摘要 本文在實地調研基礎上，綜合分析了河南省找礦突破戰略行動和找礦新機制的落實情況，總結了特點與規律；歸納了河南省國有地勘單位對於改革發展的設想；最後重點對政府投入、科技進步、礦產勘查開發與生態環境保護、礦業權退出機制、地勘單位改革等現實問題，提出了思考與建議。
2012年9月5—12日，“地質找礦新機制實施情況調查研究”課題組組織有關專家，赴河南省調研地質找礦新機制和找礦突破戰略行動運行情況，調研組還就河南省處理礦產資源勘查開發和生態環境保護關系、地勘單位改革與發展等問題進行了研討，針對相關問題提出了建議。
壹、基本情況
(壹)找礦新機制實施情況
河南省從2009年初“地質找礦改革發展大討論”開始，確立了符合本省實際的“重大項目帶動、戰略合作搭橋、整裝勘查突破”的總體思路，積極推進構建地質找礦新機制的實踐探索。
制定政策，構建多個主體“找礦聯盟”。省國土資源廳通過不斷深化“嵩縣模式”合作互利***贏的內涵，出臺《關於印發省地質勘查基金合作勘查管理暫行辦法的通知》(豫國土資發〔2011〕17號)、《關於規範與省地質勘查基金項目合作勘查的通知》(豫國土資發〔2011〕56號)等相關文件，搭建地質找礦新機制的制度平臺，引導社會資金積極投入礦產勘查領域，構建多種形式多個主體的找礦聯盟。
政府“投入”與社會資金合作勘查新形式。按照這種新機制，河南省礦產勘查資金投入穩步增長，政府出資成倍拉動社會資金。2011年，該省在5 片國家級整裝勘查區內總***安排重點勘查項目39 項，累計投入勘查資金約10.13億元，其中，中央財政投入1300萬元，占1.28%，省財政投入3億元，占29.62%，社會資金投入約7億元，占69.10%，資金渠道來源呈多元化態勢，總的情況是“政府主導、公益和基金銜接、企業跟進”。政府主導解決了礦業權協調、不同主體利益分配、勘查成果及時轉化等問題。制定相應的政策措施，發揮了國有地勘單位主力軍作用，調動了礦山企業的找礦積極性，實現了中央、地方、地勘單位和社會各方力量的相互聯動。
(二)找礦突破戰略行動開展情況
河南省高度重視地質找礦工作，成立了找礦突破戰略行動領導小組，由主管副省長任組長，省發改委、財政廳、國土資源廳等部門為成員單位。省國土資源廳設立辦公室，廳領導兼任辦公室主任，承擔起地質找礦第壹責任人的職責。在廣泛宣傳的基礎上制定規劃，統壹部署地質勘查工作、統壹安排礦產資源勘查項目、統壹管理勘查隊伍，加大勘查資金和技術力量的投入，組織實施了財政資金、社會資金、“走出去”三個層面的地質找礦工作，成效顯著，其中在伊川盆地非常規資源、通許含煤層、小秦嶺深部金礦、欒川鉛鋅多金屬礦及駐馬店新蔡鐵礦等勘查項目都取得了重大突破。
(三)整裝勘查區設置情況
河南省在2009年就實施了“嵩縣礦集區整合勘查”，它是根據礦床形成規律，對位於同壹成礦帶、同壹成礦系統或處於壹個礦集區壹定範圍物化探異常區內的若幹個探礦權的勘探項目，進行統壹規劃設計、統壹工作部署、統壹組織實施的壹種勘查形式，做到各種要素有效整合(礦業權整合、勘查資金整合、工作項目整合、勘查技術力量整合、勘查成果整合、成果按股份分配)，以期實現大項目、大投入、新機制、大突破。
河南省在2010年初確定了全省88個非煤炭礦產重點勘查區，總面積達22263km2，占全省成礦區總面積26%。此後，按國土資源部部署，設立了5個國家級整裝勘查區，將原設重點勘查區中的44個涵蓋其中，總面積31718km2，占該省成礦區總面積70%～90%，包括了該省鐵、鉬、鉛鋅、金、銀、鋁土礦等重要成礦帶。
(四)生態環境保護情況
河南省在處理好礦產資源勘查開發與生態建設環境保護二者之間的關系方面認識統壹，政策到位，投入增加，取得明顯效果。
