1.中國中長期國債政策主要存在哪些問題？
在我國國債政策中，由於重視和研究不夠，國債工作中存在“短期發行國債”的問題，而國債運行和使用中存在“財政赤字、赤字債務、債務消耗”等重大問題。？
(1)短期債券發行。？
我國國債工作中曾經存在的國債短期行為主要表現在以下幾個方面:壹是短期融資行為表現為國債期限短、利率高，國債的金邊債券優勢沒有得到充分發揮。二是國債發行機制設計不合理。目前國債的發行機制是:本期債券發行規模=當年赤字+本期國債還本付息+本期國債付息。這種機制不是從市場經濟條件下國債作為國家宏觀調控重要手段的角度設計的，而只是從解決暫時財政困難的角度設計的，不利於財政支出的控制和管理，對財政赤字控制沒有自律作用，對國債規模擴張失去約束，容易導致國債規模盲目擴張。在國外，國債利用支出被納入經常預算，同時限制財政赤字占GDP的比重。這樣，債務利息支出的增長就產生了控制財政支出增長的“倒逼”機制，對國債規模的擴張具有內在的制約作用。第三，國債資金的分配和使用投向消費化。在分配上，要重視消費(只為補虧)多於發展，要重視眼前利益多於長遠利益。在使用上，強調直接效益，忽視社會效益，強調項目建設短、平、快，忽視公共事業發展和基礎設施建設，導致基礎設施發展欠賬過多，影響國民經濟持續快速健康發展。第四，在國債持有人的選擇上，重視個人投資者，忽視機構投資者，不利於國家宏觀調控。產生這些問題的主要原因是忽視了國債在宏觀調控中的作用以及我國中長期國債政策的研究和運用。重視我國中長期國債政策的研究和正確實施，可以防止短期舉債行為，更好地發揮國債在宏觀調控中的重要作用。？
(二)赤字債務、債務消費。？
中國國債政策的另壹大問題是“赤字債務和債務消費”。我們應該從防止債務危機的高度來充分認識這個嚴重的問題。為了解決這個問題，我們應該嚴格按照預算法的規定編制復式預算。也就是說，經常性支出項目必須用經常性收入安排，財政用稅收解決經常性支出和經濟建設的部分成本。這樣，經常收支項目就不可能出現赤字，國債的幹預就不需要，也不允許。只有建設項目才允許使用國債收入進行安排。投入經濟建設的國債(信貸資金)要有利息回收(投入後的新增額要大於等於投入額)，即“國債運行辦的‘內生’償還能力大於償還能力所支持的國債總量，內生效益用於償還舊債，而不是每年借新債還舊債。債務像滾雪球壹樣滾過去是必然的，必然導致債務危機。只有每年新增貸款用於新的政府項目，每筆國債才有相應的項目設立，每筆償債的來源由相應項目建設資金的回收來保證。依靠國債的“內生”收益來償還，可以保證國債規模的合理性和適當性，促進經濟的穩定發展。？
(3)國債政策沒有真正成為財政政策和貨幣政策的組合。？
在發達國家，國債利率通常較低，成為其他金融商品利率的參考——基準利率，發揮著非常重要的作用。而在中國，恰恰相反，國債利率以銀行利率為基準，比銀行利率高壹到兩個百分點。壹方面，這種扭曲的利率結構導致償債壓力過度膨脹，增加了財政負擔。另壹方面影響市場利率的形成，阻礙資本市場的發展。？
公開市場業務，起到銜接財政政策和貨幣政策的作用，自4月9日1996開始在國內運行。但由於種種原因，公開市場操作壹直乏力，使得財政政策與貨幣政策的銜接作用沒有發揮應有的作用。？
(四)國債規模擴張過快，積累的風險加大。？
20世紀90年代以來，我國國債規模呈現加速積累趨勢。從1994開始，國債占GDP的比重為5.08%，1995為5.71%，1996為6.29%，1997為8.65438+。國債余額的快速積累會給經濟運行帶來兩方面的風險。壹是讓金融失去償付能力。國債本息需要財政償還。壹旦超出財政償還能力，就會影響政府公信力和社會穩定。第二，會造成國民經濟的不平衡。國債具有擠出效應。國債規模越大，從私人部門汲取的資本就越多，所以積累余額過大會影響私人部門的發展和經濟的按比例發展。目前，雖然我國國債規模仍處於可控階段，但余額積累的風險也是可以忽略的，尤其是不能產生效益或用於消費的國債余額積累風險。1998發行2700億元30年期特別國債，實際上是壹種債務轉換，利用了我國債券長期短缺的優勢，是改善商業銀行資本結構、穩定全國金融市場的戰略決策。1998追加100億國債雖然對經濟復蘇有積極作用，但不能作為長期措施。要特別關註經濟啟動後國債政策的調整，保持國債規模適度，防範債務過度積累帶來的風險。？
