保護和提高糧食綜合生產能力，確保國家糧食安全，是糧食流通體制改革宏觀調控的重要目標。根據國務院糧食流通體制改革方案工作組的統壹安排，農業部、國家糧食局、國務院發展研究中心、國家計委的有關同誌組成了“穩定糧食綜合生產能力”專題調查組。在已有工作的基礎上，他們到產糧大省湖北省和銷糧大省浙江省實地調研，聽取省市縣農業、糧食、計劃、農發等部門的專題匯報，深入農村聽取鄉鎮幹部的意見。並安排四川、河北、吉林等7個省份進行調研，提供報告。現將有關情況通報如下:
壹、糧食綜合生產能力的內涵及衡量指標
糧食綜合生產能力是指壹定時期內，某壹地區各種生產要素在壹定經濟技術條件下綜合投入而形成的，並能穩定達到壹定產量的糧食產出能力。糧食綜合生產能力由投入和產出兩個因素構成，由耕地、資金、勞動力、科技、環境等要素的投入能力決定，以糧食年總產量表示。每年可投入糧食生產的耕地、資金、勞動力、科技、環境等要素的質量和數量，決定了糧食產出的質量和數量，即產出能力。如果要把糧食生產能力轉化為實際產量，國家政策和糧食供求關系形成的糧食比較效益起著決定性作用。糧食綜合生產能力包括四個方面:壹是耕地保護能力。主要是指耕地能維持多少數量和質量用於糧食生產。二是政策支持能力。包括政策措施的保障，投入的增加，農民生產積極性的有效保護。三是科技服務能力。包括農業科研水平和技術推廣體系的現狀。第四是抗災能力。包括排灌設施、物資設備和糧食種子儲備。
糧食綜合生產能力的衡量指標:壹是耕地面積和糧食播種面積。農業部“十五”計劃提出要穩定糧食生產能力。到2005年，耕地面積不低於654.38+2.8億公頃(654.38+9.2億畝)。考慮到歷史經驗和現實需要，“十五”期間，全年糧食種植面積將穩定在6543.8+0.07億公頃(6543.8+0.6億畝)左右。二是單位面積糧食產量。它能綜合反映糧食生產和產量的水平。2000年我國糧食產量為4261公斤/公頃(568公斤/畝)，“十五”期間平均畝產應該高於這個水平。第三是抗災水平。它可以反映糧食生產基礎設施的狀況和糧食生產的穩定性。可以用受災面積與受災面積之差的比例來表示。改革開放以來，我國的抗災率壹直在50%左右。
二、中國糧食綜合生產能力的現狀
改革開放以來，國家和農民不斷加大對糧食生產物質要素的投入。化肥總量(按有效成分100%計算)由1978的884萬噸增加到2000年的41461噸，有效灌溉面積由1978的6.74億畝增加到2000年的8.08億畝。主要糧食品種良種種植面積占播種面積的60-70%。全國財政農業基本建設支出由1978至51億元增加到1999至3570億元(占同期財政支出比重由4.6%下降到2.67%)。由於投資的增加和生產條件的改善，中國的糧食綜合生產能力不斷提高。雖然糧食播種面積減少，但總產量卻從1978年的6000億斤增加到1996年。近年來，農業和農村經濟結構調整取得顯著成績。同時，國家采取了壹系列措施穩定糧食生產。但從1999開始，糧食產量和面積不斷下降。從1999到2001，全國糧食播種面積減少770.7萬公頃(115610000畝)，每年分別減少62.6萬公頃(939萬畝)和469.8萬公頃(7047萬畝)。糧食總產量減少654.38+065.438+09.32億斤，分別為78.2億斤、924.2億斤和654.38+09.08億斤。
近年來糧食面積和產量的下降是由多種因素造成的:
壹是種糧比較效益下降，農民自主減少糧食面積。1996以來，受糧食價格持續下跌和農資、機械、人工價格居高不下的影響，農民出售糧食的實際價格接近甚至低於成本，種糧效益明顯下降。據湖北省農業部門測算，2000年糧食作物每畝成本凈收益為1%，平均每畝稅後收益為3.26元(其中水稻0.09元)，不及柑橘(712元)、綠茶(436元)的1%。據湖北省京山縣有關部門測算，2001種植水稻每畝純收入約200元，比1996低150元左右，比梨、蔬菜等經濟作物少300元左右。黑龍江、吉林、遼寧等糧食主產區和60%左右的純農戶人均純收入連續兩年出現負增長。
二是政策引導結構調整，減少糧食種植面積。據統計，2000年全國糧食面積因結構調整減少333萬公頃(4995萬畝)，占糧食播種面積減少總量的70%。近兩年來，糧食主銷省大幅調減糧食種植面積，糧食主產省也調減糧食面積。浙江省德清縣糧食作物播種面積由1997年的55.35萬畝減少到2001年的1755萬畝，減少68.4%，其中耕地多種經營面積調整為2001年的1845萬畝，占耕地。2001年，浙江省糧食播種面積2812.5萬畝，比1997年減少13965萬畝，減幅33%。今年部分省區開始取消或部分取消保護價，通過糧食購銷公司補貼的方式收購部分糧食，但補貼力度較小。比如湖北省今年將補貼17個產糧大縣每公斤6分錢購買3億斤優質糧食，其他縣區不下達定購補貼任務，這些地區相應自主調減糧食種植。
第三，退耕還林還湖還草的實施，減少了耕地和糧食播種。近兩年，全國各地都在退耕進行生態建設，減少了部分糧食種植面積。湖北省糧食種植面積從20世紀80年代的7699.5萬畝減少到現在的6000萬畝，其中耕地399萬畝(退耕還林還草319.5萬畝，退耕還湖約79.5萬畝)。估計退耕還林減少糧食播種面積約654.38+0萬公頃(654.38+0.5萬畝)。這個計劃的實施有利於農業的可持續發展和生態環境的保護。四是農田基礎設施老化，糧食生產抗災能力低，因災降低糧食生產能力。自20世紀90年代以來，國家預算中對農業資金的投資總額有所增加，但投資比例並沒有增加。國家對農業的投資重點是大江大河治理和生態環境建設。農田基本建設直接投資明顯偏少，農業基礎設施滯後，田間灌排設施陳舊，農業抗災能力脆弱。壹定程度上還是“看天氣”。在1990-2000年期間，中國年平均受災面積為8。654.38+0億畝，受災面積3.9億畝，占受災面積的48%，抗災率僅為52%，與80年代水平相比沒有明顯提高，還不如654.38+0.978 (57%)的水平。2000年糧食損失1300億斤，比上年增加600億斤。近年來，糧食綜合生產能力水平呈下降趨勢。全國糧食年種植面積多年穩定在1.10-1.1.3億公頃(1.65-1.7億畝)，已降至1.7億公頃(1.6億畝)警戒線以下。2001年為106萬公頃(159萬畝)，預計2002年為105萬公頃(157萬畝)。糧食綜合生產能力下降了，有些因素是不可逆的，恢復起來代價很大。如2000年占用耕地2349萬畝(其中建設用地244.5萬畝，生態退耕165.438+0.445萬畝，農業結構調整867萬畝，災損93萬畝)，補充耕地436.5萬畝(其中未利用地開發276萬畝，荒地開墾和土地整理99萬畝)。從1999以來的情況看，如果糧食生產和流通完全市場化，如果糧食生產得不到合理的利潤，農民和農戶的積極性就難以得到保護，投入糧食生產的各種要素就會減少，糧食綜合生產能力的保持和提高就會受到嚴重挑戰。
三、糧食供求趨勢預測
(壹)糧食需求呈現剛性增長。
