房利美成立於1938年。當時在經歷了30年代大蕭條後，美國90%的房屋建設都陷入了停工，住房問題已經成為影響社會穩定的壹個重要因素。為了解決這壹社會問題，時任美國總統的羅斯福在自己的新政中加入了“居者有其屋”計劃，聯邦國民抵押協會，即房利美作為這個計劃執行中的壹部分在1938年被建立，其主要作用是為低收入公民在購買房屋時獲取聯邦低息貸款提供擔保。在《公***住宅法案》中，房利美的屬性被明確定為聯邦政府托管企業，即所謂的“國有企業”。1949年，在杜魯門政府通過的《國家住房法》修訂案中，房利美的作用被再次擴大，扮演起了房地產市場、消費者、金融機構和政府這四個關系中間人的角色。1961年，肯尼迪政府在肯定了房利美作用的基礎上，開始向美國保障房計劃中引入了私人資本，鼓勵私人金融機構按照比市場水平低的利率向保障房計劃提供貸款，並將此作為抵押按照正常的市場利率出售給房利美，中間差額由聯邦政府補齊。房利美進入了“公私混合”的模式。通過房利美，美國政府成功地創建了壹個流動的二級抵押貸款市場。在房利美成立的頭三十年中，它幾乎壟斷了二級抵押貸款市場。1965年，由於補貼數額過於龐大，為平衡預算，約翰遜政府將低收入家庭的住房支出比例限定在其收入的20%，其余由政府提供補助。1968年，為了限制房利美在二級抵押貸款市場上的壟斷，國會通過了《住房和城鎮開發法》，將房利美壹分為二成為房利美和吉利美(政府國民抵押貸款協會)，吉利美仍然保持政府性質，與美國退伍軍人管理局(VA)和美國農業部住房管理局(FmHA)壹樣受聯邦住宅管理局(FHA)擔保抵押貸款支持，擁有完全的政府信用擔保。房利美則成為了壹個私有的股份制公司。也正是在這壹年，房利美成為上市公司。聯邦政府掌握房利美的優先股，私人資本則擁有普通股。房利美的利潤和債務第壹次從聯邦預算中被移除。政府在房利美中的作用轉為隱形。
房地美成立於1970年。尼克松政府為了將二級抵押貸款市場擴大至普通住宅貸款市場，1970年，聯邦政府授權房利美去購買私人金融機構的住宅抵押貸款，並通過《緊急住房金融法》授權成立聯邦住房抵押貸款公司，即房地美。
1971年，房地美發行它的第壹個抵押轉手證券，即現在所稱的抵押貸款支撐證券(MBS)，從法律上，房利美再不需要金融機構以某種形式施舍其次級貸款。10年後，房利美也發行了同種證券。1983年，房地美還創造了第壹份擔保抵押債券(COM)。此後，秉持自由主義治國方針的裏根、老布什以及克林頓政府逐漸將政府對住房市場的補貼通過“兩房”轉移至市場。政府在美國房地產金融領域的作用由直接轉為宏觀調控。在“兩房”與美國歷屆總統的政策演變過程中，“兩房”並不僅僅創立的是壹個房地產市場的運作平臺，也成為了美國大政府主義與自由主義，金融創新與金融監管等各種制度糾結的場所。
政府收歸終極監管
隨著“兩房”在美國住房金融市場作用的不斷加重，“兩房”的壟斷和隨之而來的房地產流動性過剩也引起了美國政府的擔憂。上世紀80年代爆發的美國借貸危機最終導致受聯邦擔保的2150家儲貸機構的16%都陷入破產，“兩房”也受此牽累，吸收了大量的有毒“貸款抵押擔保”。