(5)國債結構不合理，功能嚴重弱化。？
(1)國債期限結構不合理。我國國債期限大多為3-5年，缺乏短期(如3、6、9個月等。)和超長期(10，20，30年)國債。這種單壹的期限結構非常不合理。壹是由於期限過於集中，增加了國債的償還壓力，容易造成償還高峰和國債規模的過度膨脹(主要指流量)。二是因為不同類型的資金對國債期限的需求不同。各種社保、保險機構想買長期國債(如10、20、30年等。)進行投資，而金融機構希望擁有短期國債，以利於流動性和資產負債管理。因此，不合理的期限結構不利於國債的高效低成本融資。？
(2)持有人結構不合理。在恢復發行國債之初，主要是通過行政手段向企業和單位攤派。後來發行對象逐漸擴大到個人，形成了以個人為主的國債持有人結構。這種現象雖然更符合中國國情，但也有很多弊端。首先，它增加了發行國債的成本。國債利率高和持有人結構不合理互為因果，向個人出售國債也大大增加了國債發行成本。二是降低國債流動性。國債的個人持有者大多是到期兌付，流通的很少。第三，不利於國債的宏觀調控作用。以個人為主體、缺乏流動性的國債市場，對宏觀調控反應遲鈍。第四，不利於完善和發揮國債市場的作用。
二、中國中長期國債政策選擇？
針對目前我國中長期國債政策存在的問題，借鑒國際經驗，我國國債政策應做出以下選擇:
(壹)充分發揮國債的“內生”效益，促進形成“負債生產，生產效率”的機制。？
國債規模適度的標準是要有利於國家宏觀調控的需要，使國債余額滿足中央銀行公開市場業務的要求，使國家財政債務負擔保持在合理的限度內。為此，需要完善控制國債規模的手段，實行比例控制。有必要認真討論國債余額占GDP比重的合理界限。世界上不同的國家，國債占GDP的比重是不壹樣的。根據《馬斯特裏赫特條約》，國債占GDP的比例不得超過60%。在借鑒國際成功經驗的同時，也要從我國的實際出發，特別是從宏觀調控的需要和國民經濟長遠發展目標的要求出發，考慮諸多因素的影響，科學合理地確定國債規模。？
在研究、制定和實施中長期國債政策的過程中，要註意防止和杜絕“赤字負債、負債消費”的不良傾向的惡性循環，采取積極有效的措施，確保經常性預算不出現赤字。？
同時，積極推動形成“以債養產、以產養效”機制，保證國債本身的償還和滾動發展，實現促進經濟持續快速健康增長的目標。？
(二)實施國債結構調整，進壹步優化國債結構。？
合理的債務結構不僅有利於充分挖掘社會資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，也有利於降低未來融資成本，減輕財政負擔。從我國目前的國債結構來看，要建立合理的國債結構，應該解決以下三個問題:
壹是調整國債期限結構，適當提高長期國債比重。國債期限結構包括國債流量期限結構和存量期限結構兩個方面。對於國債的償還來說，合理分配股票期限，可以使國債期限形成合理的序列，從而避開償債高峰，平衡償債壓力。因此，中國應該增加短期和長期國債的比重。特別是在當前的經濟形勢下，可以適當增加長期國債的數量，以增加基礎設施建設的投資。長期以來，我國國債基本都是3-5年期的中期國債，很少有10年期以上的長期國債和1年期以下的短期國債。國債期限結構缺乏均衡合理的分布。這種單壹的期限結構使得國債嚴重缺乏選擇性，不利於投資者的選擇，難以滿足持有人對金融資產期限多樣化的需求。而且國債發行規模在較短時間內迅速擴大，國家財政還本付息壓力過於集中，客觀上為進壹步擴大國債發行規模設置了障礙。因此，可以考慮適當增加長期國債的發行數量。短期債券，項目單位在產生效益前先還清債務，容易造成項目單位債務負擔沈重，形成債務危機，陷入三角債困境，信用鏈斷裂。發行長期債券既能使政府長期使用發行國債所籌集的資金，又能分散財政還本付息的壓力。同時，也可以使政府根據財政狀況和宏觀調控的需要，以市場價格回購部分債券，以實施貨幣政策，調節市場貨幣流通。從發行時間來看，我國國債發行時間相對集中，壹般為壹年壹至兩次。在做出這壹具體政策安排時，應考慮充分發揮其靈活性和平衡性，減少對社會經濟活動的影響，確保社會經濟的穩定發展。？
