團發展變化的客觀需要，及時制定新的政策法規，以不斷完善和具體化有關公民社團和活動的法律法規。業務主管部門是該領域國家方針、政策和法規的直接制定者和執行者。因此，這些原則、政策和規定最有解釋權。此外，業務主管部門也是該領域或行業業務發展方向的規劃者和策劃人。【14】第44頁
由於實施了基於個人信任和機構信任的兩套信任維持機制，政府認為預期收益將遠遠超過損失，因此可以對非營利組織給予信任，這是中國非營利組織短期內快速增長的重要原因之壹。如果政府不通過權力直接任命現任或退休官員為非營利組織的負責人，那麽政府對受托人的判斷只能通過創造某種社會結構來實現。相對來說，受托人可靠的概率會降低。在這種情況下，政府可能決定不給予信任。
本文對中國社會中政府與非營利組織之間關系的分析側重於從理性選擇的角度分析中國兩個組織之間信任關系的邏輯原因，而沒有對這種信任關系的後果和合法性進行規範性解釋。事實上，從前面的分析可以看出，在中國，政府對非營利組織的信任度很低，因此有如此復雜的規則來約束它。這些社會結構的建立不僅提高了非營利組織的信譽概率，而且對其自主性和組織績效產生了負面影響。限於篇幅，這些問題將在其他研究中進壹步討論。（註:參見田凱:不壹致約束與組織運作——中國慈善組織與政府關系的個案研究【M】，商務印書館，2004年。)
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僅供參考，請自行學習。
希望對妳有幫助。