社保基金未能形成全國統籌、投資保值制度不完善、事業單位改革滯後等問題，壹直是社保制度無法逾越的障礙。彌補這些不足的直接方式就是財政補貼。
以2011為例，目前企業職工養老保險基金結余約4000億元，但當年財政補貼養老金2200多億元，仍有1800億元的非正常支付收入。如果排除財政補貼和非正常支付收入，正常支付只能抵消支出。
由於地區間養老金結余差異，廣東等發達地區有巨額結余，大部分西部地區仍處於入不敷出狀態，主要依靠財政補貼。
養老金還沒有實現全國統籌，廣東等省份的結余不能轉移到西部那些收不抵支的省份。財政必須撥出2000多億元補貼分割的養老金制度，主要流向那些當期收不抵支的省份。
“這2000億看似補貼西部省份，實質上是補貼到養老保險制度本身。事實上，它壹直留在少數過剩的省份，並且年復壹年地存在。”中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文說。
長期以來，社保更註重籌資補貼，而不是投資保值增值，使得補貼從1998的24億到2011的2272億；從GDP的0.03%到0.42%，相當壹部分余額來自財政補貼。
壹方面，對收不抵支的地區累計財政補貼數萬億元；另壹方面，發達地區的社保基金躺在銀行裏，不斷縮水。不解決保值增值問題，銀行利率跑不過CPI，意味著社保基金壹直在縮水，養老金基數越大越縮水。
據相關人士透露，根據方案設計，在提高社保統籌層次方面，將實現企業職工基本養老保險省級統籌和基礎養老金全國統籌。
2012年全國社會保險基金累計結余達到3.6萬億元以上，業內人士預測到2013年底將達到40.9萬億元以上。社會保障基金的規模越來越大。如果不通過改革填補自己的漏洞，未來的財政將無法提供社保補貼。
“國家必須加快這壹制度的全國統籌，為基金集中管理和有效投資創造條件，盡快制定專門的投資法律或法規，否則基金貶值的風險將繼續擴大。這也是我壹直呼籲關註基金貶值問題的原因。”全國人大常委、中國人民大學社會保障研究中心主任鄭功成說。
根據財政部的預算報告，在社保基金累計結余不斷增加的同時，2013年全國社保基金當期結余將比2012年減少100億。相關人士表示，主要是企業職工基本養老保險收支結余減少，養老金發放將大幅增加。
無論是養老還是醫療，很多事業單位包括事業單位的社會保險制度改革都在推進，職工也像企業職工壹樣參加了各種社會保險。
隨著社保標準的提高和改革的不斷推進，“雙軌制”終將合並統壹。2013年中央預算安排中，繼續增加社會保障和就業支出，繼續按照10%左右的標準提高企業退休人員基本養老金水平，為不同制度下養老金並軌奠定了基礎。
“從長期來看，由政府補貼的社會保障體系是不可持續的，所有參數都需要調整，否則將出現嚴重的金融風險，必須進行改革。”鄭秉文說。
據悉，在調整企業社保制度的同時，解決雙軌制方案的關鍵在於如何實現企事業單位各項社會保險制度的有效銜接，實現新舊制度的平穩過渡。
根據國務院2015發布的《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，各省陸續出臺實施辦法，對繳費待遇、改革範圍、改革前後待遇銜接、基金管理、養老保險關系轉移接續、職業年金等政策進行了明確。
根據安排，機關事業單位、公共管理單位、行政事業單位及其工作人員參加機關事業單位養老保險。單位按參加機關事業單位養老保險職工個人繳費工資基數之和的20%，個人工資收入的8%繳納。同時建立職業年金制度，個人和單位分別繳納基本養老保險繳費基數的4%和8%，全部納入職業年金個人賬戶。
此外，地方實施意見也對改革範圍進行了界定。要求按照《機關事業單位編制管理條例》確定參保人員範圍，編外人員應當依法參加企業職工基本養老保險。對人員編制管理不規範的單位，要按照有關規定進行清理規範，待工作人員身份明確後，再納入相應的養老保險制度。
關於籌資問題，各地方案表述基本壹致，都要求積極調整優化財政支出結構，加大社保資金投入，確保基礎養老金按時足額發放，同時為建立職業年金制度提供相應的資金保障。雲南等地進壹步明確，機關事業單位養老保險制度改革所需財政資金納入同級財政預算，按行政隸屬關系和現行經費保障渠道解決。
但由於各地實際情況的差異，省級以下地區起草具體實施意見的進度不同，啟動實施改革的時間也會有所不同。
值得註意的是，這次改革采用了“老人”的老方法，“人”的中方法，“新人”的新方法。相對於“新人”(辦法實施後參加工作的人員)和“老人”(辦法實施前為編制內工作人員且已退休的人員)，改革前參加工作、改革後退休且累計繳費年限15的“中年人”待遇如何過渡成為社會關註的焦點。
對此，地方實施辦法已經明確，在發放基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，按照“視同繳費年限”的長短發放過渡性養老金。但對於過渡性養老金的具體計發辦法，部分地區尚未給出具體的過渡性辦法，今後將另行制定。
事實上，在建立城鎮職工基本養老保險制度的過程中，相關政策也做了過渡性安排，過渡性養老金從社會統籌基金中支付，用於改革中的“中年人”。目前，隨著“中人”的逐漸退休和越來越多的“新人”，過渡性政策安排逐漸弱化，新的制度逐漸處於主體地位，體現了平穩過渡的改革方針。
