第壹階段:以體制改革促進扶貧階段(1978-1985)
從65438年到0978年，按照中國政府制定的貧困標準，貧困人口為2.5億，占農村總人口的30.7%。這壹時期大規模貧困的原因是多方面的，主要是農業經營體制不適應生產力發展的需要，導致農民生產積極性不高。因此，制度變遷成為緩解貧困的主要方式。
1978以來的中國改革，首先是土地管理制度的改革，即以家庭承包經營制度代替人民公社的集體經營制度。這種土地制度的變革極大地激發了農民的勞動積極性，從而極大地解放了生產力，提高了土地產出率。同時，農產品價格的逐步放開和農村鄉鎮企業的蓬勃發展，也為解決農村貧困人口問題開辟了出路。這些改革促進了國民經濟的快速發展，通過農產品價格的提高、農業產業結構向附加值更高的產業轉化、農村勞動力向非農領域就業三個渠道將利益傳遞給貧困人口，使貧困農民脫貧致富，農村貧困狀況大為緩解。
據統計，從1978到1985，農村人均糧食產量增長14%，棉花增長73.9%，油脂增長176.4%，肉類增長87.8%。農民人均純收入增長2.6倍；沒有解決溫飽的貧困人口由2.5億人減少到6543.8+0.2.5億人，占農村人口的6543.8+0.4.8 %。貧困人口平均每年減少1786萬人。
第二階段:大規模開發式扶貧階段(1986-1993)
20世紀80年代中期，在改革開放政策的推動下，中國大部分農村地區憑借自身的發展優勢，實現了經濟的快速增長。但是，由於經濟、社會、歷史、自然和地理條件的限制，少數地區的發展相對落後。貧困地區與其他地區，特別是東部沿海發達地區的經濟、社會、文化差距逐漸拉大。中國農村發展不平衡問題凸顯，相當壹部分低收入人群無法以其經濟收入維持基本生存需求。
自1986以來，中國政府采取了壹系列進壹步加強扶貧的重要措施，如成立專門的扶貧機構、安排專項資金、制定特殊優惠政策、徹底改革傳統的救濟式扶貧、確定開發式扶貧政策等。從此，中國政府在全國範圍內開展了有計劃、有組織、大規模的開發式扶貧，中國的扶貧工作進入了壹個新的歷史時期。經過八年的不懈努力，國家重點扶持貧困縣農民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農村貧困人口從6543.8+0.25億減少到8000萬，年均減少640萬，年均減少6.2%；貧困人口占農村總人口的比重由14.8%下降到8.7%。
第三階段:扶貧階段(1994-2000)
隨著農村改革的深入發展和國家扶貧開發力度的不斷加大，我國貧困人口數量逐年減少，貧困特征也發生了較大變化，貧困人口分布具有明顯的地域特征。這主要表現在貧困發生率向中西部傾斜，貧困人口集中在西南大石山區(缺土)、西北黃土高原地區(嚴重缺水)、秦巴貧困山區(土地缺口大、耕地少、交通條件差、水土流失嚴重)和青藏高寒地區(積溫嚴重不足)。導致貧困的主要因素是自然條件差、基礎設施薄弱和社會發展落後。
中國的扶貧開發進入了壹個關鍵階段，其標誌是《國家八七扶貧開發規劃》於2004年3月頒布實施。《國家八七扶貧攻堅計劃》明確提出，集中人力、物力、財力，動員社會各方面力量，用7年左右的時間，到2000年底基本解決農村貧困人口的溫飽問題。這是新中國歷史上第壹個目標明確、對象明確、措施明確、期限明確的扶貧開發行動計劃。
從1997到1999三年間，中國每年有800萬貧困人口解決了溫飽問題，這是90年代以來中國解決農村貧困的最高水平。到2000年底，國家“七五”扶貧目標基本實現。
經過20多年不懈的艱苦奮鬥，中國的扶貧開發取得了巨大成就。
——解決2億多農村貧困人口的溫飽問題。農村未解決溫飽問題的貧困人口由1978的2.5億人減少到2000年的3000萬人，農村貧困發生率由30.7%下降到3%左右。其中，國家重點扶持的貧困縣貧困人口由1994年的5858萬人減少到2000年的1765438+萬人。這些人主要是生活在自然條件惡劣地區的貧困人口，少數社會保障對象和部分殘疾人。
——生產生活條件明顯改善。2000年1986至15期間，在中國貧困農村地區建設了9915000畝基本農田，解決了7725多萬人和8398多萬頭大牲畜的飲水問題。到2000年底，貧困地區通電、通路、通郵、通電話的行政村分別達到95.5%、89%、69%和67.7%。
