從20世紀80年代起,許多國家開始進行水土保持生態效益補償的嘗試,並取得了進展,獲得了很多成功的經驗。其中,美國、澳大利亞、德國、日本等壹些發達國家在水土保持生態補償方面的實踐開展較好,相關的法律較為完善,其中的許多法律法規對我國水土保持生態補償法律政策體系的構建具有重要參考價值。下面重點對國外具有代表性的水土保持生態效益補償的法律法規進行介紹。
壹、美國水土保持生態補償相關法律政策
美國通過制定實施保護性退耕計劃等壹系列農業保護計劃保護農業耕地,恢復其生態功能。1956年美國政府推行保護性退耕計劃,鼓勵農場主短期或長期退耕壹部分土地,“存入”土壤銀行,銀行付給壹定的補助,對按照計劃退耕的農場主給予農產品價格補貼,引導農場主把退耕土地用於土壤保護。1965年又實施了有償轉耕計劃,進壹步細化了退耕休耕的生態補貼。1985年美國政府制定實施了“保護性儲備計劃”,其主要內容是在美國農業部的監督下,對容易發生土壤侵蝕的耕地,實行為期10年的休耕或永久性退耕還草、退耕還林,同時作為補償,由農業部每年向該計劃的參加者支付壹定數量的補助金。
1985年《美國農業安全法案》是壹項裏程碑式的立法,該法案為之後相繼出臺的1990年、1996年、2002年《美國農田法》樹立了樣本。1985年以來,美國國會將部分日用品的物價和扶持借貸資金改變為農田保護支付,並在之後相繼出臺的1990年、1995年和2002年《美國農田法》中繼續增加保護基金。
1994年,隨著美國農業部水土保持局開始對濕地、水質和土質給予了同樣的關註,自1985年開始實施的寬泛基金項目和土地休耕保護計劃改變為諸如保留地安全計劃、濕地保留計劃等新的壹些計劃,對這些計劃的基金資助水平逐步提高。每個計劃的目標、方法和要求都各不相同,但都是由美國農業部管理,這些計劃***同為農業部門的生態計劃提供了發展潛能。
美國水土保持行政區法提供了壹套建立水土保持行政區的機制,從而保護水、土和相關資源。在水土保持的過程中,美國政府通常會采用成本分擔的方法和引入貸款項目,以彌補農民和土地使用者資源保護活動的成本。
美國很多州通過頒布農田保護法,並提供多種機制以保護農田。比如,加利福尼亞州政府為了有效的保護農田,要求權威機構在沿海地區收取契約費、開發權、地役稅及土地的其他收益,用以防止農業用地水土流失,並將這些農業用地聚集成適當規模的地塊,便於繼續開展農業生產。在獲取農業土地收益時,權威機構應賦予城市邊緣地區以優先權,因為在城市邊緣地區,城市化進展對農業用地的影響最大。
為保護礦區土地,亞拉巴馬、阿肯色、佐治亞、愛達荷、衣阿華、馬裏蘭、密西西比、新墨西哥、俄勒岡、賓夕法尼亞、田納西、得克薩斯、猶他和威斯康星州紛紛制訂了露天采礦法。這些州的露天采礦法建立了露天礦土地開墾基金,以保護和保存受到露天采礦活動影響的自然資源和開墾地區。馬裏蘭州的露天采礦法有兩個附加規定,用來解決喀斯特地形的脫水問題。這些規定保護了位於喀斯特地形的巴爾的摩、卡羅爾、弗雷德裏克和華盛頓郡受到影響的地產所有者。露天采礦法要求有關機構在喀斯特地區的露天礦周圍建立脫水影響地帶,並采取計劃使在這些郡的許可證持有者減輕或補償對地產所有者的影響。
二、新西蘭水土保持生態補償法律政策
早在1893年,新西蘭就頒布了土地排澇法案,為排澇委員會在排澇區建立排澇方案提供了依據,排澇方案的資金來源於向當地的土地所有者收費和政府支持。
到1940年,新西蘭有10%的土地被嚴重侵蝕,每年有大量泥沙從土地上流入河流或海洋。為了應對生態環境退化,新西蘭1941年頒布水土保持和河流控制法案,用以防止和減少砍伐森林和不經濟的耕作方法引起的水土流失,促進水土保持,調度受影響區域的水流。該法規定“流域委員會應該建立征稅區,向受益於工程的占有者征收土地稅,征稅的比例按照獲益的程度來確定”,該規定明顯具有生態補償的含義。