河南省永城市為礦產資源勘查開發和生態建設環境保護“雙贏”樹立了樣板。目前河南省在推廣宣傳永城經驗，對全國具有積極的示範意義。
二、地質找礦新機制運行特點
在地質找礦大討論中，河南省將認識和實踐相結合，創造了整合勘查的“嵩縣模式”。近年來，在貫徹落實地質找礦新機制中，又有新的發展。
(壹)政府投入與社會資金合作勘查
河南省近年在“嵩縣模式”基礎上，創造了省地勘基金和社會資金合作勘查的新形式。近幾年政府出資從事地質找礦的力度很大，投入財政資金16億元，采用合作勘查的方式，拉動社會資金30億元。主要做法是：在同壹個地質項目中，政府與企業、地勘單位聯合出資，按出資比例，形成股權結構。
1.合作勘查
(1)合作勘查項目的起步，主要限制在礦業權空白區，必須從預查開始。
(2)對已有礦業權區的礦業權人提出申請，要求與省地勘基金合作勘查，可以不受勘查階段的限制，但是原有礦業權在合作之前，必須進行價值評估確認。
(3)合作勘查的終止階段，可以進行到普查、詳查，必要的可以做到勘探。
2.合作勘查單位的資格
對於不同礦業權的空白區(地面上的礦業權空白區、采礦權證平面範圍下同礦種的礦業權空白區、采礦證平面範圍下不同礦種的礦業權空白區)，有區別地選擇不同類型的企業、單位進行投資合作、聯合勘查。
3.合作勘查項目的股權比例及辦證主體
(1)合作勘查各方經協商確定各自出資比例，依照風險***擔、成果***享的原則，簽訂合作勘查合同(協議)。其中，省地勘基金投入原則上不低於30%。
(2)合作勘查區設置的探礦權，按投資比例將股權固化到合作各方，地面的礦業權空白區初期探礦權，由省國土資源廳委托省屬國有地勘單位申請辦理。省屬國有地勘單位及其全資公司對所有新立預查項目均可參股，其比例暫定為不低於10%，不高於40%。
4.合作勘查項目的管理
(1)合作勘查項目承擔單位，由省國土資源廳通過招標形式確定。同壹整裝勘查區原則上只能由壹個國有地勘單位承擔，勘查工程施工除外。
(2)合作勘查項目要進行總體設計，經合作各方***同審定，確定投資額度後分年度實施。優化設計方案須經專家論證後，征得合作各方同意。
(3)合作勘查的出資方式原則上應為現金，實行專戶管理、專款專用。
(4)項目承擔單位和勘查施工單位，要加強對項目資金和技術的管理，嚴格遵守財務會計制度和技術規範，並積極配合有關部門和出資方的檢查監督。
5.合作勘查項目的成果處置
(1)合作勘查的各方必須簽訂勘查合同。勘查合同要按照國家和省政府有關礦業權出讓管理規定，約定未來礦業權處置方式。
(2)合作勘查成果可以部分或全部出讓。出讓時，同等條件下，合作方有優先購買權，各優勢企業有優先受讓權。
(3)對於已設采礦權深部的勘查成果，原則上應有償配置給符合整合主體資格、參與合作勘查的在上部開采的礦業企業。
(4)對沒有查明礦產資源儲量、沒有進壹步勘查意義的合作勘查項目，經專家及合作各方***同審定後可予以終止。所余資金，按投資比例退回。放棄勘查的區域為社會公有。
這種合作勘查，較好地解決了政府基金獨立運作所出現的諸多矛盾和難題。比如：①它解決了政府基金獨立找礦對商業跟進所產生的“擠出效應”，如今是多種資金並進，不存在誰擠出誰的問題；②它解決了政府基金獨立找礦對承擔技術勞務的地勘單位，所產生的“打工仔”效應，如今是地勘單位也有了自己的股份，為自己找礦；③它解決了政府基金獨立找礦，在獲取找礦區塊上，在礦業權的核算上的不公平競爭。如今是壹個精英主體，享受相同待遇，執行相同制度；④它解決了政府基金獨立找礦在壹些領域(比如已設礦業權深部)難以進入的障礙，如今通過合作勘查都可以順利進入。
(二)“訂單找礦”與“風險定投”