——經濟發展速度明顯加快。八七扶貧計劃實施期間，國家扶持的貧困縣農業增加值增長54%，年均增長7.5%。工業增加值增長99.3%，年均增長12.2%；地方財政收入增長近1倍，年均增長12.9%；糧食產量增長12.3%，年均增長1.9%；農民人均純收入從648元增加到1337元，年均增長12.8%。
——各項社會事業快速發展。貧困地區人口過快增長的勢頭得到初步控制，人口自然增長率下降。辦學條件得到改善，“兩基”(即基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲)工作取得顯著成績。在國家重點扶持的592個貧困縣中，有318個實現了“兩基”目標。職業教育和成人教育快速發展，有效提高了勞動者素質。貧困地區大多數鄉鎮衛生院得到改建或重建，缺醫少藥的狀況得到緩解。壹大批實用農業技術得到推廣，農民科學種田水平顯著提高。貧困地區95%的行政村都能收聽收看廣播電視節目，群眾文化生活得到提高，精神面貌發生很大變化。
——解決部分集中連片貧困地區的溫飽問題。沂蒙山、井岡山、大別山、閩西南等革命老區人民的溫飽問題已基本解決。壹些偏遠山區和少數民族地區也發生了很大的變化。經過多年的開發建設，歷史上最貧困的甘肅定西、寧夏西海固等地區基礎設施和基本生產條件得到明顯改善，貧困狀況大為緩解。
二是扶貧開發的政策保障
中國農村貧困問題是歷史上長期形成的。貧困面積大、貧困人口多、貧困程度深是長期以來我國貧困地區的主要特征。基於對中國國情的認識，特別是對貧困地區和貧困人口實際情況的認識，中國政府制定了符合中國國情的扶貧開發政策。扶貧開發的基本目標和中心任務主要是解決農村貧困人口的溫飽問題，從最迫切的問題入手，量力而行，保證重點，分階段推進。
制定符合國情的貧困標準
中國是壹個發展中國家，人口多，底子薄，經濟不發達，特別是農村不發達。就我國貧困地區而言，這種不發達主要表現在以下幾個方面:壹是基礎設施薄弱。貧困地區集中的西部地區，雖然國土面積占全國三分之二以上，但鐵路、公路、民航設施所占比重較低。二是人口增長過快，教育、衛生等基本社會服務水平較低。與經濟落後形成對比的是，貧困地區往往是人口增長最快的地區。辦學條件差，教育設施落後，適齡兒童輟學率高，青少年文盲比例大。醫療保健水平也很低。三是農業生產條件差，財政收入水平低，公共投入嚴重不足。從65438年到0986年，國家扶持的貧困縣人均農機總動力只有全國平均水平的50%。1993期間，國家扶持的貧困縣人均財政收入只有60元，僅為全國平均水平的30%左右。
上述貧困地區的實際情況決定了中國的扶貧應該有壹個現實的貧困標準。中國貧困人口的標準最初是中國政府有關部門在1986年，在調查6.7萬戶農村家庭消費支出的基礎上計算出來的，即1985年農村人均純收入206元的標準。到1990，這個標準相當於300元，2000年是625元。
。中國的貧困標準是能夠維持農村貧困人口基本生存和保證最基本生存需求的最低成本標準，因此是客觀的，符合中國實際的。
確定國家重點扶持的貧困縣。
為了集中使用扶貧資金，有效扶持貧困人口，中國政府制定了國家重點貧困縣標準，確定了壹批重點貧困縣。
1986年，我國政府首次確定國家重點貧困縣標準:1985年年人均純收入低於150元的縣。此後，隨著經濟的發展，特別是貧困地區經濟條件的不斷改善，貧困縣的標準得到了及時調整。在1994期間，中國政府調整了國家重點貧困縣標準。具體標準為:以縣為單位，農民人均純收入低於1992中400元的縣全部納入國家重點貧困縣扶持範圍；將1992年人均純收入高於700元的貧困縣全部退出國家扶持範圍(按當時典型測算，超過700元的縣90%以上的貧困人口基本解決了溫飽)。按照這個標準，列入《國家八七扶貧攻堅計劃》的貧困縣* * *有592個，分布在27個省、自治區、直轄市，覆蓋了全國72%以上的農村貧困人口。此後，中央政府采取了壹系列扶貧開發政策措施，重點解決國家重點扶持縣貧困人口的溫飽問題。
通過對貧困縣的集中有效扶持，解決了中國農村貧困問題。特別是在扶貧資金方面，國家明確要求中央財政的扶貧資金全部用在這些貧困縣。從65438到0996，中央進壹步提出了各省、自治區、直轄市最低配套資金比例(30%到50%)，確保地方配套扶貧資金用於國家重點貧困縣。
扶貧重點向中西部貧困地區傾斜。
