此文系作者和於光（中國地質大學（北京））合作。原載《國土資源》2006年第3期
綜觀世界上礦業發達國家的礦業管理、礦產資源保護經驗，如美國的石油基地儲備戰略、原蘇聯實施的行政加技術管理、印度尼西亞的合同管理都有其***同的特點：明確規定礦產資源國家所有；勘探、開采許可證管理相當集中；開發監督相當廣泛、深入；對礦業違法活動不但要進行嚴厲經濟處罰，有的甚至責令停止，而且還要追究其刑事責任。
1 以市場經濟法則為主的礦產資源保護
美國最為典型。自1807年頒布實施的《鉛礦出租法》以來，其礦業立法及其礦產開發管理制度已有近200年的歷史。美國依靠其豐富的礦產資源基礎，在20世紀20年代實現了國家工業化，並在第二次世界大戰後成為資本主義世界的超級大國。與之相伴，美國的礦產開發管理制度也經歷了壹個逐步發展的演變過程，即由單純鼓勵開發的“自由進入”政策，逐步轉變為目前的政府集中管理控制，達到所謂“理智”地綜合利用、保護開發各種礦產資源的目標。
美國南北戰爭結束不久，國內經濟處於重工業迅速發展時期，對礦物原料的需求急速膨脹，同時大片西部領土也亟待開發。因此，美國聯邦政府為鼓勵人口西遷，對公有土地的礦產勘查和開發工作，制定了特別的“自由進入”政策，只要在某壹土地上發現礦點後提出申請，辦理簡單的登記手續（現場立樁標界），就可獲得在這塊土地上進行采礦的特許權，甚至連礦區使用費也不交。實際上政府對礦產開發活動幾乎沒有任何限制。1872年《通用礦業法》的頒布實施，限制了某些礦業活動。進入20世紀，美國政府關心的重點轉向保證本國經濟長期穩定發展對礦物原料的需求，對某些礦產的開發實行礦產勘查許可證和礦地租借制度，並於1920年出臺了《礦地租借法》。同時，為充分合理地利用礦產資源，對某些已知礦床的開發活動實行競爭性的投標制度，其中環境影響和開發盈利程度、礦區使用費等都是投標中的重要因素。第二次世界大戰後，美國又先後通過了《材料法》（1947年），《外大陸架土地法》（1953年）（1978年又進行了修訂），以及《深海底固體礦產資源法》（1980年），無論出於何種社會經濟發展需要，都從不同側面完善、補充了礦產資源開發保護方面的規定，使各種礦業活動均有法可依。
為滿足經濟發展對礦產資源的需求，保護或鼓勵某類礦產的開發，實行靈活的經濟調控手段，如礦區使用費，按1970年修訂的《礦產租賃法》規定，在公有土地上開采可租賃礦產時，要交納礦區使用費，具體計算辦法和標準由聯邦政府有關部門確定。因礦種、開采條件、市場供求狀況不同而異，對需要鼓勵開發的地區（如偏遠落後地區，急需增加就業機會的地區），有意識地降低礦區使用費率、采掘稅率，提高資源耗竭補貼率。而對那些需要限制開發的礦產和地區，則采取相反的經濟調節政策，以保護礦產資源和環境。為在緊急情況下迅速擴大國內礦產生產，美國政府還制訂並長期堅持執行“戰略礦產儲備計劃”，建立國家的礦產戰略儲備地，如只準勘查不準開采的阿拉斯加國家石油儲備地。
日本，與世界上其他同等人口規模的國家相比，無論從其礦物的蘊藏總量還是從人均占有蘊藏量來說都是比較貧乏的，特別是石油、煤炭、鈾等能源資源尤顯缺乏。因此，在資源開發方面，政府和企業壹直采取經濟援助、技術支持等方式，謀求國外資源的長期穩定供應，甚至不惜將購得的礦產品進行海底埋藏儲備。對國內資源則惜采、最大限度的開發利用。
啟示：
（1）礦業立法和礦產開發管理政策必須與社會經濟發展狀況相適應。處於社會主義初級階段的現實經濟決定了我國的現代化建設還有很長的路要走，缺乏礦產資源的保障將難以為繼。因此，我國的礦產資源管理政策必須堅持走可持續開發的道路，必須堅定“合理開發利用和有效保護礦產資源”、“在開發中保護，在保護中開發”的指導思想，同時，在社會主義市場經濟體制下對資源的分配，壹定要堅持國家宏觀指導，充分發揮市場在分配資源方面的基礎性作用。