“訂單找礦”就是地勘單位以自己所擁有的礦業權為目標，吸引對礦業權有需求的礦山企業投資，實現優勢互補。被吸引的企業，壹旦看中這個礦業權，並願意先支付壹定的投資，讓地勘單位自主地去繼續開展勘查，便通過訂單的形式，認購了這個礦業權，勘查完成之後，如果找到了預定者所需要的礦產資源，預付的投資者即可按評估價優先獲得這個礦業權。
“風險定投”是在“訂單找礦”的基礎上，把供給和需求雙方都做大，構建堅固的信用基礎。供給方是以地礦局為單元，不僅有雄厚的技術力量，而且有經濟實力，特別是有很多礦業權(他們叫“綜合礦權包”)；需求方則是有實力的礦山企業組建的投資公司，他們對可供開發利用的礦業權有廣泛的需求，壹旦達到詳查，即可收購，他們所需要的是地勘單位成果迅速轉化。
這種“風險定投”，實際上是壹種融資形式。出資方給地勘單位的投資，相當於“預付款”或無息貸款。地勘單位只有使用權，沒有所有權，雙方是債權和債務的關系。但是這種預付款，進入地勘單位之後，就是該單位的法人財產權，完全可以自主使用，不受提供資金壹方的幹預。所以地勘單位可以自己決定找礦目標礦種、找礦計劃，有完整的生產經營自主權，形成了“用自己的錢，給自己找礦”的機制，徹底擺脫了“打工仔”的處境。
“風險定投”這種融資形式有其獨特優越性，主要表現在以下方面：
(1)它的使用周期比較長(5年)，使用的範圍和探求的目標沒有嚴格的限制。這完全適應於礦產資源勘查周期長、不確定因素多的特點。地勘單位在利用這些資金找礦過程中，可以有壹個總體的、長期的、全面的謀劃，有廣泛的活動余地，有利於提高找礦效果。
(2)它是以借貸的形式出現的，是債權主體，不是股權主體。而且這個債主，所要償還的不是現金，而是可供他們開發利用的礦業權。這就使傳統的地勘單位在經營思想上必須轉型，由只註重提供地質成果的數量，轉到提供有現實利用價值的礦產資源，以便償還債務。如果取得的地質成果債權人不要，那將陷入破產的邊緣。這是巨大壓力，也是最有效的機制。
(3)它主要是以擁有較多的礦業權、地質信息和找礦技能為信用基礎。這就必然要求地勘單位要重視礦業權的獲得，重視找礦技能的提高。
三、找礦突破戰略行動與整裝勘查的幾個特點
(壹)地質調查成果為地質找礦突破科學部署提供了堅實的基礎
該省在“九五”末已完成了1：20萬、1：25萬的區域地質調查、區域物探、區域化探、區域水文與地質環境調查，實現全覆蓋；1：5萬區域地質調查及物化遙調查已覆蓋了重要成礦帶和重要經濟區；對東秦嶺—大別山構造帶的基礎研究取得了壹系列重大成果；“十五”後期又啟動了農業地質、城市地質調查；“十壹五”期間，新領域地質服務工作得到迅速發展，同時，礦產勘查工作向新礦種、新領域延伸；持續的地質調查、礦產勘查和科學研究積累了豐富的地質資料信息，為該省找礦突破方案制定和科學部署提供了堅實的依據和支撐。
(二)遵循地質工作規律部署找礦突破戰略行動
該省找礦突破工作部署比較全面、協調，主要表現：壹是部署既考慮突出礦產勘查，又考慮加強基礎地質調查，把地質調查真正視為前期性、基礎性工作，以保障礦產勘查的可持續發展。二是既考慮重要礦產，也考慮壹般礦產勘查；既考慮金屬礦產勘查，也考慮非金屬礦產勘查，從保障經濟建設，社會發展，市場需求平衡，來考慮礦種勘查的平衡部署。三是既考慮加強礦產勘查，提高增量補給，也重視礦產的綜合利用，集約節約利用，以提高資源利用效率保障供給。四是既充分發揮現實地質找礦科技手段，積極開展工作，又針對當前部署重大基礎地質理論與科學研究、關鍵技術突破及應用等；地質工作部署總體上反映了既滿足當前地質工作及找礦突破，又考慮長遠的可持續發展，既考慮局部突破，也考慮整體協調發展的思路。
(三)整裝勘查是礦產勘查找礦突破的主要形式，但不是唯壹平臺
