社會保險制度；組織管理模式；政府集中管理；多自主管理，全國文秘工作者！
組織管理模式是社會保險制度發展的重要制約因素。我國社會保險的組織管理模式是壹種典型的以官方設立、官方管理、官方運行和官方監督為特征的中央集權政府管理模式。這種模式排除了社會保險制度中最重要的責任主體——雇主和雇員雙方的參與權，對社會保險制度的自我調節和自我發展產生了負面影響。我國社會保險組織的管理模式應由政府集中管理向多方合作的自治管理模式轉變，建立由政府、用人單位代表、勞動者代表和專家組成的社會保險自治管理委員會，實現社會保險的自我監管和自我發展，確保社會保險制度健康可持續發展。這種組織管理模式的實施還必須創造相應的條件，包括將社會保險制度的制定權交給人大，推動社會保險向官民結合的方向實施。
近年來，中國的社會保險改革壹直在持續進行，但仍面臨許多問題和困難。在政府的集中管理下，用人單位和勞動者既缺乏話語權，也缺乏參與權，社會保險責任走向政府化。鑒於此，反思我國社會保險制度的組織管理模式，已成為深化我國社會保險制度改革的壹項重要任務。
第壹，我國的社會保險是官方設立、官方管理、官方辦公、官方監管的政府集中管理模式。中國是壹個典型的中央集權國家，這種傳統色彩在社會保障領域得到了充分體現。在計劃經濟時代，我國的城鎮職工社會保險是以勞動保險的名義實行的國家保險制度。雖然是由勞動者所在單位直接提供，但完全受制於國家政府的政策規範和行政管理。單位沒有自主權，企業盈虧不影響職工的勞保權益。國家財政實際上是勞動保險制度的經濟基礎和物質保障。所以雖然是提供勞保的單位，但實際上只是國家保險制度組織管理的最後壹環。
20世紀90年代中期以來，由於我國經濟體制改革的快速推進，原有的勞動保險制度因不能適應市場經濟體制改革的需要而被廢棄，新的社會保險制度逐步建立。與勞動保險的國家保險模式相比，我國現行的社會保險制度實現了以下轉變:壹是制度模式由原來的勞動保險的現收現付國家保險制度轉變為部分積累的社會保險制度。二是財政責任由原來的國家政府責任轉變為政府、企業、職工共同承擔。三是實施方式由原來的單位分割、封閉運行，轉變為統壹開放的社會化實施。上述轉型表明，中國社會保險已經基本完成了體制轉型的任務。但就社會保險的組織管理模式而言，這壹變化只是將國有單位的分散實施變為政府機構的統壹實施，仍帶有濃厚的政府集中管理色彩。具體包括以下幾個方面:
第壹，目前的社會保險制度是由政府制定的行政法規、規章或文件來規範的。到目前為止，中國的立法機關還沒有通過相應的社會保險立法。雖然《社會保險法》已決定列入今年本屆立法機關任期的立法計劃，但要上升到近幾年立法機關的法律規範層面仍有壹定難度。現行的社會保險制度是由國務院或國務院的職能部門或地方政府制定相應的行政法規或規章建立的。在國家層面，規範基本養老保險和醫療保險的依據甚至不是規範的行政法規，而是以國務院名義發布的改革方案和決定；失業保險和工傷保險由國務院先後制定的《失業保險條例》和《工傷保險條例》管理。規範生育保險事務的，只有勞動行政部門出臺的試行辦法。在社會保險費的征繳方面，由國務院制定的《社會保險費征繳暫行條例》規定。社會保險的財務會計制度和基金管理由行政部門通過相關政策文件進行規範。地方政府也有權在中央政策框架內制定相應政策，規範地方社會保險事務。可見，我國現行社會保險制度的基礎不是由立法機關決定的，而是由政府決定的，影響了社會保險制度的權威性和穩定性。
第二，社會保險事務的主管部門是政府的勞動和社會保障行政部門。根據中國政府的結構和職責，勞動和社會保障行政部門負責管理全國的社會保險事務，中央政府是勞動和社會保障部，地方政府是勞動和社會保障局。該部門制定各項社會保險政策，管理相應的社會保險事務。