（2）我國礦產資源的開發應分類、分區管理，宏觀調控措施要靈活。我國礦產資源種類豐富，探明儲量的礦產達168種，是世界上少有的礦種配套較好的國家，但豐欠差異很大，尤其是對國民經濟具有重要支撐作用的大宗礦產嚴重不足，因此在管理政策上要有所差異；另外，礦種的地域分布及各地經濟發展的巨大差距也要求在礦業政策方面予以區別對待。按照《國民經濟和社會發展第十壹個五年規劃綱要》，根據資源環境承載能力和發燕尾服潛力確定的優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發區域的功能定位，制定相應的政策和評價指標，很顯然，對開發西部礦產，應采取類似美國19世紀下半葉的礦業開發政策，而對東部地區則加以適度限制，等等。
2 以行政監督為主的礦產資源保護
原蘇聯最為典型。1987年以前，蘇聯境內的地質調查、礦床勘查活動和礦產資源開發利用的全過程都由國家統壹監督。這種機制在保證國家相關法律規定的貫徹，保證礦產開發利用評價正確性，提高礦業經濟效益和社會效益，保護資源不遭破壞，環境不受汙染等方面起到壹定作用。國家地質監察局、國家儲量委員會、國家安全生產和礦業監督委員會等監督和監察機關是國家管理地質事業和礦業的強有力機構。
原蘇聯的礦產資源保護政策法規主要體現在礦山的微觀管理上。20世紀60年代，為減少礦產開采的損失，出臺了地質勘探補償措施，用經濟手段減少采礦損失；20世紀70年代，進壹步在國民經濟計劃中規定了礦山開采和加工時回收礦產的任務，頒發了壹些確定和計算采礦損失的指令性標準文件，實行了全國統壹的開采損失報表制度。1984年原蘇***二十五大在蘇聯經濟發展的基本任務中提出：“要推行新的有效的礦床開采方法和系統，應用先進的采礦、選礦和加工工藝，以便提高有用礦產的回收程度，保證礦物原料得到較完全和綜合的加工，以及極大地減少廢物對環境的危害。”實踐結果表明，由於制定的礦產回收率定額指標和效益指標與超定額損失罰款對礦山企業效益沖擊較小，未達到預期效果。面對礦業逐漸惡化的現實，原蘇***中央1987年6月通過《根本改革經濟管理的基本原則》，實施《國營企業聯合公司法》。使原蘇聯經濟改革進入了壹個新的階段。地質和礦業部門改革的主要特點是以轉變企業經營機制為核心，改革中央機關和整個礦業管理體制，中心思想是由行政領導轉向經濟領導，向管理民主化、發揮企業和個人作用過渡。企業實行完全經濟核算和自籌資金為特征的反消耗型經營機制，從而使礦產資源保護工作由完全行政性管理轉向經營型市場化管理。
俄羅斯獨立後，加強了對礦產資源管理的立法工作。如1992年頒布了“俄羅斯聯邦地下資源法”，制定和實施了資源法的配套法規和條例：“資源使用許可證條例”、“礦物原料基地再生產基金條例”、“地下資源使用最低付費率”等。1994年7月30日俄羅斯聯邦第876號決議通過了“俄羅斯聯邦1994～2000年聯邦礦物原料基地發展計劃綱要”。1995年底頒布了產品分成協議法等。通過壹系列法律法規的頒布，形成了地下水資源利用、保護和管理的法律基礎。國家地礦主管部門遵照“地下資源歸國家所有”這壹準則和政府授權。
啟示：
（1）條塊分割體制下的礦產資源保護工作，即使有高於各部委的獨立行使職權部門也難以達到有效保護、合理利用礦產資源的目標。行政性管理與企業管理的脫節，礦業主體行為與礦產資源合理開發，有效保護不統壹，加上礦山企業低價或無價取得可采儲量，使得礦產保護工作弱化。這同樣是我國礦產資源保護工作所面臨的問題。為此，探索礦產資源資產化管理的道路，在行政管理機制上設計壹套國家宏觀政策完善、地方行政管理到位、用經濟和行政杠桿協同礦山企業自覺執行礦產資源保護政策的管理體制是非常必要的。
（2）在目前情況下，為協調礦產資源分配、勘探開發方面的諸多問題，應借鑒前蘇聯和俄羅斯在礦山管理中的技術方法，使企業生產嚴格按照技術指標執行，同時汲取低懲罰失效的教訓，使“三率”指標的考核與企業利潤密切掛鉤。在宏觀上，建立健全地質勘查成果和采礦權二級交易市場，使資源的價值真正、真實地體現出來。