該省重要礦產勘查是按固體礦產勘查和老礦山找礦兩大部分部署展開，而固體礦產勘查又分為“整裝勘查”區、重點勘查區、壹般勘查區三個層次進行的。
整裝勘查組織合作形式多樣。根據針對老礦山深部外圍的整裝勘查、煤下鋁土礦勘查、重要成礦有利區域礦權空白區整裝勘查、同壹礦區(帶)礦業權密集區整裝勘查、優勢礦業企業資源需求情況和特點，合理組織並采取多種形式合作勘查和利益配置，以調動各方面參與整裝勘查的積極性。
(四)地質找礦突破實踐推動了地質工作的發展與轉變
根據該省地質工作研究程度較高而又大面積第四系掩蓋區及深部地質研究不足的情況，該省有些地勘單位提出了地質工作逐步實施以地面工作為主向三維調查發展，以基巖區為主工作向覆蓋區發展，以生產型為主向生產服務型發展，以隨生產項目研究向前瞻性研究發展等推動了地質工作發展。
四、國有地勘單位現狀及改革發展設想
(壹)基本情況
河南省國有地勘單位主要分屬河南省地勘局、河南省有色地礦局、河南煤田地質局及河南省核工業地質局等。截至2011年底，省屬國有地勘單位有35個，人員28993名，其中在職職工14331名，離退休14662名。省屬地勘單位在找礦突破行動中發揮了主力軍作用，他們不僅承擔了該省絕大多數財政出資和社會資金的礦產勘查項目，而且積極拓展省外市場，在新疆、西藏、內蒙古等10多個資源豐富省(區)建立了資源勘查基地，部分地區已取得找礦突破。此外他們還積極走向非洲、美洲、澳洲、中亞及東南亞等地區進行礦產勘查，其中多個國家找礦取得重大進展和突破，為我國資源戰略做出積極貢獻。與此同時，該省地勘單位還利用自己專業優勢，積極服務，投身社會公益事業。
(二)改革發展設想
河南省國有地勘單位改革發展的思路是：貫徹中發5號文件精神，遵循事業單位分類改革的步驟和要求，按照“精幹過渡、以建促改”的基本思路和堅持“分類指導、分業推進、分級組織、分步實施”的工作方針，妥善處理好改革、發展、穩定的關系，積極穩妥地推進改革。
(1)建設好精幹的公益性地質調查隊伍(即公益壹類)。理清公益性地質工作與商業性礦產勘查的關系，健全省級公益性地質工作隊伍，為地方政府決策、國土資源管理和經濟社會發展提供技術支持和綜合服務。
(2)建設好精幹的商業性地質勘查隊伍(做好地勘企業)。按照“壹局壹集團、壹隊壹公司”的架構，引導地勘單位建設壯大各種類型的國有地勘企業、合資合作企業等，適時組建從事商業性礦產勘查和開發的匡有地勘集團公司，按照現代企業制度規範運作。
(3)過渡好國有地勘單位(公益二類)。通過“精幹”隊伍，使地勘單位逐漸分離出“公益二類”事業單位。過渡期國有地勘單位職能定位：繼續作為財政投資地質找礦的主力軍，保證財政撥款渠道不變，對取得突出找礦成果的地勘單位予以獎勵；負責離退休職工管理、基地管理、授權監管國有企業資產。在過渡期內嚴格控制地勘單位隊伍規模，基本上不再新增事業編制人員。同時，剝離其社會職能，將所屬學校、醫院等，按在編人員、占有資產狀況整建移交地方。
五、需要進壹步研究的幾個問題
(壹)關於規範政府投入完善地質找礦新機制的問題
要進壹步健全完善新機制，使地質找礦投入保持持續增加，需要研究政府投入與社會投入的關系，重點是研究政府投入的問題。
要健全完善地質找礦新機制，規範政府投入，明確功能定位：①“公益先行”做的是礦產資源調查和資源潛力評價等公益性地質工作，政府財政投入，費用核銷；②“基金”的設立是為行使風險勘查資本市場(當前我國尚未形成)的功能。對於找礦風險大的社會資金不願投入的地區(區塊)，通過“基金”投入工作，降低找礦風險，使社會資金有意投入，而對於社會投資意願進行商業性勘查的工作地區(區塊)，“基金”不該去投入工作。“基金”作為周轉金要有保值的機制。需要進壹步界定“基金”的功能定位；③政府投入找礦的資金是政府作為出資人投入的資本(國有資本)，按照政企分開的原則，政府不能直接投資找礦，政府投資作為國有資本可投入到國有企業、股份制企業(國有資本股份)以及企業化的地勘單位。承擔商業性礦產勘查的主體是企業，承擔礦產資源勘查的企業要擁有礦業權；④目前收取的“價款”已不是原來文件的內涵，發生了異化，實際是炒賣資源，不少省(區)甚至出現空白地也收探礦權“價款”的現象，更是沒有道理，因此要進壹步明確價款的內涵及其功能定位。
