如何看待財預[2012]463號文件

在《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463，以下稱“《通知》”）中，四部委明確提出了“十六個不得”的要求。其中，對地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體提出了“九個不得”，即未經有關監管部門依法批準不得直接或間接吸收公眾資金進行公益性項目建設；不得對機關事業單位職工及其他個人進行攤派集資或組織購買理財、信托產品；不得公開宣傳、引導社會公眾參與融資平臺公司項目融資；不得以委托單位建設並承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務；不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議；不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押；不得為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任；不得為其他單位或企業的回購（BT）協議提供擔保；不得從事其他違法違規擔保承諾行為。　　　　對地方政府融資平臺提出了“七個不得”，即地方政府對融資平臺公司註資不得將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產作為資本註入融資平臺公司；不得將儲備土地作為資產註入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資；不得將土地儲備貸款用於城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目；因承擔公***租賃住房、公路等公益性項目建設舉借需要財政性資金償還的債務，除法律和國務院另有規定外，不得向非金融機構和個人借款；不得通過金融機構中的財務公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。　　　　本人結合學習2010年國發19號文及這兩年多來，地方政府投融資平臺在規範、清理、整頓過程中的實際情況，認為要充分理解463號文件的精神實質，需要從以下幾個方面來提高認識。　　　　首先463號文，希望緊急剎車政府公益性項目采取隱性舉債的方式。根據國發（2010）19號文的規定，對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今後不得再承擔融資任務；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施後剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。這意味著公益性項目的融資和運作將主要依靠政府財政渠道資金解決，而不是靠融資平臺本身。目前地方政府，包括投融資平臺通過各種形式的直接和間接融資，融資投入公益性項目的行為，在政策層面是得不到支持的。況且現階段，許多公開發行產品有可能已經介入到政府債務“借新還舊”不良循環的鏈條之中，壹些非銀行金融機構通過運作，將社會資金間接進入政府公益性項目（這種變通受托資產進行投資的業務，也可以稱為中國式的“影子銀行”業務），他們對投融資平臺提供了另類支持，造成政府舉債更加隱蔽和不透明，因此，463號文此時踩下剎車，不僅希望各級地方政府能夠從源頭項目融資上，正本清源，遏制各類違法違規的融資行為。同時也希望對金融市場中各類服務機構的後續運作帶來影響。　　　　其次，希望遏制以政府公益性資產和無形資產變相做大投融資平臺的傾向。463號文件，在重申了19號文提出的學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本註入融資平臺公司同時，特別加入了不得以政府辦公樓、學校、醫院、公園、儲備土地作為資產，註入投融資平臺，做大融資平臺資產規模的行為。壹方面這將限制投融資平臺的資本擴張規模和擴張速度，從根本上降低地方政府投融資平臺股權融資和債務融資的基礎條件；另壹方面，也會對投融資平臺原有的融資能力和融資規模，帶來壹定的限制作用。　　　　第三，希望幫助地方政府解脫依賴土地財政的怪病。由於地方政府與中央財政在事權與財權方面的不匹配，造成各級地方政府不得不利用土地財政，進行公益性項目的融資和建設。而463號文提出，地方各級政府必須嚴格按照有關規定規範土地儲備機構管理和土地融資行為，不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資；不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資的要求。這從根本指明了地方政府未來公益性項目融資和運作的方向，也是希望幫助地方政府盡快改變依賴土地財政，進行城市建設和融資的情況。　　　　當然我們也註意到，該文件標註為財預［2012］463號，是由財政部預算部門匯總成文後由四部委聯合發出。與19號文相比，在效力和實施方面也會存在壹定的問題。壹是當前面臨政府換屆，經濟金融政策和市場形勢的發展，仍然存在很大的不確定性，各地政府對各種違法違規的融資行為進行清理和整改，不僅需要壹定的時間，還需要在諸多的疑難雜癥目前痛下決心，因此這項工作實施的難度將是非常大。二是當前正值壹個新的財年開始，在地方政府需要編制2013年財政預算時出臺這個文件，其指向性和目的性非常明顯，也希望為地方政府制定財政預算時提供充分的參考，同時引起各級地方政府，特別是政府投融資平臺的高度重視，切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範財政金融風險的責任。