壹、發達國家財政農業投入的壹般做法
壹般來講，發達國家財政農業投入的目標主要有兩個：壹是農業發展，二是農業保護。財政農業發展資金主要用於農業技術開發與農業技術進步、科研和技術推廣、基礎設施建設、農業擴大再生產和改善農業結構等。財政農業保護主要包括農產品價格支持與保護、農村環境治理與保護、農村救濟和農村社會保障等內容。具體講，發達國家財政農業投入的壹般做法可以歸納如下：
（壹）財政農業投入方式
1. 農產品價格支持。為了提高農民從事農業的積極性，維護和提高農民收入，發達國家普遍采用價格支持方式實施農業保護。美國從20 世紀20 年代開始實施農產品價格支持政策，主要手段包括平價（保證價格）、融資、政府收購。政府財政主要通過設立商品信貸公司進行價格支持。政府授意商品信貸公司向農場主發放貸款，該貸款以穩定價格為目標，並用農產品作為抵押。當市場價格高於貸款所定價格時，農場主就出售產品償還貸款，當農產品出現剩余時，生產者可按平價的壹定比率（但高於市場的水平）把產品賣給政府①。從1961 年實行《農業基本法》以來，為促進城鄉收入平衡、刺激農業生產規模擴大、推動農業現代化，日本大幅度地提高農產品價格，並對農產品實行“支持價格制度”，使農產品價格提高幅度大於工業品上漲幅度②。
2. 農民直接收入補貼。發達國家始終對本國農業發展、農民收入采取高保護政策。由於主要發達國家早期的國內價格支持政策導致了國內農產品生產過剩和國際貿易中農產品價格扭曲，進而產生了壹些農產品國際貿易爭端，因此，在WTO 農業規則約束下，各國不斷改變本國農業支持方式。發達國家財政農業支持政策逐漸由價格支持為主轉向對農民直接收入補貼為主，如歐盟在2003 年取消對農產品的價格補貼，采取對農民直接的收入補貼政策。
（二）財政農業投入重點領域
1. 提高政府農業基本公***服務水平。為了提高財政農業投入資金使用效率，很多發達國家註重提高政府在財政農業投入過程中的基本公***服務水平。歐盟和日本在這方面較為突出，分別提供了組織培訓農民、咨詢服務、加強交通基礎設施建設、通訊設施建設以及支持農業技術研究等服務。由於這類服務範圍較廣，有利於農業基礎條件改善，而且不會產生扭曲，因此許多發達國家在財力允許的條件下采取了有利於農業基本公***服務均等化的的措施。
2. 重點支持農業、農村可持續發展。根據WTO 規則，各國都不同程度地調整了本國財政農業支持政策。逐步加大對農業和農村可持續發展的支持力度。從1995 年開始，日本較大幅度調整了對農業的財政支持政策，主要是在WTO 規則允許的“綠箱”政策範圍內，從過去以補貼生產、流通環節轉向支持農業的公***性服務、農業基礎設施及支持生產結構調整等方面。歐盟與美國也不斷地對國內農業支持政策進行調整，且其調整的方向具有壹定的趨同性，即增加直接補貼之外的其他“綠箱”政策的財政支出，尤其是大大加強農業科研和科技推廣、食品安全檢驗、病蟲害防治、基礎設施建設等公益性服務支出，加強資源和生態環境保護以及貧困地區發展等方面的支出。
（三）財政農業投入資金管理
財政農業投入是壹個國家財政支出的重要組成部分，其預算管理、支出管理和財政監督均被納入整個國家財政支出管理框架。分析國家的財政支出管理，也就可看出財政農業投入的壹些規律和特征。發達國家財政農業投入資金管理可以分為以下幾個方面：
1. 預算管理。發達國家壹般有較為嚴格的預算管理。以歐盟和德國為例，歐盟及德國政府農業財政預算程序，大致分為預算編制、預算審計、預算執行和預算執行後的檢查及績效考評四個階段①。
（1）預算編制。歐盟農業預算編制是在《歐盟預算法》、預算條例和有關歐盟政策性文件的基礎上，緊緊圍繞中長期農業發展規劃（七年規劃）進行的。其目標主要是：穩定農產品價格，保障農業人口的充分就業，保護農業生態環境，保證農業的持續發展。
（2）預算的審議與通過。歐盟農業預算審議程序是，歐盟理事會將本年度農業財政預算上報歐洲議會，理事會上報的申請由歐洲議會專門委員會進行審議，第壹次審議結果將反饋給理事會，由理事會組織進行修改後重新報議會再次審議。確保歐盟成員國之間經濟發展平衡是歐洲議會審議通過農業預算的基本原則。預算經歐洲議會審議通過後，將被嚴格執行。