第三，各項社會保險業務由位於勞動保障系統內的官方社會保險管理中心局辦理。比如中央壹級的社會保險管理中心實際上完全隸屬於勞動和社會保障部，地方的社會保險經辦機構也隸屬於地方勞動和社會保障行政部門。政府辦理和承辦各項社會保險業務。在壹些地區，地方稅務機關被委托代為征收社會保險費，這更強烈地表明了政府對具體社會保險事務的幹預。
第四，監督社會保險運行的是政府行政部門。壹方面，政府財政部門負責社會保險制度運行的日常監督，社會保險基金必須進入財政專戶，接受財政部門的監督；另壹方面，社會保險機構也必須接受政府審計部門的審計監督，政府審計部門設立了專門的社會保障審計機構。
綜上所述，我國現行的社會保險制度是壹項政策。
在行政部門，管理權在行政部門，處理權在行政部門，監督權也在行政部門。這種官設、官管、官辦、官督的體制，是典型的中央集權的政府組織管理模式。
第二，我國社會保險政府集中管理模式的原因及影響。
中國社會保險政府集中管理模式基本上是原有模式的延續，與基本養老保險制度選擇的財政責任多方分擔機制、社會化實施機制和統賬結合模式並不壹致。政府的集中管理模式之所以繼續存在，是因為:
第壹，對原有政府管理體制的路徑依賴。壹方面，社會保險是公共事務，社會保險的管理屬於上層建築的範疇，必然要服從我國現行的行政架構。但是，中國自古以來就是中央集權的政府管理，甚至表現為集權管理。雖然中國已經開始從無限責任政府向有限責任政府轉變，但政府對行政和社會事務的集中管理並沒有根本改變。另壹方面，現行的社會保險制度脫胎於計劃經濟時代的國家保險模式——勞動保險制度，不可避免地繼承了原有制度下政府責任的傳統。歷史傳統的慣性使得當前的社會保險管理對原有的政府集中管理模式產生了路徑依賴，不可避免地帶有政府集中管理的烙印。
第二，社會保險制度改革離不開強有力的行政力量的引領和推動。我國社會保險制度改革是對原有利益格局的重大調整，責任分擔機制的建立決定了社會保險制度中國家政府、企業和勞動者個人責任的重新劃分。此外，中國還對社會保險制度的財務模式、覆蓋範圍和待遇水平進行了全方位的改革。如此巨大的制度變革和創新，沒有強有力的行政領導是無法推進的。因此，我國現行的社會保險制度采用政府集中管理模式，客觀上適應了我國社會經濟改革進程和社會保險制度轉型期的需要。
第三，政府仍然承擔主要的財政責任。雖然我國現行的社會保險制度建立了政府、企業和個人分擔責任的機制，但總體上看，政府承擔的責任仍然是主要的。按照現行社會保險制度的實踐，企業或用人單位的繳費責任平均約占全國工資總額，但多/未參加社會保險，即使是那些參加了社會保險的企業，也仍然存在少繳、漏繳、欠繳社會保險費的現象；個人為基本養老保險繳納的個人賬戶基金數額是自己的工資，但全國大部分地區才達到，而到XX年底參加基本養老保險的職工只有1萬人，參加醫療保險和失業保險的職工剛剛超過1億，參加工傷保險和生育保險的職工就更少了。大多數員工沒有參加社會保險。因此，作為社會保險繳納主體的企業單位和勞動者個人並沒有真正成為這個制度的主體。同時，我國政府仍然承擔著社會保險制度的巨大財政責任，包括:壹是社會保險行政經辦機構的管理和運行經費納入國家財政預算。機關事業單位職工的社會保險繳納責任，實際上相當於用人單位承擔的社會保險繳納，由政府承擔。第三，養老保險財政補貼，即對各地養老保險基金年度虧空的補貼，主要是老工業基地，已經成為國家財政的重要支出項目。年至年，中央財政對養老保險支出的補助分別為億元、億元、億元、億元、億元、億元，每年補助億元；如果再加上壹些地方財政對養老保險的補貼，國家對養老保險的財政補貼就更多了。這是由於計劃經濟時代職工沒有任何養老金積累，現在已經進入退休高峰期。其他社會保險項目的支出補助，如類似失業保險基金的失業保險基金補助、下崗職工基本生活保障基金補助、醫療保險基金不足補助等。以中央財政對國有企業下崗職工基本生活保障和再就業的補助為例。從年到年，中央財政提供的補貼分別為億元、億元、億元、億元、億元，六年的補貼為億元。
