此文原載《中國礦業》2007年第16卷12期
摘要 本文指出了我國礦山生態恢復積累的眾多問題，測算出環境恢復需要的巨額投入；在分析現行法律法規的缺陷及多部門分別做出礦山生態恢復規劃的情況下，提出了化解上述問題的建議。
關鍵詞 礦區生態恢復；規劃；資金投入
生態環境是經濟社會存在和發展的必要條件和基礎，生態恢復是實地改造壹個地點，竭力仿效生態系統的結構、功能、多樣性和動態，建成壹個確定的、本土的、歷史的生態系統的過程。生態恢復與環境保護是功在當代、惠及子孫的偉大事業和宏偉工程，是保證經濟、社會健康發展的需要。在經歷了新中國成立前各時代的礦產開發以及解放後50多年的大規模礦業生產之後，我國的礦山生態環境漸成積重難返之勢。對此，無論是中央還是地方各級政府十分重視礦山生態恢復問題，2005年，國務院在《關於落實科學發展觀，加強環境保護的決定》中提出了“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制”的戰略方針；2006年3月，十屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十壹個五年規劃綱要》，提出了“健全礦產資源有償占用制度和礦山環境恢復補償機制”的任務，同年4月，國土資源部進壹步提出了“加快礦山環境恢復和治理，加大礦山環境保護與治理力度”的工作部署。生態恢復問題是壹個長期的過程，需要幾代人不懈的努力才能完成，而且要限制新的環境破壞。下面就當前礦山生態環境恢復問題談幾點看法，以期引起各界關註。
1 長期生態損失積累與治理資金投入有限問題
據初步統計，截至2005年底，全國因采礦形成的采空區面積約134.9萬公頃；采礦活動占用或破壞的土地面積約238.3萬公頃；采礦活動每年產生的廢水、廢液數量約61.9億噸，年排放量約48.6億噸；采礦活動每年產生的尾礦或固體廢棄物量約17.6億噸，年排放量約15.3億噸。尾礦或固體廢棄物的累計積存量約221.8億噸；礦山廢水排放造成了地表水、地下水汙染，加劇了礦區工農業生產用水和人畜飲水的緊張矛盾；而尾礦、固體廢棄物的堆放，不僅占用了大量土地，損壞地表，而且還會造成水土環境的嚴重汙染。此外，地下水均衡系統因礦產資源的開采破壞，導致區域性的地下水位下降。在某些地方地下水下降數十米甚至上百米，形成了大面積疏幹漏鬥，造成泉水幹枯、水資源枯竭以及汙水入滲等，破壞了礦區的生態平衡。例如，山西省因采煤造成18個縣26萬人吃水困難，30多萬畝水田變成旱地，井泉減少達3000余處。
據世界銀行資料，發展中國家要徹底改善本國的礦山環境狀況，需要拿出占GDP的2%～3%資金用於環境保護，2005年，中國國內生產總值達到182321億元，照此推算，徹底改善我國礦山環境現狀的投入需要3600億～5400億元。顯然，我國不可能短期內拿出大量的財政資金用於礦山地質環境治理和生態的恢復。根據國土資源部的統計，2001年～2005年，***達礦山環境治理項目456個，累計投資17億多元，2006年中央財政投入礦山環境治理項目資金10.6億元，***安排項目341個，涉及全國31個省（區、市）和10多家中央企業的各類礦山，涵蓋40多個礦種，治理速度和投入力度明顯加大。以2006年為例，中央財政和地方配套投入資金29.6億元，恢復治理礦山環境面積44841公頃，平均投資強度為6.6萬元/公頃，全部治理采空區面積和采礦活動占用或破壞的土地面積約373.2萬公頃，需要投入2463億元，如果考慮到目前治理的壹般是較容易的礦山，剩下的會更加難以治理，投入會更多。這裏還沒有考慮到因采礦導致的其他三廢危害的整治。
由上述分析測算可以看出，我國礦山生態恢復問題很是嚴重，治理需要的投入是巨大的，如果按照目前的國土資源部的投資速度，完成全國的礦山生態恢復工作將延續200年以上。
2 權威性法規缺位與現行制度不完善問題
我國有關生態恢復、環境保護的第壹個綜合性的行政法規是1973年第壹次全國環境保護會議批準的《關於保護和改善環境的若幹規定》。在全球生態退化日趨嚴重，生態恢復的呼聲越來越高的背景下，我國還陸續簽署了壹系列與生態保護與恢復有關的國際公約，如《關於特別作為水禽棲息地的國際濕地公約》、《瀕危野生動植物國際貿易公約》、《生物多樣性公約》、《防治荒漠化公約》等。關於礦山環境保護方面的法律法規包括《礦產資源法》、《土地復墾規定》和《地質環境管理辦法》，綜觀我國所有生態保護法律法規，不難發現，這些生態保護立法仍存在不少缺陷，與我國目前生態保護和經濟發展的要求不相適應。這主要表現在以下幾個方面：
（1）缺乏綜合性的自然資源保護法律。受自然規律支配，資源開發利用具有整體性綜合性的特征，這必然要求有綜合性的資源保護法對其加以調整。憲法中雖有多個條文規定了自然資源保護，但過於原則、空洞；《中華人民***和國環境保護法》在體例上將自然資源保護規定為環境保護的兩大內容之壹，但並沒有明確規定自然資源保護的基本原則、基本制度和監督管理機制，再加上《中華人民***和國環境保護法》並非憲法所規定意義上的“基本法律”，所以無法適用資源綜合性保護的要求；而已頒布的各種資源法則強調了各種具體資源的開發和保護，缺乏對資源整體性和綜合性開發和保護的法律呵護。