（3）預算執行。歐盟及德國農業財政預算壹經議會審議通過即具有法律效益，各成員國和德國農業財政預算部門必須嚴格執行。為了更好預算執行工作，歐盟委員會設立了兩個基金會用於發放農業補貼。壹個是歐洲農業保障基金會，主要負責管理直接補貼、出口退稅、倉庫補貼和農業生產津貼；另壹個是歐洲農村發展基金會，主要負責管理農村機構。
（4）預算的檢查和評價。在歐洲和德國，預算的檢查主要由獨立於行政的審計機構來執行。審計院在農業財政預算執行方面的主要內容是審查執行單位的支出是否按預算執行，是否符合法律，是否經濟節約。此外，審計工作只服從憲法和法律，從而保證了審計機構的審計效率和合理性。
2. 財政支出管理。除了有較為嚴格的預算管理外，發達國家也非常重視財政支出管理。以日本為例，日本政府建立了由國會、審計部門和財政部門分工負責、協調配合的財政支出管理體系。國會的管理主要是預算管理，通過審批預算，控制財政支出規模及其使用方向；審計部門主要審計預算編制和執行的嚴肅性、科學性，確保財政資金高效、依法使用。此外，日本財政支出管理具有依法管理、全面管理、經常性管理和實行財政公開等特點。
3. 財政監督。由於歷史制度傳承性不同、各國政權形式不同等多方面的原因，其采取的財政監督類型亦各有不同。國內學者羅劍朝②（2004）將國際上財政監督總結為四種主要類型：立法監督制度、司法監督制度、行政監督制度和日本型的財政監督制度。本文僅以第壹種類型即立法型監督制度為例進行說明。立法監督制度主要通過制定財政、財務管理、會計的相關法律，依法管理國家預算機關，審計機關和監督機關向國會負責。壹般又分為以下兩種情況：壹是憲法對財政監督做出明確規定，如英國是在《憲法》中對財政支出最早作出規定的國家。意大利、德國和瑞士的《憲法》對財政收支的壹切活動也均有規定，從預算、稅收、國庫到審計等均在法律範圍內進行。二是在憲法規定的基礎上，還設有專門對財政監督作出的更為具體的規定，如美國、法國、加拿大等國。
二、中國與發達國家財政農業投入比較
近些年，中國對農業支持和保護力度不斷加大，但與西方發達國家相比，尚有較大差距，主要表現在以下五個方面：
（壹）中國財政農業投入總量偏小和農業在整個國民經濟中的地位相比，目前中國財政農業投入總量嚴重不足，這在很大程度上影響了中國農業現代化進程。雖然，中國財政農業支出金額呈增長趨勢，但是農業支出占財政支出的比重卻呈下降趨勢。1952 年至1998 年，中國財政農業支出占財政支出的比重除了個別年份超過10%以外，其余年份均在10%以下徘徊。1998 年至今，國家財政農業投入規模雖有了較大幅度增加，但是財政支農在全部財政支出中的比例仍沒有顯著提高，壹直在8.2%以下徘徊。而發達國家財政農業投入的絕對量和比例都是不斷增長的，如美國用於農業方面的財政投入額，從1970 年的64.3 億美元上升到1982 年的145.5億美元，占當年聯邦預算總支出的2.95%。如果把聯邦、州及地方各級政府的農業支出計算在壹起，則農業預算在聯邦預算中僅次於國防支出。日本農業投入大量來自國家的財政資金。日本財政農業投入從1970 年的1785 億日元上升到1980 年的8859億日元，政府的農業投入在農業總投入中所占的比重，1960 年為23.4%，1970 年為49.8%，1975 年為65.7%。不僅總量是不斷增長的，而且比重也不斷增長，其在國民經濟中的比重遠遠超過中國。
（二）中國財政農業投入結構不合理
中國財政農業投入結構不合理主要表現為對農業基本建設和農業科研投入不足。目前，中國大量財政補貼用於彌合購銷差價、降低農用生產資料的價格以及貼息貸款等方面。對農業教育、農業技術推廣、農業基礎設施建設以及調整農業生產結構和組織結構等方面補貼很少，中國農業科研和推廣費用在整個財政支出中的份額不僅很低，而且還不斷下降。據有關資料顯示，中國目前每年對農業的科研投入為60 億元，約占農業總產值的0.25%左右，而發達國家平均為2.37%，發展中國家平均為0.7%-1%。中國農業技術推廣經費占農業GDP 的比重遠低於世界平均水平。現行不合理的補貼結構不利於從根本上解決農業生產力低下、農民收入增長緩慢等問題，不符合WTO 農業規則，不利於農業生產的市場化和國際化。