1989年，國會通過《1989年金融機構改革、復興與強化法》，對金融也進行全面整頓，成立清算信托公司，接受儲貸行業的不良信貸資產。最終花費了納稅人1530億美元(相當於1989美國GDP的3%)，歷經10年後，危機才得以平復。但是借貸危機帶給美國金融系統的風險並沒有因此消除。2002年，在安然事件之後，房地美也被曝出了利用假賬謊報盈利50億美元的醜聞。2003年9月10日，小布什政府開始對住房金融市場進行了重大的調整。小布什表示，財政部內成立壹個新的部門負責監管“兩房”，這個部門將對國會直接負責。並對“兩房”提出了最低準備金要求。2005年1月26日《聯邦住房企業監督管理改革法案》第壹次被提交給了參議院銀行、住房城市事務委員會並在同年7月通過，但是此後這壹法案在參議院的投票被拖延。2006年晚些時候，***和黨參議員約翰·麥凱恩也成為這份提案的***同提案人。為此“兩房”動用了大量遊說力量。2007年8月，最終在遊說團體和國會溫和改革派的影響下法案最終未獲通過。然而，就在此後壹年的時間裏，逃過監管的“兩房”卻遭遇了收歸國有的終極監管命運。2008年7月30日，隨著次貸危機愈演愈烈，小布什政府簽署了《2008年住房、經濟恢復法案》，其中涉及“兩房”的法案達到6個，包括成立美國聯邦住房金融管理局(FHFA)，確保“兩房”安全有效運作；提高政府對“兩房”擔保限額；對價值3000億美元的抵押貸款進行擔保等。2008年9月6日，美國聯邦住房金融管理局局長洛克哈特宣布，將“兩房”置於美國聯邦住房金融管理局托管之下，與他壹起出席新聞發布會的還有時任美國財長的亨利·保爾森和美聯儲主席伯南克。這段經歷在日後伯南克出版的自傳中被稱為“艱難的決定”。此後美國政府向“兩房”的“註資”源源不斷，2009年2月18日，美聯儲宣布購買1000億美元“兩房”債券，使美聯儲購買的“兩房”債券總額翻番，2009年12月24日，財政部也擴大了對“兩房”的救助，取消了對“兩房”4000億美元救助的上限。2010年3月，鑒於美國仍沒有從經濟危機中完全復蘇，美國財長蓋特納宣布將原本定於年初宣布的“兩房”改革延後。2010年5月，第壹季度分別虧損80億美元和131億美元的境況將房地美和房利美逼向了摘牌的窘境，6月16日，FHFA發表聲明稱其托管的“兩房”股票將從紐約證券交易所退市，22天後，“兩房”正式從紐約證交所退市。2010年8月17日，財政部就改革“兩房”問題召開了特別會議。與會者包括各大銀行高管，基金主席、抵押證券公司和再保險公司總裁，以及政府官員、國會議員等。
政府退出三方案
2011年2月11日，蓋特納和住房與城市發展部秘書長肖恩·多諾萬***同向國會遞交了有關美國住房金融市場改革的“白皮書”。在31頁的改革草案中，真正論述對“兩房”以及其代表的政府支持企業(GSE)的改革方案不過2346字，在其核心的三個觀點之下，政府的角色都將得到極大的削減。在“白皮書”提供的三種方案裏，第壹種，將住房貸款金融市場完全私有化，政府只支持納入FHA前面的保障房計劃的抵押貸款項目。也就是目前美國住房信貸市場的85%都將被私有化。這壹觀點也是被認為最為激進的方案；第二是建立危機籌款機制，只在危機爆發時啟動；第三個也是被認為相對政府參與最多的方案——即擔保災難計劃，即政府通過某種形式的再保險為住房抵押貸款投保。而這三個選擇之下被削減的“兩房”職能最終也許只靠吉利美便可擔負。“目前，蓋特納所提交給我們的與其說是壹個計劃，不如說只是他們收集起來的可供選擇的幾個可能。”眾議院金融服務委員會主席、***和黨議員巴楚斯說，“我們還必須坐下來，花大量的時間討論，使其最終更像是壹個真正的方案。”
無論政策的最終走向如何，目前所運行的GSE模式必將被從根本上分離。“政府支持企業模式從根本上就存在著政府和私人博弈的天生頑疾。政府需要通過這種模式維持住房市場的低利率以支持保障房計劃。但同時企業也需要追求利益最大化。”據美國企業研究所高級研究員彼得·沃裏森說，“其中的關鍵就是必須清楚劃分各自的職能。”