(本文摘自《中國社會保障發展報告2016》總報告，由中國社會保障學會組織編寫，鄭功成主編，人民出版社2016年2月出版)。
作者:全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成。
在充分肯定“十二五”期間社會保障領域取得的巨大進展的同時，也要看到，由於各種因素的影響，我國社會保障體系建設仍處於落後狀態，面臨許多必須妥善應對的問題和挑戰。
(壹)社會保障改革和制度建設存在四大問題。
1.社會保障發展的概念是模糊的。目前，有壹個令人擔憂的現象:在制度改革過程中，社會保障制度建設應該追求的社會公平、分配正義和文明進步往往因為過度關註經濟指標而喪失，社會保障制度建設應該堅持的互助性和公益性因為過度關註個人得失和私利而被遺忘，社會保障制度發展應該關註的歷史經驗和長期穩定預期因為過度關註眼前和短期應對而被忽略。過於關註局部和細節問題而忽視社會保障制度實踐應發揮的完整功能和綜合效應，也存在認為政府應該包辦壹切的“泛福利”思潮、主張個人負責的“反福利”等極端取向。壹方面，壹些人不正視我國社會保障供給總量仍然不足、保障總體水平仍然較低、保障權益結構仍然不平衡的客觀事實。而是誇大所謂的“福利病”、“福利國家病”、“福利陷阱”和社會保險的財政崩潰，主張限制甚至削減公共福利，對基本養老保險采取大賬戶制，對社會醫療保險實行商業保險，這些都可能動搖社會保障的互助性。另壹方面，公眾對社會保障制度的期望越來越高。公眾不僅要求不斷提高養老金、醫療保險等社會保障福利，還要求免費醫療和全民福利，這種情況並不少見。有些地方還把福利項目當成短期政績工程。在反福利和泛福利思潮並存、各有市場的條件下，必然會直接影響人們對社會保障制度的認識和評價，也會對制度改革產生復雜的影響。還會掩蓋現行制度安排中的結構失衡和權益不公，導致政府與市場、個人責任邊界不清，造成社會保險和商業保險功能紊亂，不利於社會保障體系建設健康發展。在國家發展觀已經清晰的背景下，中國迫切需要走出社會保障發展觀的迷霧。
中國社會保障改革面臨四大問題和五大挑戰。
2.缺乏科學的頂層設計。中國的社會保障改革是以自下而上、局部試驗的方式推進的，伴隨著經濟領域的漸進式改革。這種策略雖然激發了地方的改革創新熱情，但沒有統籌考慮和頂層設計的改革必將陷入各種改革方案和不同改革措施的泥潭，並在制度不成熟、不合理的條件下形成和固化利益分割的格局，從而對制度整合形成巨大阻力。目前，許多社會保障項目面臨著難以深化改革的現實。首先，宏觀層面缺乏完整的社會保障體系頂層設計。在政策層面，整個社會保障體系的發展目標和發展理念仍然沒有明確的界定，社會保障體系的結構和功能及其主要制度安排也沒有合理的定位。以社會救助、社會保險、社會福利三項基本制度為例，我們必須有壹個合理的功能定位和職責分工，所以必須從上述單壹制度之外的角度來考慮。就多層次保障體系而言，還要全面考慮政府主導的法定保障體系與市場機制、社會機制主導的補充保障之間的合理分工與協調，在不違背市場規律和社會組織運行的前提下，通過市場機制和社會機制的運用，保證社會保障體系的物質基礎不斷壯大。我國多層次體系建設已提出多年，采取了各種措施，但由於缺乏頂層設計和協調推進，仍是紙上談兵。其次，中層缺乏基本社會保障制度類別的頂層設計。以老年人保障為例。現實中，對老年人的經濟保障、服務保障和精神保障缺乏統籌考慮和頂層設計。事關老年人尊嚴、社會參與、臨終關懷和殯葬事業的養老服務、老年護理和文化服務發展滯後，越來越影響億萬老年人的生活質量。以醫療保障為例。雖然“三醫”聯動是對醫改最大的理解，但現實中，各地醫改仍是各部門推進，各地區試點。如此壹來，就無法找到全面深化醫改縱橫交錯的著力點，也就無法實現“三醫”之間的良性互動，無法同向集中攻關。