（2）各部資源法之間缺乏整體配合，部門利益沖突嚴重。我國現行立法體制實際上受行政體制的制約，各部資源法是由相應的資源管理行政部門負責起草，負責起草的部門往往不能從全局考慮，而是較多地考慮本部門、本系統的利益，從各自的角度管理、保護和開發相關資源，各部自然資源法非但未形成協調統壹的保護和合理開發資源的規範體系，相反卻成為擴展部門權力，維護部門利益的工具。
（3）存在立法漏洞。盡管我國現行法律基本涵蓋了整個自然資源保護領域，但在生態恢復仍然存在著無法可依的狀況。如生態效益的補償、生態恢復的法律保障，現行法律均沒有做出規定，依然存在空白。
令人欣喜的是，近年來，我國關於礦區生態恢復方面的立法或規劃制定方面的有了較大進展。2006年8月24日召開“生態補償機制國際研討會”。全國人大常委會環資委副主任委員葉如棠在會議上透露，全國人大常委會正在起草的自然保護區域法，擬把生態補償問題作為重要的法律制度肯定下來。他還建議，在生態補償機制相關法律、法規正式出臺之前，中央政府可以先行出臺壹些指導性文件，來指導地方的生態補償實踐。
國土資源部大力推動礦山生態恢復保證金制度的建設，早在2001年，浙江省政府出臺了《礦山自然生態環境保護治理備用金收取管理辦法》，初步建立了“誰開發、誰治理”、“誰治理、誰得益”的多元化投入機制。近年以來，河北省、福建省等國土資源廳，聯合省財政廳、省環保局先後制定並出臺了礦山生態環境恢復治理保證金管理辦法，規定凡在本行政區域內的采礦權人必須編制礦山生態環境恢復治理方案，與國土資源行政主管部門簽訂協議書，並繳納保證金。
2006年，財政部、國土資源部、國家環保總局制定出臺了《關於逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》（財建〔2006〕215號），要求礦山企業按銷售收入分年預提礦山環境治理恢復保證金，保證金按“企業所有、政府監管、專項專用”的原則進行管理。國家林業局繼2007年2月國務院第133次常委會決定在山西省開展煤炭工業可持續發展試點後，提出了開展全國礦區植被保護與生態恢復工程規劃意見和建議，並決定組織編制和實施全國礦區植被保護與生態恢復工程規劃。2007年9月11日，國家環保總局為推動建立生態補償機制，完善環境經濟政策，促進生態環境保護公布了《關於開展生態補償試點工作的指導意見》。
由上可以看出，我國礦山生態恢復治理工作已經如火如荼的開展起來，這更需要相關綜合性法律的出臺予以指導。首先，加強生態保護立法，為建立生態環境補償機制提供法律依據，這是建立和完善生態保護補償機制的根本保證。另壹方面，為了確保能長期、穩定地通過政府間的財政轉移支付，來加強對貧困地區生態環境保護的支持，也需要法律給予明確規定。其次，需要制定專項自然生態保護法，對自然資源開發與管理、生態環境保護與建設，生態環境投入與補償的方針、政策、制度和措施進行統壹的規定和協調，以保障生態環境補償機制很好地建立。再次，需要通過立法確立生態環境稅的統壹征收、管理制度，規範使用範圍。
3 管理職責劃分與規劃實施問題
國外礦山生態恢復、環境保護管理體制可以歸並為三類體制模式：即環境部門主導型；環境、礦業及其他部門分工協作型和礦業部門主導型。第壹種類型是指環境管理部門在礦山環境影響評價、環境保護與管理計劃、礦山環境恢復計劃、監督與強制執行各個階段發揮主要作用，加納、菲律賓、印度、巴西、馬來西亞等國大致屬於此種類型。環境、礦業及其他部門分工協作型是指環境管理部門、礦業主管部門、土地管理及規劃部門在礦山環境管理流程中實行分工管理，如加拿大、澳大利亞、巴布亞新幾內亞和泰國等國家。例如：在加拿大安大略省的礦山環境管理中，環境影響評價、排汙許可均由該省環境部負責，對於金屬礦山環境影響監測是由加拿大聯邦政府環境部下屬的環境影響監測辦公室會同各省環境部***同完成，而礦山恢復則由礦業管理部門“北方發展礦業部”負責。第三種類型是礦業主管部門在礦山環境管理的主要環節發揮重要作用，如印度尼西亞、美國科羅拉多州、澳大利亞新南威爾士州等。在印尼，礦山項目的環境影響評價、環境管理與監測計劃、監督檢查與強制執行均由該國礦山能源部負責管理。
我國礦山環境、生態恢復工作是3個部門協同管理，至少從規劃方面體現出來。但又不同於國外的管理體制，國土資源部從區域發展的角度，以土地復墾為核心，完成基本的功能恢復；林業局從育林的角度，以植樹造林為核心，以綠化、提高森林覆蓋率為主要目的；環保局則是從改善流域生態環境的角度，以減少治理汙染為核心，恢復或再造生態環境為目標。這些部門有壹個***同點，那就是均站在國家高度、以中央財政籌資為主考慮規劃的制定與實施，未充分考慮發揮地方積極性問題。如何在國土資源部2003年出臺的《全國土地開發整理規劃》、國家林業局2007年編制的《全國礦區植被保護與生態恢復工程規劃》、國家環境保護局今年9月頒布的《關於開展生態補償試點工作的指導意見》基礎上，融合各方意見，形成統壹的具有全面協調能力的綜合規劃，分頭實施。
壹是成立部際聯絡小組，制定統壹的規劃***同實施礦山生態恢復規劃，采取定期會商的辦法，解決實施中發生的各種問題，溝通進展；二是制定統壹評價指標體系、技術標準；三是***推立法，加快立法速度；四是發揮地方積極性，***同推動生態恢復規劃的實施。
參考文獻
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