關閉破產企業職工安置工作
及安置方案的編制、審核等有關問題
勞動保障部破產安置辦公室處長鄧學政
改革開放以來，為有效地進行國有企業改革和結構調整，建立健全社會主義市場經濟中，國有企業退出機制的法律法規，1986年制定了《中華人民***和國企業破產法(試行)》。隨著國有企業改革的逐步深入和《破產法》本身存在的局限，很難解決國有企業在關閉破產過程中長期積累下來的壹些實際問題，特別是涉及職工安置和職工權益保障等問題。九十年代中期以後，國家加大了結構調整力度，相繼出臺了壹系列國有企業實施關閉破產工作的有關文件，對職工安置等問題做出了規定。這些政策的出臺，為妥善安置職工提供了政策支持和保證，也為進壹步補充和完善政策奠定了基礎。特別是近幾年來，國有企業通過改制、兼並、重組和實施關閉破產等方式，使改革脫困的目標基本得到實現。但我們應清醒地看到，國有企業改革的職工安置中，還有許多問題需要進壹步加以研究解決。
國有企業關閉破產工作存在的主要問題歸納起來為“壹大、二多、三難”。“壹大”即企業關閉破產資金缺口大;“二多”即企業債務多、歷史拖欠多;“三難”即企業資產變現難、社會職能移交難和職工安置難。這些年來的實踐表明，職工安置是目前我們遇到的政策性最強、情況最復雜、操作最大的壹項工作，難就難在企業關閉破產時需要處理大量的歷史遺留問題，難就難在我們要應對各種復雜的局面。目前，職工安置中主要存在以下問題：壹是離退休人員的養老、醫療等社會保險費用缺口大;二是企業辦社會職能和公用設施人員移交難;三是企業大集體不能順利剝離;四是歷史拖欠問題多;五是資源枯竭礦山職工再就業難等。
壹、關閉破產企業職工安置的主要政策依據
除國家有關法律規定外，目前，國有企業政策性關閉破產職工安置，按其不同適用範圍，主要分為三大類：
第壹類是國發[1994]59號和國發[1997]10號，原適用於國家確定的111個試點城市，現擴大到各類地方企業和部分中央及中央下放企業;第二類是國閱[1999]33號，原適用於遼寧部分煤炭和有色金屬礦山，現擴大到部分中央及中央下放企業、軍工企業、軍隊保障性企業、有色金屬工業和商貿企業以及國務院特批的企業;第三類是中辦發[2000]11號以及相關配套各項政策，原適用於中央所屬的資源枯竭煤炭和有色金屬礦山，現擴大到中央所屬三線軍工企業和黃金礦山、地方資源枯竭礦山以及國務院特批的企業。近年來，國家還相應制定了壹些行業政策和與之相適應的勞動保障政策等。這些政策歸納起來就是：老職工“養起來”;原固定工(全民所有制職工)“壹次性安置”;合同制職工給予經濟補償;集體企業職工分類處理等。為進壹步做好關閉破產企業職工安置工作，中發[2002]12號文件明確提出“實施政策性關閉破產的企業，職工安置方案必須經職工代表大會討論通過，並報當地政府企業兼並破產和職工再就業工作協調小組審核批準。凡職工安置方案和社會保障辦法不明確、資金不到位的，不得進入關閉破產程序。”為什麽要提出這樣的要求?這些年來在企業關閉破產執行過程中，壹些地方或壹些企業由於工作沒有到位，企業破產所需資金未能及時落實，人員沒有得到妥善安置，職工權益受到了不同程度的侵害，導致職工上訪不斷，壹些地區出現了大規模不穩定事件，引起了中央的高度重視。12號文件提出的要求，是經過總結多年的經驗教訓得出來的，主要目的就是為了使職工得到妥善安置，切實保護職工的合法權益，確保企業關閉破產工作順利實施。勞動保障部門在這項工作擔負了重要的工作責任。
為貫徹落實12號文件精神，今年2月，全國企業兼並破產和職工再就業工作領導小組下發了《關於做好關閉破產國有企業職工安置等前期準備工作的通知》([2003]4號)，提出“對煤炭、有色金屬、軍工等中央及中央下放的關閉破產企業，由企業所在省(自治區、直轄市)勞動保障部門負責組織對職工安置方案進行審核”，並進壹步明確提出，沒有地方勞動保障的審核意見，全國領導小組將不予審查的要求。為切實做好職工安置方案的審核工作，3月，我部下發了《關於做好關閉破產國有企業職工安置方案審核工作的通知》(勞社部函[2003]35號)，進壹步明確了審核範圍、審核內容和審核要求。
二、關於職工安置方案的編制及註意的問題
按照國家有關政策規定和各地實踐，目前職工安置的主要途徑有：壹是提前退休;二是領取壹次性安置費，自謀職業;三是領取經濟補償金，進入失業保險;四是利用關閉破產企業有效資產重組安置;五是由當地社區或離退休人員管理服務機構安置;六是其他企業招用或調動等。