更有甚者，還造成了醫療、醫保、醫藥之間的效果對沖。再次，微觀層面的各項社會保障工程仍缺乏頂層設計。養老保險、醫療保險、最低生活保障等重要保障項目，都采取了先在各地試點，逐步推進的策略，都留下了“摸著石頭過河”的深刻痕跡。存在職責不均衡、層級不清、管理體制和處理機制不合理、相關制度不協調等缺陷。這些缺陷都涉及到復雜的利益關系。兒童福利、殘疾人福利等項目沒有經過系統的考慮和設計，等等。因此，“十三五”時期社會保障的頂層設計任務極其艱巨。
3.不公平和低效率並存。壹方面，雖然“十二五”期間社保已經開始惠及全民，但公平性仍然不足。機關事業單位和企業退休人員的養老金待遇差距還是很大的。醫保城鄉分割、群體分割的背後，本質上是待遇的差別。以最低生活保障為核心的社會救助制度，城鄉之間、地區之間差別很大。即使是簡單的政府救災，在災害、受災地區和災民之間也是不同的。這些差異的結果就是社會保障制度的不公平，使其在解決壹些社會問題的同時，也引起了部分群體的不滿。除了社保權益的不公平，還有承擔義務的不公平。比如養老保險繳費，廣東等地區繳費低，基金結余大，保險待遇高；而東北地區繳費高，基金結余低，保險待遇低；這種區域差異完全是由於系統的區域劃分。另壹方面，社會保障實踐中的浪費和低效是驚人的。在醫療保險中，職工基本醫療保險45%以上的資源因為個人賬戶的存在而處於無效率狀態，嚴重損害了這壹制度的互助性和經濟功能，也造成統籌基金負擔日益沈重。由於醫院的逐利和醫療供給的失範，醫療服務過程中的過度診斷、過度檢查和過度用藥幾乎是普遍現象。醫療衛生資源和醫保基金浪費驚人，醫保中還存在醫患勾結蠶食醫保基金的現象。《人民日報》曾披露，在貴州壹些地區，蠶食醫保基金的手段包括農民“住院”，有病就治，虛增患者住院天數，假用藥、假手術、過度檢查、小病治療、重復收費、不提供服務收費(空收費)，以及將不在報銷範圍內的手術治療費用列出來由醫患雙方分攤等。這種現象並不是個例。在養老保險方面，由於制度的地區分割，在部分地區養老保險基金當年不支付的同時，全國累計基金結余高達3萬多億元。但由於無法集中運營和投資政策，每年都處於貶值狀態，虧損同樣驚人。由於現行制度不嚴格、監管不到位、技術手段不完善，實踐中的諸多漏洞也使得冒領養老金、騙取低保的現象十分罕見。此外，社保管理體制沒有完全理順，經辦機制分割，也造成了行政資源的浪費。因此，制度的不公平和低效率是必須高度重視和認真處理的重大問題。
4.責任不清，責任不平衡。現行的社會保障制度幾乎沒有明確各方責任，政府責任邊界沒有清晰界定，中央政府和地方政府的責任沒有明確劃分，因此市場參與者和社會組織的空間是不確定的。這種狀態的結果是，政府的責任和壓力會不斷加大，而市場主體和社會力量無法順利進入並發揮應有的作用。最典型的就是災難保障。在很多國家起主導作用的商業保險，在中國的自然災害損失賠償中幾乎可以忽略不計。現行責任分擔制中，養老保險單位繳費率20%，個人繳費率8%，醫療保險單位繳費率6%，個人繳費率2%，體現了單位責任大，個人責任小；在城鄉居民醫保中，政府補貼相當於個人繳費的3倍以上，體現政府責任大，個人責任小；在社會救助中，中央政府承擔主要責任，地方政府承擔較少責任；等壹下。這種不平衡的責任分擔模式必然會動搖社會保障制度發展的合理性，容易導致壓縮福利和擴大福利的極端取向。
(二)新時期社會保障改革和制度建設面臨五大挑戰。