二是積極創新國債品種，不斷豐富國債品種結構。國債品種創新的目的是增強國債的吸引力。為此，可以借鑒國外的壹些先進經驗，推出儲蓄債券、預付稅債券等新品種。同時，應增加可轉讓國債的比例。目前我國可轉讓國債比例在30%-80%之間(不可轉讓國債比例在20%-70%之間)，遠低於發達國家水平。國債品種結構的進壹步豐富和多樣化，既能滿足國家財政的不同需求，又能擴大投資者的選擇，適應不同機構、不同收入水平、不同投資偏好的購買者的需求，充分釋放國債支付能力。這對減輕巨額國債發行壓力，挖掘國債經濟功能具有重要意義。？
三是調整國債持有人結構，發掘各類經濟主體對國債的需求。國債持有人包括中央銀行、商業銀行、機構投資者、企事業單位、居民個人和外國持有人。首先，應該允許商業銀行更大規模地直接進入國債市場。近年來，商業銀行持有的國債份額有所增加，但與有效實施公開市場操作和改變央行宏觀調控方式的要求相比，銀行持有的國債份額仍然較低。商業銀行進入國債市場並持有壹定份額的國債，不僅有助於擴大規模，降低國債發行成本，還有助於調整資產結構，降低商業銀行的信用風險。與持有現金、同業存款和存放在央行的存款相比，持有國債具有風險低、收益高、流動性強的優勢，是商業銀行最理想的二級儲備資產。更重要的是，中央政府和商業銀行持有足夠的國債份額，這是形成大規模公開市場業務的基礎，也是財政政策和貨幣政策協調的前提。第二，著力培育機構投資者。作為規避風險、追求利潤最大化的機構，機構投資者的培育、成長和成熟將帶來國債投資技術的不斷提升和投資策略的多元化，進而推動國債市場的質的飛躍和量的擴張。第三，應該允許外國投資者持有壹定比例的國債。這不僅是充分利用國際資源的要求，也可以拓展國債的發展空間。？
(3)積極培育和完善國債市場。？
國債市場包括壹級市場和二級市場兩部分。壹級市場是國債發行市場，二級市場是國債流通市場。壹級市場和二級市場應該協調發展。？
1.進壹步探索和完善國債市場化發行方式。我國恢復發行國債之初，采用的是行政分配方式。1991年試行國債承銷方式，隨後1993年建立國債壹級自營商制度。1996年，國債招標發行開始全面試行，向市場化邁出了可喜的壹步。要繼續堅持國債市場化發行方向，進壹步探索和完善國債市場化發行制度。發行程序要規範，發行時間要固定並提前公告，方便申購主體靈活安排資金。此外，應改革長期以來每年發行壹次債券的現行做法，實行多次、平均分配的發行方式，減少發行債券對社會資金流動的沖擊。？
2.規範和發展場外市場，逐步建立以場外市場為主、境內市場為輔的國債市場格局。國債場外市場的重要性是由國債的性質決定的。與股票不同，國債價格波動相對穩定，買賣價差小，投資少得多。所以國債市場更多的是壹個利率和資金市場。這本身就決定了國債沒有必要像股票壹樣主要集中在交易所進行公開競價交易。而且由於國債交易量巨大，交易所系統也無法滿足這壹要求。雖然我國國債流通起步於場外市場，但缺乏統壹的托管制度，監管不嚴，導致風險較大。因此，場外市場停滯不前，幾乎名存實亡。目前市場上的交易量仍占我國國債交易量的95%以上。這和國外發達國家正好相反。場內市場不可能長期取代場外市場，場外市場的滯後會阻礙國債市場的進壹步發展。發展我國國債場外市場的關鍵是加強制度和法制建設。？
3.加強國債市場基礎設施建設。目前，我國國債市場基礎設施建設相對落後，市場分割，沒有建立全國統壹的國債托管架構體系，缺乏高效的市場信息傳遞和統計監管體系，導致市場潛在風險較大，降低了市場運行效率。為此，應進壹步建立和完善政策法規，同時加快統壹國債托管結算制度，並以此為突破口推進市場基礎設施建設，確保國債市場健康有序發展。？
4.大力培養投資人。因為機構投資者的積極參與，可以使國債市場成為儲蓄和國債投資之間長期穩定的橋梁，使個人購買與集中批量國債購買相協調，活躍交易，促進流通。以提高流動性為目標的完善國債市場，機構投資者的確不可或缺。？
(4)調整國債利率，逐步實現國債利率市場化。？
利率是宏觀調控的重要手段之壹，不同的利率水平和結構對經濟運行的影響是不同的。比如高利率對經濟有緊縮效應，低利率對經濟有擴張效應。因此，利率水平應該在經濟繁榮時期提高，在經濟衰退時期降低。？