對此，專家表示，壹般來說，“中國人”退休後的待遇會由基礎養老金、個人賬戶養老金、職業年金和過渡性養老金四部分組成。並軌時職工年齡越大，基本養老金比例越小，過渡性養老金比例越大。“改革不是壹蹴而就的。畢竟很多人在政府工作了很多年。如果養老金少很多，可能會引發社會問題，給改革帶來更大阻力。職業年金和過渡性養老金可以起到平滑劑的作用，填補改革前後養老金待遇的差距，實現平穩過渡。”上述專家表示。
人力資源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛認為，過渡期過後，“中國人”的養老金待遇會因人而異，但差距不會太大。因為屆時，不僅職工基本養老保險個人賬戶有壹定的繳費積累，而且養老金也會隨著待遇調整機制不斷增加。再加上積累的職業年金，加幾項後的養老金絕對額可能會增加。
對於過渡期多長的問題，很多地方提出在實施辦設立10年的過渡期，過渡期內新舊處理辦法對比，“保低限高”。比如北京提出，過渡期內，新辦法(含職業年金待遇)低於舊辦法待遇標準的，按舊辦法待遇標準支付，待遇不降低。新辦法高於老辦法待遇標準的，每年按比例限制超出部分。
未來隨著改革的推進，各類人群的養老金待遇也將平穩過渡。以前，機關事業單位人員的退休待遇與職務、職級密切相關，但今後，新人的退休待遇將更多地與工資水平、基金運作等因素相關。制度公平的實現將為未來進壹步消除待遇差距提供可能，為最終實現養老金待遇公平奠定基礎。從五個方面推進機關事業單位養老保險“雙軌制”改革:壹是統賬結合；二是實行單位和個人繳費；第三，改革基本養老金計發辦法；第四，改革基本養老金待遇調整辦法；第五，建立職業年金。
2008年初，國務院通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開展試點工作。2009年6月5438+10月，人力資源和社會保障部正式公布了事業單位養老保險制度改革方案，明確勾畫了這壹改革路徑。
六年來，受多重因素影響，試點省市進展緩慢。
壹位接近決策層的人士告訴《財經國家周刊》記者，過去幾年，人力資源和社會保障部主要是在倡導和推動這項改革，其他部委並沒有太多實質性的回應。
上壹輪地方改革試點，沒有明確改革後養老金水平是否有變化，只是籠統地提到建立職業年金，沒有具體細節和收入補償措施。
這次改革的目標是把養老金替代率從80%到90%降到50%左右。養老金替代率是指勞動者退休時的養老金水平與退休前的工資收入水平之比，是衡量勞動者退休前後生活水平差異的基本指標之壹。
上述接近人力資源和社會保障部的人士表示，未來的改革方案重在轉機制而不是降低待遇。改革可能需要強大的財政支持，以適當調整公務員和事業單位職工的工資水平，彌補因個人繳費而增加的支出，維持改革前後職工的基本生活水平。
改革方案還包括:同步推進機關事業單位養老保險改革，不造成機關事業單位職工群體分化和新的社會不公；將機關事業單位職工納入統壹的職工基本養老保險體系；機關事業單位基本養老保險繳費也是按照企業職工的模式推進的，要明確用人單位和職工雙方依法繳費。延遲退休政策信號壹旦釋放，就會引發這樣那樣的爭論。“增加艱苦工作崗位勞動者的工作時間”、“加劇就業緊張”等反對聲音不斷。然而，許多社會保障專家認為，隨著人均壽命和受教育年限的增加，延遲退休是維持養老金制度正常運轉的必然選擇。
《決定》為上述爭論定調，提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策，這也是該政策首次寫入中央文件。
如果參保人延遲退休壹年，我國可減少養老金支出490億元，增加繳費230億元，相當於多收入720億元。如果參保人延遲退休5年，將增加3500億元，按照全國平均水平2011，足以支付2000萬人每年的養老金。
所謂漸進式延遲退休年齡，有三個方面。第壹是有預警期提前幾年告知社會；其次要分步驟，可以考慮從現在規定的退休年齡最低的群體開始；第三，要“小步快走”，用“壹年改善幾個月”的方式，在較長的時間內逐步完成平穩過渡。
實施延遲退休政策的第壹步是規範提前退休現象。
目前，男年滿60周歲、女幹部和科技人員年滿55周歲、女職工年滿50周歲的退休政策，從1951開始執行。這些年來，為了配合國企改革和經濟結構調整，國家陸續出臺了壹系列提前退休政策。最低標準是女性40歲可以申請提前退休。
根據人社部門的數據，中國居民的實際退休年齡遠低於法定年齡。由於現實中壹些提前退休政策的實施，我國居民領取養老金的平均年齡只有53歲，其中男性約56歲，女性不到50歲。
過低的退休年齡並不意味著為年輕人創造了更多的就業機會。在退休人員中，超過20%的人繼續在工作。
規範提前退休後，第二步應該是推遲女性退休年齡。壹是女職工退休年齡可與事業單位女幹部、女職工統壹。然後整體提高女性退休年齡，縮小與男性的差距。“根據國際經驗，男女退休年齡相差兩歲比較合適。”上述人士表示。
最終方案不會對所有人采取壹刀切的做法。金維剛透露，政策會對不同的群體產生不同的影響，對於特殊群體會做出適當的安排。記者從人力資源和社會保障部社會保障研究所了解到，延遲退休政策的出臺沒有時間表，也沒有形成具體方案，目前還在研究討論階段。
如果現在開始，可能每年會推遲兩三個月退休，對人不會有太大影響。但如果過幾年再推出，那時候老齡化問題會更嚴重，每年可能會推遲六七個月。“調整來得越晚，對社會的影響就越大。”