1.系統的可信度不足。例如，國家基本養老保險基金的積累與日俱增，但許多人對這壹制度的可持續性持懷疑態度，以至於越來越多的人擔心不領養老金、不參保或停保或少繳的現象會蔓延。再比如2013年，國務院出臺了發展養老服務業的重要政策文件，結果被媒體和公眾簡化為“以房養老”，進壹步解讀為政府想推卸責任。還有小步慢走逐步延遲退休年齡，醫保終身繳納等被大多數人質疑和反對的政策思路，等等。這些都反映出公眾對社保制度的不信任在增加。如果公眾對社會保障制度失去信心，就會失去認同和參與的積極性。因此，信任危機和預期不穩定是必須妥善應對的巨大挑戰。
2.地區發展不平衡。從理論上講，社會保障本應是縮小地區差距、促進地區均衡發展的重要制度安排，但現實中卻往往表現為對地區發展差距的附庸，壹些制度在壹定程度上成為固化甚至放大地區發展差距的消極因素。比如，珠三角和長三角是改革開放最早、經濟最發達的地區，吸引了大量中西部農村青年勞動力。在養老保險制度區域分割的條件下，這些最發達地區由於勞動力年輕化，繳費低，養老保險基金結余大；東北發展滯後，退休人員多，外出年輕勞動力多。導致繳費率高，出現入不敷出的財政危機。這種發達地區輕負擔高待遇，欠發達地區重負擔低待遇的格局，無疑與區域間協調均衡發展的目標相悖。因此，如何利用社會保障制度促進地區間的協調均衡發展，顯然是“十三五”期間必須明確回答的問題。
3.人口正在老齡化。中國是世界上人口老齡化速度最快、規模最大的國家，少子老齡化導致家庭保障功能不斷弱化。老齡化對社會保障有最直接的影響。不僅需要及時調整體制結構和財政投入結構，還需要更多類型的專業人才和更多人文關懷的各種公共服務。還會導致養老保險繳費人數下降，領取人數增加，增加養老保險制度的財政壓力。調查顯示，養老問題已經成為覆蓋面最廣、公眾反應越來越強烈的重大民生問題，但實際上各地並沒有做好充分準備。養老金制度雖然實現了全覆蓋，但責任分擔失衡、互助經濟合作弱化、多元同步發展的格局並未形成，其不確定性損害了人們的安全預期。養老服務業雖然在發展，但總供給仍然嚴重不足，供需脫節現象普遍存在，面臨著“中國誰來養老”的問題。此外，能夠滿足老年人精神保障訴求的社會機制缺乏，對老年人的人文關懷和精神慰藉沒有真正納入制度安排。面對上億老年人日益高漲的民生訴求和錢從哪裏來、誰來為他們服務的疑慮，如果不能盡快完善社會保障體系和相關服務，老年群體的生活質量必然下降，引起全社會的焦慮。因此，老齡化的挑戰是嚴峻的。
4.福利剛性增長與政府財力增長緩慢的矛盾。“十二五”期間，社會保障公共投資規模大幅增長，年均增速超過15%，部分項目投資增幅超過20%，直接帶來各項社會保障制度效益的顯著提升。城鄉居民還是期待養老金的不斷提高，個人醫療負擔的不斷減輕，各項社會福利事業的可持續發展。然而，隨著經濟發展進入新常態，國民經濟增速從上世紀的兩位數下降到個位數，近年來從8%以上下降到7%左右，財政收入增速也從20%以上下降到個位數。因此，國家財政收入的緩慢增長和國民福利的快速增長成為現實矛盾。在這種背景下，如何優化當前的社會保障制度安排，如何調動市場力量和社會力量，保證整個社會保障制度的物質基礎持續增長，無疑是壹個巨大的挑戰。
5.大規模的人口流動。目前，中國流動人口在2億到3億之間，數億人處於不穩定的流動狀態，這對社會保障體系構成了又壹大挑戰。是讓社會保障制度跟隨流動人口不斷轉移，還是降低人口流動性，促進安居樂業來適應社會保障制度，是“十三五”時期需要權衡的重要問題。
綜上所述，我國社會保障改革的任務還遠未完成，各種社會保障制度還不成熟。“十三五”時期面臨的深層次問題和重大挑戰比前壹時期更加嚴峻。上述四大問題能否得到合理解決，五大挑戰能否得到妥善應對，將直接決定新的社會保障體系能否如期成熟和定型。
(本文摘自《中國社會保障發展報告2016》總報告，由中國社會保障學會組織編寫，鄭功成主編，人民出版社2016年2月出版)。
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