隨著我國商業銀行化進程的逐步完成，債券利率水平根據經濟發展和資本市場情況來確定，改變了過去只根據銀行存款利率來確定債券利率的方法，為逐步實現債券利率市場化創造了條件。？
調整和建立合理的國債利率結構，必須適當提高長期國債利率，理順國債期限結構和利率結構的關系；國債利率的確定不僅要參考銀行存款利率，還要考慮通貨膨脹率、市場利率的發展趨勢、投資者的投資偏好等。？
隨著國債市場的完善和發展，逐步實現國債利率市場化是可能的。例如，1996年4月，央行開始運用公開市場操作，以國債回購交易收益率競爭指標的形式，從14家商業銀行總行買入2.9億元國債，這表明貨幣政策市場化的實施模式正式開始，也表明央行為市場化在宏觀調控中的逐步實現和運用創造了條件。只有央行才能通過國債市場開展公開市場操作，利用國債交易處理基礎貨幣，向社會釋放調整利率的信號，改變傳統的由行政部門根據銀行存款利率制定利率的方法，實現利率市場化，註意防止利率市場化。？
(五)加強國債使用管理，註重直接經濟效益和間接經濟效益的結合。？
國債不同的使用方向、方式和收益對平衡財政預算有著特別重要的影響。因此，必須糾正長期以來國債使用方向不明確、使用不規範、無法評估效益等不符合經濟科學規律的現象。國債作為國家財政信貸資金，其使用應由國家統壹安排。壹是對發展做出新的戰略安排，如調整產業結構，加強基礎設施建設，調整經濟的均衡發展程度，加大對西部經濟發展和國有企業的投入。加強投資後的管理。然後做出具體部署。在國債依存度不斷提高的情況下，要更好地加強國債使用管理，做好財政信貸預算(又稱二次預算)管理，增強國債資金投資和使用的透明度，在復式預算中明確債務收入的使用方向和數量，真正做到專款專用，建立健全基本建設支出預算制度，投資項目概算、預算、決算和財務報表的審計制度，投資效益的跟蹤分析和報告制度。？
在國債的使用上，也要註意直接經濟效益和間接社會效益的結合。重視社會效益，積極發展公益事業和基礎設施建設，優化經濟結構，努力改善經濟發展的硬環境。以增加稅收總額，改善財政狀況。根據我國目前的情況，國債資金的使用效率應從以下幾個方面進行考核和評價:
1.總體效益評估:評估全部國債的使用效益；評價的依據是看國債使用在國民經濟整體發展中的作用。？
2.項目效益評估:科學合理安排各項資金，在具體項目中實施後，對投入的具體項目的效益進行評估和考核。爭取以盡可能少的投入獲得最大的收益。？
簡而言之，既要考察項目的整體效益，也要考察項目的個體效益；既要算大賬，也要算小賬；我們不僅要關註當前，還要考慮長遠。加強國債使用管理，爭取最大的微觀和宏觀效益，爭取最大的直接和間接經濟效益的完美結合。？
(六)建立償債基金制度，實行還本付息分離的政策。？
償債基金(又稱減債基金)是國家預算為償還國債而設立的專項基金。如何建立償債基金？問題的關鍵是解決償債資金的來源。總的來說，建立償債資金來源的主要思路是:(1)根據國債“內生”效益原則和有償使用原則，從國債資金投資的高盈利項目中提取壹定比例的資金；(二)從地方政府收入中拿出適當比例的資金，配合國債資金和收益使用；(三)按照當年國債發行總額的壹定比例；(4)根據各個時期經濟宏觀調控的需要，直接從預算資金中安排壹定比例的資金；(5)償債基金增值部分不斷滾入償債基金。壹定規模的償債基金建立後，應進行科學有效的管理，如建立壹套行之有效的規章制度，使償債基金的正常運作有章可循，健康順利發展。？
處理好債務付息關系，實行還本付息分離政策。按照國際慣例，國債利息支付納入經常預算，增加了債務負擔的透明度，有利於強化調整支出結構的壓力，進壹步理順經常性支出的內容。管理國債的償還也更方便。比如債券本金可以用償債基金償還，償債基金可以分期支付，也可以壹次性支付，可以以舊換新，也可以交替采用多種還款方式，以滿足各類投資者的多種還款要求，提高國債的吸引力。？
總之，作為國債政策，它是壹個系統工程，總的要求是必須服從國家改革發展穩定的大局；其具體要求涉及方方面面，必須考慮其功能的有效發揮和政策的匹配性、連續性。本文提出的政策選擇是基於上述總體要求和具體需要，但不可避免地存在不足。因此，國債政策必須在整個國民經濟持續、快速、健康發展中不斷研究和運用，必須隨著經濟社會發展的實際情況及時修訂和完善。