3 政府監控與企業根據市場情況自主決策下的礦產資源保護
印度尼西亞最為典型。印尼對礦產資源的開發實行分類管理。即A類戰略礦產，如石油、天然氣、煤、鈾、鎳、鈷、錫等，只允許國家進行開發，只有在特殊情況下，如某些小煤礦，礦山能源部長有權劃出有限地段供私營企業進行開采；B類重要礦產，包括金、銀、銅、鐵、錳、鋁土礦等34種礦產，可由國營企業，也可由本國的私營企業和合資企業及個體經營者進行勘查和開發工作，但開發權仍由礦山能源部部長掌握，在特殊情況下可交地方政府的有關部門掌握；C類礦產包括石棉、雲母、巖鹽、寶石、大理石、白雲巖、砂、粘土等數十種礦產，這些礦產的開發活動主要由省政府掌握和管理。由於印尼礦產資源的開發主要依賴外國的資金和技術，因此考察它的礦業政策及礦產保護方面的做法可以從政府與外資礦山企業簽訂的合同條款中看出端倪。
在對外開放的初期，即1967年前後，印尼政府為盡快擺脫當時礦業面臨的困境，迅速增加礦業產值和收益，對外實行了破格的優惠政策。“第壹代合同”，即印尼政府與弗裏波特公司簽訂的埃茨伯格斑巖銅礦的開發合同，政府同意公司免交土地租金和礦區使用費，而且要幫助公司解決可能發生的市場問題等。重開發、輕保護的傾向非常明顯。
1968年～1972年間簽訂的第二代工作合同中明確地提出外資采礦企業不僅要交納壹定的土地租金和礦區使用費，而且要將其股份逐年轉讓給印尼（每年出售2%），開始重視礦產資源所有者權益及國民利益，對礦產保護工作有所要求。
1973年～1984年間簽訂的第三代工作合同除要求加速股份轉讓（每年轉讓5%），提高土地租金和礦區使用費外，還增加了外資采礦企業要交納“地區開發費”、“超定額利潤稅”、“出口稅”和“政府對采礦企業實施控制和監督權”等條款。政府開始以合同形式限制采礦者的活動，以達到礦產資源保護的目的。
1985年以後簽訂的第四、五代工作合同，不僅進壹步加強了政府對外資采礦企業的監督，而且還特別規定了礦山企業要保證作好環境保護和采礦後的復墾工作等，並為此制定了具體有效的各種措施，督促公司執行。
印尼在引進外資開發礦產方面的態度（或政策），經歷了壹個從拒絕、排斥轉向全面開放，同時逐漸加強政府控制的演變過程，既達到了合理有效開發本國資源的目的，又使印尼在礦產開發中不斷獲益。礦山企業在政府的監控下，根據與政府簽訂的工作合同開采、加工、銷售礦產品，對地下探明資源由於是自行投資勘探或有償取得的，也非常珍惜，從經濟上使礦產保護工作取得較好的成效。這對我國的礦產開發及保護工作有許多啟發。
啟示：
（1）分類管理，采礦權的高度集中保證了本國礦產資源的有效利用，從開始就避免了亂采濫挖的可能。我國2005年9月發布的《關於規範勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》（國土資發〔2005〕200號），對國土資源部和授權省級國土資源主管部門審批登記頒發34種重要礦產的勘查許可證、采礦許可證權限依法進行了調整。其目的就是強化能源礦產、大宗支柱性礦產和保護性特定礦種的管理，提高中央政府對礦產資源開發的宏觀調控能力。同時，將外商和內資申請勘查、開采許可證的區別對待，調整為外商與內資同等對待。《國務院關於加強地質工作的決定》進壹步明確了按照分類分級管理的原則，調整礦業權審批權限，增強中央政府對重要礦產資源勘查開采的調控能力。加強對礦產資源勘查活動的監督管理，依法禁止圈而不探或以采代探的行為。
（2）我國大力開展的礦業秩序整頓工作是必要的，限制甚至關閉不合格生產礦山，嚴格礦業準入制度是合理開發、保護性開發礦產資源的有利舉措。但為彌補礦業資金的不足，采取個別地區、個別礦種的“工作合同”方式與外商合資或合作勘探或開發，吸收國外的先進管理、生產技術並培養各類人才不失為壹種較好的辦法。