1960年之前美國是世界上唯壹建立存款保險制度的國家,1961年印度成為第二個建立存款保險制度的國家,而存款保險制度得到國際認可並大規模建立則在20世紀90年代以後,與世界銀行業危機次數相關性較強。80年代各國銀行所統計的嚴重系統性銀行危機達到45次,90年代全球爆發了63次嚴重的銀行危機。與此對應,1990年只有34個國家建立存款保險制度,2000年達到71個國家,增長209%。進入21世紀,陸續有32個國家建立存款保險制度,在2008年金融危機後建立存款保險制度的國家數目占這些國家數的44.1%。
存款保險制度為利率市場化護航。利率市場化後銀行間經營差異擴大,銀行業風險上升。通過建立完善的顯性存款保險制度,可有效降低擠兌風險,促進中小銀行與大型銀行公平競爭,維護金融穩定。從各國經驗看,部分國家均在利率市場化之前或利率市場化過程中建立了存款保險制度,從而有利於利率市場化以及金融自由化的進壹步深入。
存款保險制度通過保護存款人利益,維護了金融體系穩定。作為金融安全網的壹部分,存款保險的基本作用在於預防銀行擠兌和保護小存款人利益。隨著經濟金融發展,存款保險體系的作用有所演變,可分為:保護大多數小額存款人的利益;提高公眾對金融體系的信心,保證銀行系統的穩定;通過建立對問題銀行的處置規則,提供壹種有序的處理破產機構的機制,避免危機的擴大。
典型國家和地區的保險制度經驗
美國存款保險制度
目前美國的存款保險由美國存款保險公司統壹運作和管理,1950年《銀行法》賦予其相對獨立法律地位,直接對國會負責。美國實行強制與自願結合的存款保險制度,用以降低銀行的逆向選擇對存款保險制度的不利影響。由於參保銀行相比未參保銀行有更好的競爭優勢,目前大部分存款機構,包括國民銀行、州註冊銀行、住房儲蓄銀行、儲蓄協會、外國銀行在美分支機構都加入了存款保險。存款保險涵蓋了大部分的存款品種,但對於股權、債券、互助基金、生命保險、年金、市政債券、保管箱、國債以及國庫券等不予保障,對本國銀行的國外分支也不予保障。聯邦存款保險公司(FDIC)按賬戶確定保險限額,每個存款人在同壹家投保機構按同壹類型賬戶合並計算的存款保險限額為25萬美元,並可隨著經濟形勢及通貨膨脹進行調整。
存款保險制度不斷完善適應銀行業發展。自1934年建立FDIC後,1980年之前是存款保險制度平穩發展的時期。1981年後,隨著美國金融改革的深入與銀行業發展,存款保險制度進行了多次改革。這些改革包括不斷提高存款保險限額以應對經濟發展與通貨膨脹、采用風險差異費率以減少道德風險的產生、確立存款保險基金儲備比例的浮動區間以緩解周期性危機壓力、擴大存款保險限額、返還保費減少銀行負擔以及進壹步擴大FDIC監管與處理銀行的權力。美國聯邦存款保險公司74年來的運作實踐證明這壹模式基本上實現了維護金融系統穩定和保持公眾信心的目標,成為其他國家設計存款保險制度的樣本。
FDIC具有明顯的監督管理職能。美國存款保險最大特點在於FDIC具有強大的監管職能,FDIC目前是州非聯儲成員銀行的主監管者,同時是所有參加存款保險的銀行與儲貸機構的輔助性監管者。FDIC的工作主要包括壹下三點。
壹是對投保銀行的檢查監督。這是FDIC最重要的日常工作和事前監管手段,這種事前檢查管理的目的是確保銀行經營的安全與穩定,避免銀行倒閉事件,增強公眾對金融體系信心,體現了美國存款保險制度的“風險最小化原則”。FIDC具有:第壹,審批職能。參加存款保險須由FDIC審定符合條件才能參保,銀行增設與合並也必須經FDIC同意。第二,檢查監督職能。FDIC除了定期與不定期對投保機構進行檢查外,還要對美聯儲和貨幣監理局的檢查報告作選擇性復查。第三,處罰職能。對檢查中或其他渠道發現的問題,FDIC可以采取從規勸到責令停業的處罰方式。
二是對問題銀行的處理。FDIC采取統壹的評級方法,對投保機構的CAMEL五大指標進行考核,根據相應的具體分支評定投保機構的綜合等級,分為綜合壹級至綜合五級,其中,綜合三級至五級為問題銀行。由FDIC對問題銀行進行重點監控,包含對此類銀行改進管理的具體要求。
三是對破產銀行的處理。FDIC是唯壹有權處理銀行破產事件的聯邦機構,作為破產銀行的接收者,FDIC根據成本較小的原則,處理破產銀行的主要方式有三種:首先是直接理賠。FDIC整理該銀行賬冊,按存款保險最高賠償限額等規定盡快賠付存款人的被保險存款。采用這壹方式會造成銀行服務的中斷,同時保險基金損失較大。1969~1981年間108家破產銀行的處理中,FDIC只對其中的1/3采用了直接理賠方式,且這些銀行的平均總資產只有1040萬美元,平均存款較少。其次是收購與承擔。收購與承擔是指當投保銀行破產倒閉後,由另壹家經營穩健的銀行承擔倒閉銀行的全部債務並購買其部分或全部資產。存款人和其他債權人得到全額保護,也不會導致銀行服務的中斷,保險基金的損失較小。收購與承擔是FDIC的主要救助方式。最後是過橋經營。當投保銀行破產後,由FDIC聘任的董事會取代原有董事會進行管理,FDIC提供必要的資金以使其能運轉至安排收購與承擔方式處理或恢復至正常運作。法律規定FDIC最多只能經營2年,經營期後必須把此銀行的所有權轉移給他人。
風險調整保險費率合理分配保費負擔。在1991年以前,美國的銀行保費是按照固定費率收取的,目前采用的是根據風險調整的差別費率。從2007年開始,銀行的保費按季繳納,每次所繳納的費用根據上壹季度存款的日均余額以及該銀行的適用費率計算得到。風險調整的保險費率可減少投保銀行的道德風險,減少經營良好銀行的保險費用負擔。
存款保險制度有效降低了銀行倒閉數量。20世紀20年代,美國每年平均倒閉銀行500家左右,“大蕭條”使得30年代初上升為2000家。1933年銀行倒閉數達到3000家左右,同年聯邦存款保險制度建立,有效提供了銀行救助,降低了銀行倒閉數量。在最初的十年裏,每年倒閉的銀行大約有50家;其後從1945~1980年,平均每年只有5家左右銀行倒閉。