（三）中國財政農業資金投向不利於現代農業發展
農業經濟增長和農村發展離不開政府大力支持和投入。同時，政府農業投入應根據農業發展階段和程度而有所不同。目前，中國財政對農業基本建設和農業科研投入的資金嚴重不足，對發展現代農業極為不利。相比而言，發達國家則是逐步按現代農業發展的要求來確定資金的投向，其補貼機制也相對比較合理而全面。隨著現代農業發展，發達國家用於農業方面的財政資金不再只局限於農業生產、開發等領域，而是逐步按照現代農業發展的要求確定農業投入方向，並把資金投向有關流通部門。發達國家都把農業研究、開發作為投入重點，例如美國和日本等國在農業資源環境養護、培養農業人才、基礎設施投入、種植結構調整、鄉村建設以及農民的直接收入方面都投入了大量的財政資金、給予很高補助。
（四）中國財政農業投入沒能很好地發揮財政資金的調控作用
農業是壹個投入產出水平低的物質生產部門，發展農業要求有較多的物質、資投入，僅靠財政資金是不夠的，必須充分調動社會資本、金融資本和個人資本合理投向農業。除了直接支農的職能外，財政資金還應具有調動社會資本、私人資本和調控農業資金投向的職能。目前，中國財政農業支持實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力，而且政府財政支農資金使用監督機制落後，資金使用效果差，在現行體制下，普遍存在支農資金被擠占、挪用的問題，不能有效吸引社會金融資本、個人資本向農業投入，就更談不上財政資金與金融資本和個人資本結合形成農業投入的合力。在這壹點上，西方發達國家的壹些經驗就值得我們借鑒。比如，日本的“制度金融”的做法就值得借鑒。日本政府通過“制度金融”，不僅起到了調動私人資本投向農業的作用，而且還能夠左右投資全局，引導投資方向，為貫徹產業政策，不斷促進結構優化升級提供了基本保證。
（五）中國財政農業投入的有效監督不足
有效的財政監督是保障財政資金高效運行的重要條件。中國現行財政農業投入政策缺乏有效監督，在宏觀上表現為國家缺乏對財政農業投入到位狀況的監督保障，以補貼為例，國家財政對農業的補貼和投入往往有壹定比例不能及時到位或根本不能到位，被短期或長期移作它用，補貼資金流失嚴重。在微觀上表現為財政缺乏對農業補貼立項預算、審核和效益跟蹤管理，監督不力和補貼資金使用效率低下，極大地影響了補貼政策整體功能發揮。在法國就有壹套相對完善的財政監督體系和機構，設有審計法庭、財政總監和財務監督官，他們對中央預算和地方預算進行事前和事後監督，通過監督體系來檢查財政收支是否合法。
三、發達國家財政農業投入管理經驗借鑒
在長期的財政農業投入實踐中，隨著社會經濟和農業發展，發達國家不斷調整財政農業投入政策目標，並不斷調整財政農業支持方式保證財政農業投入效率。隨著現代農業的不斷推進，財政農業投入的項目選擇也日益公益化。此外，財政農業投入的引導功能逐步增強，即依靠壹定的財政資金，調動較多的金融資本、個人資本和其他社會資本投入到農業發展中，形成農業投入合力。政府通過制定相應政策措施，充分發揮財政資金“經濟引擎”的牽頭作用，引導和增強其他投入主體對農業投入的積極性。
發達國家財政對農業投入與管理經驗，對中國政府財政支農具有重要的啟示和借鑒作用。為了更好地推動中國的財政支農政策，提高財政支農資金使用效率，我們應做好以下工作：壹要確保政府財政農業投入總量持續增長，合理配置資源，提高投入效益和資金使用效率。二要加快農業立法工作進程，逐步將財政農業投入法律化，把對農業的支持和保護由政府行為轉變為國家行為。加快制定《農業投資法》和《農業財政投資監督保障法》，並通過投資立法，約束政府財政農業投入行為。三要順應WTO《農業協議》要求，用足黃箱，同時將“黃箱”支持轉為“綠箱”政策範疇的支出。改變和改革低效率的價格支持政策，將更多的財政資源，轉為直接補貼等支持措施。同時，將投入重心轉變為以間接投入為主，大力推進農業科技開發、推廣、教育和服務、加大基礎建設投入、加大對環境保護和生態農業的投入。四要轉變財政農業投入監督方式，構建“立法監督+ 行政監督”的復合型農業財政投入監管體系，可考慮設立獨立於政府部門的農業補貼（撥款）和監督委員會，將對農業的支持和保護逐漸由政府行為轉變為國家行為。