基於1967年的《新西蘭水土保持法》確立的《新西蘭水權規則》確立了水資源的國有化(國家所有權),具體規定如果壹個人希望取水、調水、築壩、用水或者排放廢水,需要得到水資源許可。
1991年新西蘭頒布了資源管理法案,該法案基本認定了可持續發展目標作為未來地球生存的壹個重要條件,通過福利再分配實現代內公平,通過維持生態系統的生存能力以使未來人們獲益,從而實現代際公平。該法案的宗旨是保持環境潛力來滿足可預見的未來人們的需要;保證空氣、水、土和生態系統的生命承載能力;避免、補救或者減輕任何行為對環境的負面影響。
新西蘭地區議會也積極制定關於水土保持的地區政策文件和規劃。這些政策、規則和指導方針都認識到在可持續管理原則下保護水土資源的必要性,壹些政策和規劃要求采取措施保護河流、土壤。比如要求設置緩沖區來減少化肥流入湖泊及河流,這些要求得到社團大力支持和地方當局的財政支持。生態修復工程的花費壹般來說歸地方議會負擔。從中央政府獲得資金的地方,依靠相關部(委)(農林部)的政策,資金將公平分配給得到批準的工程。否則,補救工程款也許由土地占有者作為自願貢獻支付,或者通過地區或區域議會,以土地稅,或者恢復提供整個或部分服務的利潤成本的特定比率來支付。因而,地方當局費率(土地稅)可以包含每年維護堤防、防洪工程、成本費用、侵蝕控制和減少徑流進入水道方面的費用。
三、澳大利亞水土保持生態補償法律政策
在70多年的時間裏,澳大利亞采用各種技術、體制、法律、戰略,以求達到保持水土的目的。近20年來,水土保持工作在政治方針和立法方面都發生了顯著變化,在國家範圍內,澳大利亞水土保持工作的主體結構已經完成。截至1950年,澳大利亞的大部分地區都建立了水土保持法規,並成立了壹些水土保持機構,有些機構以高度完善的水土保持綜合方法而聞名世界。
澳大利亞憲法有關於水土保持的補助政策、稅收政策及銀行、保險業優惠利率政策。憲法確立的補償政策主要針對農業和水土保持項目。在水土保持行動和土地退化管理的背景下,澳大利亞憲法的第96條是聯邦影響力的壹個重要來源。聯邦議會能向國家保證,在提高公眾資金方面,無論是通過直接或間接的征稅還是貸款,聯邦議會均能顯示出壓倒性的優勢。第96條提到撥款在農業地區的應用有著很長時間的歷史,早在1930年就開始用於補貼小麥種植者。在1974年至1975年之間,還將撥款用於水土保持建設項目上,有條件的州將參加全國水土保持合作研究。國家還為全國水土保持項目建立資金,這是合作研究取得的重要成果。在澳大利亞現在普遍用另壹種方式替代補償,即采用資源保護和工程的資金援助計劃。
自1940年以來,憲法的稅收權力(憲法第51條第(2)款)已規定允許扣除稅收用於水土保持。這項權力可以更積極地用於從造成土壤退化的活動中設置包含高稅率的差別稅率。有關獎勵金額方面的立法權(憲法第51條第(3)款)也可以對稅收扣除或退稅起到同樣的作用,獎勵金額可用於支付為促進水土保持而使用的設備或其他壹些投入。憲法還規定銀行(作為壹個特定類型財務公司,憲法第51條第(13)款、第51條第(14)款)、保險業可以考慮提供水土保持貸款或給予土地使用者優惠利率,以幫助控制土壤退化、旱災及水災的影響。
維多利亞水法中有關於環境公益訴訟賠償金的規定。在正常的環境公***利益的訴訟中,要求損害賠償的可能性不大,因為申請人不會遭受可賠償性的損失,如果某人由於違反環保法的某種形式造成土地退化而遭受財產損失或破壞,此人就有權獲得防止或減少損失所采取行動而花費的費用,這可能包括預防保護費用,減輕環境破壞費用和恢復費用。當成功起訴犯罪時這種補償可申請獲得,而不需要受影響的壹方進行另外的民事訴訟。
四、德國水土保持生態補償相關法律