向中西部地區傾斜是中國扶貧開發的重要戰略舉措。中國經濟發展的區域特征非常明顯。東部沿海地區充分利用自身優勢率先發展，中部和西部地區緊隨其後。與此相關，我國農村貧困人口絕大多數集中在中西部地區，尤其是西部，呈塊狀、片狀分布在高原、山地、丘陵、沙漠等地區。這些地區是中國貧困人口最多、貧困程度最深、貧困結構最復雜的地區。中國政府1994年確定的592個貧困縣中，中西部地區占82%。
從1994開始，中國政府開始調整國家扶貧資金的地區結構:對沿海經濟相對發達省份的中央扶貧信貸資金進行調整，向中西部貧困嚴重的省區集中；中央財政新增扶貧資金只支持中西部貧困地區。同時，國家從大局出發，制定優惠政策，積極推進東西部橫向聯合和對口扶貧合作。
為了加快西部地區的發展，縮小地區間的發展差距，中國近年來開始實施西部大開發戰略。國家優先發展西部地區的基礎設施、生態環境和資源開發，不斷加大對西部地區的投入和財政轉移支付力度，為促進西部地區發展和解決貧困人口溫飽問題發揮了重要作用。
加大扶貧開發投入
近20年來，隨著國家財力的增強，中國政府安排的專項扶貧投入不斷增加。2000年，中央財政扶貧專項資金達到248億元，比1980增長了30倍。中國市政府安排的扶貧專項資金累計達到6543.8+068億元以上，其中財政資金800多億元(含以工代賑資金390多億元)，扶貧信貸資金880億元。按照中央要求的配套比例(1996後30%到50%)，地方政府對扶貧的投入也相應增加。
中國政府專項扶貧資金主要包括財政扶貧資金和信貸扶貧資金兩大類。財政扶貧資金還包括支持欠發達地區發展資金、新增財政扶貧資金、以工代賑資金等。65438-0997為了加強對各類扶貧資金的管理，提高使用效益，國務院制定了全國統壹的扶貧資金管理辦法。該辦法明確規定了各類扶貧資金的支持對象和條件，強調各類扶貧資金要按照扶貧的總體目標和要求使用，形成合力，充分發揮整體效益。不同渠道扶貧資金的投入重點是:財政扶貧資金主要用於基本農田建設、小型水利工程建設、解決人畜飲水困難、農村公路建設、科技培訓和農業實用技術推廣；扶貧信貸資金主要用於當年貧困戶增收的種植養殖項目。同時，各級扶貧專門機構加強了對扶貧資金管理和使用的檢查監督。審計部門嚴格審計扶貧資金的使用情況，及時查處問題。這些措施對提高扶貧資金的使用效益，如期實現基本解決貧困人口溫飽問題的目標起到了關鍵作用。
制定扶持貧困地區和貧困農民發展的優惠政策。
中國扶貧開發的優惠政策包括幫助貧困戶解決溫飽問題和支持貧困地區經濟發展。
幫助貧困農戶發展的優惠政策有:對沒有解決溫飽問題的貧困戶，免除定購糧食任務；根據實際情況，適當延長扶貧貸款使用期限，放寬抵押擔保條件；依照農業稅條例的有關規定，減免農業稅和農業特產稅。
支持貧困地區經濟發展的優惠政策包括:中央財政逐步加大對貧困地區的財政轉移支付力度，有關省、自治區、直轄市建立二級轉移支付制度，對貧困地區給予財政支持。貧困縣新辦企業和發達地區在貧困地區新辦企業，三年內免征所得稅；按照誰受益、誰承擔的原則，適當提高水庫建設基金和水庫維護基金的標準，解決水庫移民的溫飽問題。
落實扶貧責任制。
為切實做好扶貧開發工作，中國市政府於6月1986成立了國務院貧困地區經濟開發領導小組(6月1993更名為國務院扶貧開發領導小組)，負責組織、領導、協調、督促和檢查貧困地區的扶貧開發工作。壹些省、自治區、直轄市、地(市)、縣政府也成立了相應的機構，負責本地區的扶貧開發工作。
我國扶貧開發實行扶貧行政領導負責制，分級負責，以省級為主。各省、自治區、直轄市，特別是貧困面較大的省、自治區、直轄市，都把扶貧開發擺上了重要議事日程，根據國家扶貧開發規劃，制定了本地區的具體實施方案。各省、自治區、直轄市主要負責人親自抓扶貧工作，負總責。中央財政扶貧資金每年年初下達到各省、自治區、直轄市壹次，扶貧資金、權力、任務、責任落實到四個省(自治區、直轄市)。所有到省扶貧資金由省人民政府統壹安排使用，有關部門統籌規劃實施。
加強貧困地區農村基層組織建設
在中國，農村基層組織在動員和組織群眾參與改變自身命運的扶貧開發中發揮著重要作用。在扶貧開發中，中國政府強調加強村級組織建設，以提高農民的自組織程度，引導農民積極參與扶貧開發。近年來，中國政府在農村大力推行村委會直選制度，按照公開、公平、公正的原則，選舉那些真正得到群眾擁護、有能力帶領群眾改變貧困狀況的人為村幹部。同時，嚴格村務公開，村財務的收支、扶貧資金的發放和使用、合同的簽訂和變更等所有事務都要向村民公開，接受村民的檢查和監督。