上述四項支出表明，中國政府在整個社會保險體系中仍然承擔著重要甚至是重大的責任。這壹事實決定了中國政府必須承擔起有效組織和管理社會保險事務的責任。
第四，沒有相應的替代機制。雖然我國政府機構改革的目標是小政府、大社會，但我國社會組織不發達，大量社會事務仍依賴政府管理。在德國等發達國家，已經建立了卓有成效的由政府、管理層和勞動者組成的三方協商機制，但在我國還遠不完善。由於經濟結構的多樣化和復雜性，中國的工會組織面臨著新的挑戰，而中國的雇主組織還不成熟。因此，如果政府疏於社會保險事務的組織和管理，現階段不可能為這壹制度找到相應的替代機制。
正是因為以上原因，我國的社會保險制度雖然發生了變化，但政府集中管理的色彩依然很濃。這種社會保險組織管理模式的實踐產生了以下效果:
壹是社會保險責任政府化，國家財政風險持續加大。政府的集中管理決定了中國政府必須承擔社會保險制度的直接責任，這部分消除了社會保險制度的自我調節功能，迫使政府承擔無限的社會保險責任，進而將使有效控制政府責任的改革目標落空。同時，由於影響社會保險制度的因素越來越復雜，人口老齡化進程明顯加快，勢必增加特派團財務辦面臨的社會保險財務風險，進而影響國家財政的穩定。因此，在政府的集中管理下，中國的社會保險制度對國家財政的影響將越來越大，並將隨著人口老齡化高峰的到來和退休人員的快速增長而導致國家財政不堪重負。
第二，對新的社會保險制度的健康發展有負面影響。在我國目前的社會保險制度中，最重要的基本養老保險和醫療保險都采用社會統籌和個人賬戶相結合的財政模式，其中個人賬戶明確歸勞動者所有。在基本養老保險制度中，個人賬戶中的資金完全來自勞動者的個人繳費，屬於勞動者個人，所以本質上是勞動者延遲領取自己的工資。顯然，壹筆完全由勞動者自己繳納、歸個人所有的養老金的集中管理是有問題的。在基本醫療保險中，政府對職工醫療保險個人賬戶的管理基本無效。因此，政府的集中管理與我國現有基本養老保險和基本醫療保險制度的獨特財務模式以及個人賬戶基金的私人性質相沖突，這將對新的社會保險制度的健康發展產生負面影響。
第三，客觀上限制了用人單位和勞動者參與社會保險管理的權利和責任。由於我國的社會保險制度是典型的政府建立、政府管理、政府經營、政府監督的制度，這種政府集中管理必然會剝奪用人單位和勞動者作為社會保險制度主體的相關權益。在現行的組織管理模式下，壹切都受制於政府，用人單位只是單純作為繳費義務主體，無權主張所承擔的義務，勞動者只是被動承擔繳費義務並享受相關待遇，無權過問自己繳納的個人賬戶基金的管理、投資和運營。因此，中國社會保險制度現行的管理體制不利於責任分擔機制的合理確定和健康發展，也難以分散和控制政府的責任。
第四，對社會保險基金與資本市場的有機有效結合產生相應的影響。以養老保險為例。我國現行的基本養老保險制度是社會統籌和個人賬戶相結合，其中社會統籌基金完全由企業或用人單位繳費構成，個人賬戶基金完全由職工繳費構成。社會統籌基金基本是現收現付，很多地區實際上需要國家財政補貼；個人賬戶基金理論上應該是逐年積累的，由勞動者繳費形成，屬於勞動者本人，但勞動者無權參與管理。政府管理和個人所有權的分離，導致這個基金的經營權和所有權完全分離，這顯然不利於個人賬戶基金的發展。在這種權益分離的格局下，雖然政府的統壹管理相對簡單，但由於其過於集中，基金貶值的風險不斷增加，勞動者對基金的個人不安全感也會隨著時間的推移而增加，政府的責任也會隨著個人賬戶基金的不斷擴大而增加。
三、未來發展:多元自治管理模式
上述分析表明，中國政府對社會保險事務的集中管理確實存在缺陷，不利於新的社會保險制度的健康發展。此外，其他相關因素的制約和以往社會保險制度改革的失誤，在壹定程度上導致了對政府集中管理模式的信任危機。因此，重新考慮和選擇中國新的社會保險制度的組織和管理模式是十分必要的。