德國的水域法、土壤保護法等法律都有關於水土保持生態補償的規定。1987頒布的《德國水域法》第八條“批準”第三款規定:“根據法律,當水域的利用會引起其他的不良影響和引起相關人員的反對的時候,只有通過設施避免和彌補不良影響後,才能發放許可。如果不能做到上述條件,但是為了滿足大眾利益,也可發放批準,同時應對相關人員進行補償”。第18條“所有權和權限的彌補”規定:“當根據水域的數量和屬性不能夠滿足所有利用的要求,或者會危害大眾利益,尤其是大眾供水時,許可、批準、原有所有權和權限的執行類、規模和時間,可以通過向當局申請彌補程序來調整或限制。”
1998年頒布的《德國土壤保護法》第10章“其他規定”中規定:“主管機構根據規定對固定土地所有者和居住者發布關於限制農業、林業用地的土地管理條例,如果該土地使用限制條例造成了當事人的負擔和困難,主管機構應在符合各州法律的前提下進行調整,制定相應的經濟補償制度”,第25章“價值補償”中規定:“如因恢復措施導致地塊市場價值的增加,應區分地塊的不同價值,即沒有實施措施時的價值(初始價值),完成恢復措施後的價值(最終價值)。補償金在安全和恢復措施完成後支付,金額由主管機構決定。如果補償金額在安全和恢復措施完成的第4年底還沒有確定,則終止價值補償義務”。
五、歐盟水土保持法研究成果
歐盟從20世紀70年代初開始,空氣和水的保護就已經被納入到歐洲環境政策中,近些年來水土保持也獲得了越來越多的關註。歐盟非常重視經濟手段對於水土保持生態補償的重要作用。歐盟委員會建議環境政策應更多地運用市場經濟手段,而不是行政監管手段。市場手段包括補貼、稅收、收費、許可證制度等。雖然經濟手段(除了補貼)還沒有用作土壤保護,並且在未來幾年,特別是在歐盟排放許可證貿易體系及新的水資源框架指令下,水資源利用(沒有包括汙染方面)全部成本補償機制可能更加普遍地采用經濟手段。
歐盟委員會在2001年1月26日發表了“環保援助指導方針”,它陳述了適用於條約規定的援助,例如補貼可用到改善有汙染問題的農業用水和排水渠設施的建設上,但必須註意補貼所能達到的預期結果,否則就如壹些用於林業和農業的補貼,因為沒能區分補貼效果,已經被控對環境有不好的影響。更好的土壤保護是建立在提高現有的各州之間的信息、培訓、咨詢、農業環境土壤保護方面補貼的基礎上,只要這些措施不支持有害環境的行為,這壹行動將受到歡迎,環境敏感行為的補償也可能被視為這壹類,當前農村保護政策壹直是自願性質,農民和土地所有者同意因環境利益而放棄某些自身利益時,可以得到補償。這有時是通過直接補償,有時通過協商管理協議,例如,保護國家自然資源或具有特殊科學價值的地區可以達成***同管理協議。
環境稅及土地使用權交易等在部分歐盟國家被作為生態補償的有效手段。環境稅以直接消耗環境的汙染者支付為原則,例如英國按照在垃圾填埋場上處理每噸廢物征收垃圾填埋稅,另外征收使用礦物氮肥的特別稅也有助於減少有害物質進入土壤。另外,英國還建立了允許垃圾填埋權在垃圾處理機構間轉讓的機制,再結合土壤板結稅的征收,可以有效防止土地板結,進壹步逆轉對土地資源的不合理利用趨勢。
六、日本水土保持生態補償法律政策
日本對土地征用補償的立法非常完善,依據日本《土地征用法》的規定,重要的公用事業都可運用土地征用制度,征用損失的補償以個別支付為原則,而支付的財物,原則上以現金為主,補償金額以被征用的土地或其附近類似性質土地的地租或租金為準。日本的土地征用補償是根據相當補償的標準來定的,在大多數情況下以完全補償標準確定土地補償費。具體來看,日本征用土地的補償包括征用損失補償、通損補償、少數殘存者的補償、離職者的補償、事業損失補償。另外,日本的土地征用補償方法除了現金補償,還有替代地補償,包括耕地開發、宅地開發、遷移代辦和工程代辦補償等。