由於中國人口的持續增長和糧食轉化及深加工的進壹步發展，糧食需求將提前剛性增長。近年來，學術界和有關部門對中國糧食消費需求進行了多次中長期預測。目前的共識是:
2005年糧食總需求為1062億斤，其中直接消費4985億斤，原糧人均直接消費369斤。飼料糧需求4108億斤，占糧食需求的38.7%；加上工業糧、種糧和損耗，人均需求786斤。
2.2015年糧食需求11670億斤，其中直接消費4503億斤，原糧人均直接消費312斤；飼料糧需求5545億斤，占糧食需求的47.5%；加上工業糧、種糧和損耗，人均需求804斤。
3.2030年糧食需求13195億斤，其中直接消費4160億斤，人均直接消費原糧260斤；飼料糧需求7244億斤，占糧食需求的54.9%；加工工業、種糧和損耗糧食人均需求量為824斤。從品種來看，未來我國糧食消費需求的增長將主要來自飼料糧的增長。據預測，從現在到2030年，水稻需求將略有上升，小麥需求將繼續上升，玉米需求將大幅增加。2005年，玉米需求占糧食總量的28.4%；2015年需求快速上漲至31.9%；2030年，需求將進壹步上升至35.2%。
(2)未來糧食產需缺口較大。
從上述需求和目前1000億斤的糧食生產能力來看，2005年、2015年和2030年我國糧食產需缺口分別為620億斤、1671095億斤。按照最低糧食自給率95%(糧食凈進口控制在總產量的5%以內)計算，為實現產需基本平衡，需要分別增加糧食產能約6543.8+0.8億斤、6543.8+0.6億斤和2540億斤，增加幅度分別為654.38+0%和654.38+0.6億斤。這在目前的投資和科技水平下是非常困難和有壓力的。從近十年的情況來看，中國的糧食產量增長不多。糧食產量1990-1994五年約533公斤/畝，1995-2001七年約573公斤/畝，1990-2001六年。在耕地和糧食播種面積保持穩定的條件下，要實現糧食產需平衡，必須相應提高糧食單位面積產量。
(三)影響糧食綜合生產能力提高的主要因素
壹是糧食比較效益低，農民種糧積極性下降。目前，國家資源並沒有有效地補貼給農民。在糧食流通完全放開的形勢下，如果沒有有效的保護措施，糧食的比較利益得不到解決，農民種糧的積極性會進壹步下降。
二是耕地、水等資源緊張。中國耕地和水資源短缺是阻礙糧食生產能力穩定和提高的重要因素。我國現有耕地面積約為1.951億畝，人均耕地僅為1.59畝，占世界平均水平3.75畝的42%。即使現有耕地始終穩定，隨著人口的增加，到2010年和2030年，人均耕地將減少到1.43畝和1.34畝。農業用水也嚴重短缺。目前，中國人均水資源量為2220立方米，約為世界平均水平的25%。據預測，到2030年，當人口達到16億時，在降水不減少的情況下，人均水資源將下降到1760立方米，接近國際公認的嚴重缺水警戒線1700立方米。
三是農業基礎設施薄弱，抗災能力不強。我國耕地有效灌溉面積小，幹旱半幹旱地區比例大。水田和有灌溉設施的水澆地占全國耕地791萬畝，僅占耕地總面積的39%。我國40%的耕地退化，約30%的耕地受到不同程度的水土流失危害。每年都不同程度地遭受幹旱、洪澇、低溫冷害、臺風、初霜凍、凍害等自然災害，給糧食生產造成重大損失。
四是科技儲備不足，農業技術推廣體系不健全。由於體制不暢、科技與生產脫節、科研與推廣脫節、經費不足、機構重疊、力量分散、人才流失等問題，農業生產特別是糧食生產的科研與推廣工作難以開展。糧食生產科技儲備不足，技術推廣隊伍不穩定，糧食生產新技術、新品種、新模式更新推廣緩慢，直接制約了糧食生產科技水平的提高。