基於對社會保險制度性質的認識及其可持續發展的需要，我不太贊同中國未來的社會保險繼續采用政府集中管理模式，而是主張在適當的時候選擇更有利於社會保險制度健康可持續發展的多元自治管理模式。這個說法的依據是:全國文秘工作者！
首先，作為社會保險制度的真正責任主體，雇主和雇員有權參與社會保險事務的管理。管理就是承擔責任，責任應該來自於負責的主體。誰是社會保險的責任主體，誰就應該對這個系統負責，有權管理社會保險事務。社會保險奉行選擇性而非普遍性原則，強調權利與義務相結合。繳費主體是用人單位和勞動者，權利主體是勞動者。要解決的問題是勞動者的後顧之憂和用人單位不確定的勞動風險，所以它是平衡勞資糾紛的和解機制，而和解勞動關系就意味著維護社會穩定。可見，社會保險既不同於政府負責的社會救助制度，也不同於公共財政支持的其他公益計劃。它實際上是勞資雙方的利益調整機制，不能簡單等同於國家公益計劃。因此，作為社會保險制度的直接責任主體，雇主和雇員也有權直接幹預社會保險事務的管理。
第二，社會保險制度只有通過自我調節和自我平衡才能實現自我發展和可持續發展。可持續發展是社會保險制度追求的目標。國內外的實踐證明，承擔社會保險責任的政府並不能真正實現這壹目標。只有讓這個系統通過自我調整達到自我平衡，才能發展自己。這壹目標的實現要求社會保險與政府保持適當的距離，以雇主和雇員作為責任主體的直接參與為基本條件。如果政府壟斷了雇主和雇員雙方在社會保險事務中的管理權，必然導致責任重心向政府轉移，社會保險制度的自我調節和自我平衡功能也將喪失，因為在政府的集中管理下，雇主和雇員雙方都不對這壹制度的連續性負責。
第三，有限責任政府的構建決定了中國政府不可能處理所有的社會保險事務。中國市場經濟改革帶來的壹個重要變化是建設依法行政高效的有限責任政府。龐大的官僚體系正在向“小政府、大社會”的格局發展。如果中國政府要安排社會保險事務，就意味著社會保險管理體系會隨著覆蓋人數的增加而膨脹，這顯然背離了有限責任政府的發展定位。因此，政府的有限責任和政府治理職能的弱化，決定了直接負責社會保險制度的用人單位和職工乃至社會組織有必要介入社會保險事務的管理，真正承擔起自己的責任，而政府應該在社會保險制度中扮演除用人單位責任之外的最後壹個角色。
第四，中國的社會保險制度模式包括完全屬於勞動者個人的部分。比如基本養老保險制度中的個人賬戶，完全是勞動者個人繳費積累的，也是屬於勞動者個人的。在基本醫療保險中，還有職工個人賬戶。上述個人賬戶中的積累屬於私人積累性質。如果繼續由政府來管理，不僅難以管理好，最終還會引起個人賬戶所有人的不滿。
第五，各國社會保險制度改革的趨勢揭示了政府集中管理的固有缺陷無法靠自身克服。從工業化國家社會保險制度的發展實踐來看，任何實行政府集中管理的保險制度都不能適應人口老齡化的挑戰，呈現剛性增長的不可逆規律，難以實現自我調節、自我平衡、自我發展的目標。無論是智利將公共養老金制度改革為私人養老金制度，還是壹些國家將市場機制引入社會保險制度，都從壹個側面揭示了社會保險責任的政府化已經走到了盡頭。
總之，政府集中管理的模式已經難以滿足我國社會保險制度自身發展和可持續發展的需要。因此，選擇勞資雙方共同參與的多元合作自主管理模式，可能更適合中國社會保險制度的未來發展。
本文提出的多元合作自治管理模式，是指在立法規範的條件下，構建壹個由政府、用人單位和勞動者加專家組成的社會保險委員會，行使社會保險事務的管理權，承擔本系統發展的責任。多元自治管理的核心在於自治，但多元合作是前提和基礎，是基於多元合作的自治管理。在這種管理模式下，由政府任命的社會保險專員應參與社會保險事務的管理，他在委員會中代表政府的利益；雇主方面，各雇主組織選出的代表應該參與，代表雇主的利益；勞動者應該是工會委派的代表，代表勞動者的利益；專家作為獨立的人參與，他們應該代表理性和公平。這種社會保險組織的聯合管理模式既獨立於政府、雇主組織和工會，又能兼顧各方利益。它是有關各方在合作基礎上的自主管理，因此是壹種值得考慮的合理的社會保險組織管理模式。