(二)關於依靠科技進步實現地質找礦突破的問題
依靠科技進步，實現找礦突破，才是礦產資源勘查開發真正意義上發展方式的轉變。調研中相關單位反映了依靠科技進步的困難和問題，提出了制度和政策層面的建議，他們認為國土資源部頒布的《找礦突破戰略行動實施方案》中，對依靠科技進步推動找礦突破的政策不明確、措施不具體，基層反映強烈，建議部在總結推廣河南等省經驗的基礎上，制定依靠科技進步推進找礦的有關政策措施，解決當前普遍存在的資金無處投放、項目低水平重復的問題，解決目前壹些傳統地質理論指導效果不明顯，壹些傳統的、過時的技術方法造成地質工作效率低下的問題。
(三)關於礦產資源勘查開發與生態建設環境保護的問題
河南省近年來持續探索以生態文明建設為統領，以不犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、新型工業化、新型農業現代化“三化”協調發展的新路子，取得了新突破，獲得了新啟示。建議國土資源部總結推廣河南省經驗，處理好生態建設環境保護與礦產資源勘查開發的關系。對於形成礦產資源戰略儲備基地所造成的生態環境破壞和汙染的補償主體是政府；礦區勘查造成的生態環境破壞和汙染補償主體是企業。
建議國土資源部盡快研究綜合勘查開發礦產資源的辦證問題，制定相關政策和技術規程，推進礦產資源綜合勘查、綜合開發。
(四)關於建立完善探礦權退出機制的問題
河南省反映，部分縣、市礦業權面積占其國土面積70%以上。但多數探礦權是由經濟實力差、以運作礦業權為目的的小型企業登記，相當部分探礦權人沒有開展地質勘查工作。而剩余的空白區，找礦潛力小，且難以整裝勘查。在進行探礦權整合或開展深部找礦時，這些探礦權人不是漫天要價，就是不願與其他企業進行合作，很難協調。
《國土資源部關於進壹步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知》規定，“不參加整合又達不到整裝勘查要求的探礦權人，由整合主體給予合理的補償後退出。”但在實際操作中，因無法律政策依據而無法推進。因此，必須建立退出機制，有法律法規依據，有合理的補償標準。這樣既能解決“圈而不探”的問題，又能解決整裝勘查中的相關問題。
(五)關於解決地勘隊伍屬地化改革的遺留問題
中化地質礦山總局河南地質勘查院反映，由於該院未屬地化，在省財政廳沒有單位賬號，不能承擔河南省“兩權”價款項目，由於缺少地方配套資金，申請“中化地質礦山總局地勘基金項目”和國土資源部“國外風險勘查項目”也受限制，當前地質找礦任務繁重，項目很多，該院由於體制的原因，接不到任務，技術力量和裝備處於半閑置狀態。
河南省核工業地質局屬地化後，隸屬於省國防科技工業局，而現在該局不僅從事鈾礦地質找礦，已經形成了地質礦產勘查、工程建設、地質產品生產為主的三大產業，而且在金、銀、鉛鋅等找礦上取得重要成果。但他們感到目前管理體制不順，不利於地勘單位改革發展，希望歸口管理。
以上問題的存在，影響地質找礦事業，也影響地勘隊伍的發展和地質職工物質文化水平的提高。建議在這次貫徹落實中央5號文件中，理順管理體制，解決1999年改革中遺留的問題。
(原載《地質工作戰略研究參考》2012年12月25日，作者與余養力、王希凱、陳元旭、張興合作撰文)