企業在制定職工安置方案時，應按照本企業執行的相關關閉破產政策和勞社部函[2003]35號等文件要求，將企業各類人員的基本情況、職工安置渠道及安置所需經費情況、離退休人員管理服務及繳納社會保險費用有關情況、工傷職工及撫恤人員的保障計劃、職工權益保障計劃等，都要在職工安置方案中予以明確。在制定職工安置方案過程中，企業要及時與當地勞動保障部門溝通協調。職工安置方案編制完成以後，企業必須將前期準備工作材料和職工安置方案壹同報當地勞動保障部門審核。中央及中央下放企業須報省級勞動保障部門審核。由於不同的企業執行的是不同的政策，因此，職工安置方案的制定，應把握好以下壹些問題：
(壹)關於在職職工安置問題
1.關於全民所有制職工(原固定工)安置：11號文件規定主要有：壹是提前5年退休;二是特殊工種人員提前10年退休;三是不能提前退休的人員有兩條出路可選擇：或領取經濟補償進入失業保險，或領取壹次性安置費，自謀職業。而33號只提出領取壹次性安置費，59號和10號文件除提出領取壹次性安置費外，還有提前5年退休的原則規定。
2.關於特殊工種提前退休人員的範圍：提前退休人員的範圍是全民所有制職工和從事井下、有毒、有害等特殊工種的人員，但對這些人員提前退休有年限要求。對關閉破產企業中的特殊工種問題，只有11號文件才真正得到了解決。而33號、59號和10號文件，均沒有特殊工種提前10年退休問題。
3.關於合同制職工的安置：按目前國家有關政策規定，合同制職工不能享受全民所有制職工和特殊工種提前退休政策，應按國家有關政策和勞部發[1994]481號文件規定，發經濟補償金，符合條件的應享受失業保險待遇。59號和10號文件，對合同制職工能否領取壹次性安置費問題沒有明確規定，壹些地方曾出現了合同制職工要求與全民所有制職工壹樣，領取壹次性安置費的情況，其依據是1998年勞動保障部在對山西省勞動保障廳的壹個復函(勞社廳函[1998]118號)。目前該文件已廢止，不能再作為合同制職工要求領取壹次性安置費的依據。
4.關於混崗工的認定和集體企業職工的處理：對這兩類人員的處理是11號文件開的壹個政策口子，目前其他政策包括新制定的行業政策沒有相應規定。對於混崗工的認定，在全國領導小組[2000]33號文件中已予明確，主要應把握好1992年這個界限。應該註意，集體企業提供勞務的人員不屬於混崗工範圍。這裏講的集體企業是隨同關閉破產礦山所屬的集體企業，而不是其他的集體企業。對集體企業職工安置問題，33號文件也只提出了由當地政府按有關法規負責安置，59號和10號文件沒有明確提出解決辦法。
5.關於工傷(職業病)人員的鑒定與待遇：全國領導小組[2000]33號文件規定，資源枯竭礦山的工傷職工，應按照《職工工傷與職業病致殘程度鑒定》(GB/T16180-1996)的規定進行傷殘等級鑒定，工傷職工按照《企業職工工傷保險試行辦法》(勞部發[1996]266號)規定，享受工傷保險待遇。但目前的政策中，對已參加工傷保險的關閉破產企業職工，其工傷人員傷情加重或舊病復發的醫療費用如何處理、未實行工傷保險制度的職工工傷保險問題、對266號文件實施以前，已成為工傷的人員如何鑒定和享受何種待遇均沒有明確規定。目前《工傷保險條例》已正式出臺，即將從2004年1月1日開始實施，政策上如何銜接，我部正在進行研究。
6.關於利用關閉破產企業有效資產重組安置職工：什麽是關閉破產企業有效資產?在中央下發的企業主輔分離配套文件中已有明確界定：即關閉破產企業的有效資產是指政策性關閉破產企業中符合國家產業政策、有壹定獲利能力的資產。全國領導小組[2000]33號文件對破產企業重組問題明確提出：即利用關閉破產企業有效資產重組為股份制或股份合作制企業的，將應支付給所安置職工的經濟補償金或壹次性安置費折算為企業股份，由職工個人持有。此後，職工以前的工齡不再作為計算經濟補償金的年限。企業重組後，職工的身份也要隨之改變，不能再搞國有身份。這壹重組原則，適用於政策性關閉破產企業。
7.關於對12號文件提出的國有企業關閉破產需安置人員的認定：壹是領取經濟補償金，享受失業保險期間尚未再就業的人員;二是領取壹次性安置費仍未再就業的人員。主要考慮是這部分人員再就業非常困難，對他們的困難國家應該給予幫助和扶持。這些人員在當地勞動保障部門得到認定後，可以按規定辦理《再就業優惠證》，並享受再就業的各項優惠政策。