五是基本農田環境汙染加劇，耕地可持續生產能力下降。由於工業和城市“三廢”對基本農田的汙染，耕地質量下降，直接影響糧食產量和質量。我國有654.38+00萬公頃(654.38+050萬畝)農田受到不同程度的汙染，汙水灌溉的農田占總灌溉面積的7.3%，且呈上升趨勢。每年有數千起農業環境汙染事故，造成直接經濟損失上億元。土壤肥力下降和環境汙染對糧食綜合生產能力的直接影響難以估計。
第四，建議立足於人多地少的國情，從長遠戰略高度采取有效措施，切實保護和提高糧食綜合生產能力，將倉儲糧和地儲糧有機結合起來，確保我國糧食安全。
(壹)依法保護耕地和水資源，保障糧食和農業可持續發展。
調查發現，壹些地方由於部門分割，基本農田保護規劃、土地利用規劃和城市建設規劃相互脫節，導致糧田被毀，亂占耕地。作為生產耕地和飽水糧食的基本生產資料，要樹立保護耕地和水資源就是保護糧食綜合生產能力的觀念，建立健全耕地和其他農業資源保護的法律制度，嚴格保護耕地特別是基本農田和水資源，保持耕地數量的動態平衡，控制環境汙染， 按照《土地法》、《基本農田保護條例》和《水資源保護條例》，不斷提高耕地質量和水資源利用率。 要切實保護農民集體土地所有權和土地使用權，減少國家對耕地的低價征收和高價轉讓，避免損害農民利益。
(二)實施農業補貼，保護農民種糧積極性。
加入世貿組織後的很長壹段時間內，由於我國糧食產品成本高、質量差、國際競爭力弱，逐步增加糧食進口必然沖擊國內糧食市場，挫傷農民種糧積極性，影響糧食生產能力的穩定和提高。因此，在WTO規則框架內，利用政府補貼彌補完全市場調節的缺陷，調整糧食風險基金的使用方向，對農業和農民實行直接補貼，增加農民收入，保護農民種糧積極性。
(3)加強科學研究和技術推廣。
近年來，糧食作物基礎研究和應用研究薄弱，科技儲備嚴重不足。種質資源創新和品種選育相對滯後，優質品種少，專用品種不全。農民急需的新品種、新技術、新儀器還缺乏。要樹立儲備科技就是儲備產能的思想，加大糧食作物科技投入，集中資金和人才，大力開展糧食作物新品種、新技術、新裝備的研究，爭取短期內有所突破。建立良種和適用新技術推廣補貼制度，加強技術推廣，確保糧食產量和產品質量不斷提高，降低生產成本，提高糧食市場競爭力。
(4)加強糧食生產基礎設施建設，提高糧食生產水平，要充分利用WTO有關規則，特別是國內支持保護的“綠箱”政策，借鑒國際經驗，加大糧食生產投入，加強基本農田和社會化服務體系建設，提高抗災能力和土地生產力，直接保護和提高糧食綜合生產能力。在糧食主產區選擇建設500個優質商品糧基地縣，加強農田排灌體系、農業技術推廣服務體系、信息服務體系、農機服務體系和農業生態環境及農產品質量監管體系建設，在這些基地縣形成5000-6000億斤糧食年生產能力，確保每年提供2000-2800億斤商品糧。
(五)建立國家糧食預警系統，及時調控糧食市場。
隨著糧食市場的全面放開，為了防止糧食市場和價格的大幅波動，國家應該建立糧食預警系統，確定糧食警戒線，監測各項指標。同時，對糧食預警進行立法，確保糧食供應出現問題時能夠及時發出預警，要求各級政府采取緊急措施發展糧食生產，保障糧食供應。
(六)重點扶持糧食主產區。
穩定和提高糧食生產能力需要建設的地方很多，建設的重點要集中在產糧區，特別是中部地區的糧食主產區。通過集中建設，逐步建立和完善全國糧食主產區的基礎設施和技術體系，顯著提高糧食生產能力，真正成為全國穩定的糧食生產基地。