在管理的旁邊，具體的社會保險事務可以委托給社會組織來組織實施，而政府相關職能部門在相關立法的規範下制定更為具體或可操作的政策，承擔社會保險制度運行過程中的監管責任。這樣，中國的社會保險制度將由立法機關監管，由多元化合作的自治管理機構管理，由社會組織實施，由政府職能部門監督。在這樣的組織管理體制下，各方面的積極性才能得到充分發揮，各責任主體才能真正承擔起自己的社會保險責任。同時，他們可以借助社會乃至市場的力量，調動更多的資源，為社會保險制度的可持續發展服務。用人單位和職工作為社會保險最重要的責任主體自主權的擴大，不僅意味著政府責任的減輕，也意味著社會保險制度具有了自我調節、自我平衡、自我發展的機制，為這壹制度變得更加開放奠定了基礎。
四、為社會保險多元合作和自主管理創造條件。
從政府集中管理到多元自主管理，是未來社會保險制度值得中國政府思考的發展方向。但要真正實現多方合作基礎上的自主管理，需要具備相應的條件。這些條件包括:
壹是要把社會保險制度上升到法律規範的層面。也就是說，立法機構需要將《社會保險法》作為這壹制度穩定的基石。全國人大常委會已將《社會保險法》納入立法計劃，預計從2000年開始起草、幾經擱淺的社會保險立法計劃可能在近幾年內重啟。《社會保險法》的頒布將為社會保險制度實行多元自治管理提供穩定的法律基礎。
第二，要根據既定的責任原則，劃清各方責任。包括政府、用人單位、勞動者個人的繳費責任、管理責任等。，社會力量和市場機制的使用規範需要更加明確和具體。目前社會保險主體各方責任模糊或不對等的現實已經無法持續。
第三，需要成熟的政府、雇主組織和工會。其中，政府需要加強理性，提高效率。在承擔作為“雇主”和公眾公司應盡責任的同時，還可以通過相應的財稅政策等行政力量，引導社會和市場力量參與和分擔社會保險事務。雇主組織要從過度分散走向聯盟，要有成熟的雇主組織代表雇主利益；我國工會應進壹步加快建設步伐，真正從基層做起，從維護職工合法權益做起，自下而上選出自己的代表。理性的政府和成熟的雇主組織、工會組織及其合作是社會保險實現多元化自主管理的保障。政府適當退出，雇主組織和工會適當跟進，將是三方協商機制走向成熟的基本條件。
第四，發達的社會組織和成熟的市場經濟體制。社會保險的發展需要發達的社會組織的幫助，我國社會保險的基金制度也決定了它必須與資本市場有機結合。因此，中國需要進壹步完善其市場經濟體系，包括成熟的證券市場和投資機制。
第五，分解政府現有的社會保險職能。即由中央集權政府管理的社會保險事務將被分解:首先，社會保險制度的建立權將從政府轉移到立法機關。雖然行政部門可以主導立法事務，但社會保險制度的最終制定權應交給立法機構，即全國人大常委會(NPC)。第二，政府部門可以加強具體政策的制定和社會保險運行的監管職能，但可以將社會保險事務具體管理的權力委托給多元合作的自治管理委員會，真正做到社會保險管理責任下放。第三，官方設立的經辦機構應與相關社會組織相結合，形成網絡化的社會保險實施體系。
上述條件是我國社會保險從政府集中管理走向多元合作自主管理的必要條件，但目前這些條件尚不具備或不完全具備。因此，雖然實行多元自治管理是我國社會保險制度應該考慮的壹種管理模式取向，但這真的不是短時間內可以完成的事情，需要創造條件。否則，在不成熟的環境下實施多元自治管理，可能還不如由政府集中管理向行政主導的多元參與管理轉變，也未必能實現社會保險制度自我調節、自我平衡、自我發展的目標。
國家社科基金十五重點項目。
本文數據由勞動和社會保障部計劃財務司提供。
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