8.關於關閉破產企業中軍轉幹部的安置問題：2002年人事部、中組部、勞動保障部等六部門聯合下發了《關於認真解決部分在企業工作軍隊轉業幹部生活困難問題的通知》(人發[2002]82號)，對解決軍轉幹部的生活困難和做好破產企業軍轉幹部的安置提出了要求。今年中辦發[2003]29號再次明確提出了要求。各地應按中央的要求，認真做發關閉破產企業中的軍轉幹部安置問題。
(二)關於關閉破產企業離退休人員的管理及統籌項目外養老保險費用問題
1.關於離退休人員管理：為解決企業離退休人員社會化管理問題，國務院及我部多次在有關文件中強調，要將企業離退休人員納入社會化管理，並確保離退休人員養老金的發放。11號文件明確提出：關閉破產礦山的離退休人員全部交由地方統壹管理，養老保險實行省級管理，養老金實行社會化發放，離退休人員由社區管理機構管理。12號文件再次提出：中央企業關閉破產，由地方與中央有關單位組成聯合工作班子，負責協調離退休人員管理、企業辦社會職能移交和職工安置等工作。
2.關於統籌項目外養老保險費用的處理：這是各類破產企業中職工很關註的壹個問題，11號和33號文件均提出，統籌項目外的養老保險費用，原則上不予考慮。但對確需保留的項目，33號文件提出：從中央財政專戶行業統籌基金結余中壹次性適當補助;11號文件提出：如缺口較大，經勞動保障部和財政部核實後，由中央財政給予壹次性適當補助。全國領導小組[2000]33號要求，資金缺口證明應為省級以上文件。59號和10號文件對此沒有明確規定。
(三)關於社會職能移交人員享受破產政策的問題
全國領導小組[2000]33號文件規定，除關閉破產礦山職工大學所屬職工外，其他社會職能移交部門的人員均不能直接享受關閉破產安置政策。這是對資源枯竭礦山關閉破產的壹項特殊政策，33號、10號和59號文件沒有這樣的規定。其社會職能移交人員的安置，應按相應文件有關規定執行。
(四)關於企業欠繳社會保險費用的清償及核銷問題
根據國家有關法律和政策規定，企業應按規定繳納各項社會保險費用，對拖欠的社會保險費應當予以清償。為解決破產企業清償社會保險有關費用問題，近年來，我部已多次發文提出：清償欠費確有困難的企業，其欠繳的養老保險保險費包括長期掛帳的欠費，除企業繳費中應劃入職工個人帳戶部分外，經社會保險經辦機構同意，勞動保障部門審核，財政部門復核，報省人民政府批準後可以核銷。職工按規定的個人繳費比例補足個人帳戶資金後，社會保險經辦機構要按規定及時記錄，職工的繳費年限予以承認。
(五)關於社會保險關系接續問題
11號文件規定：關閉破產礦山職工解除勞動關系後，被其他單位招用的，由用人單位和個人按規定繼續繳納基本養老保險費。職工被解除勞動關系後，未被其他單位招用，個人自願參加基本養老保險的，可比照個體工商戶參保辦法繼續參加基本養老保險。繼續參加養老保險的，其破產安置前的養老保險繳費年限、視同繳費年限與安置後的繳費年限，可以合並計發養老金。壹次安置後未再就業、不再繼續繳費的，原有的養老保險關系予以保留;達到退休年齡時，根據其破產時已繳費年限和視同繳費年限，按有關規定計發基本養老金。
對企業破產後需異地安置的職工養老保險的接續，按勞動保障部有關文件規定，在原同壹統籌範圍內時，只轉移基本養老保險關系和個人帳戶檔案，不轉移個人帳戶基金。跨統籌範圍安置的，除轉移基本養老保險關系和個人帳戶檔案外，個人帳戶基金隨同轉移。
以上這些規定是關閉破產企業職工社會保險關系接續的基本政策，對執行59號、10號和33號文件的關閉破產企業同樣適用。
三、職工安置方案的審核及應註意的問題
勞動保障部門應按有關規定，對企業上報的職工安置方案進行認真審核。
(壹)勞動保障部門在接到企業上報前期準備工作材料後，應在20個工作日以內，完成對職工安置方案的審核工作。審核時，應按勞社部函[2003]35號文件的要求，對職工安置方案中的有關內容逐項進行審核。對提前退休人員、特殊工種人員、混崗集體工以及享受再就業扶持政策的人員等給予及時認定。
(二)勞動保障部門要對企業關閉破產執行政策依據和職工代表大會討論通過的職工安置方案決議進行審查。凡職代會通過率較低的，應限令企業進行整改。
(三)對職工安置方案不完善、社會保障辦法不明確的，勞動保障部門應指導和幫助企業予以完善;對企業存在的困難和問題，要及時協調有關部門幫助解決;對企業欠繳的社會保險等費用，應提出相應的補繳措施和解決辦法。
(四)審核工作結束後，勞動保障部門必須按規定逐項填寫《職工安置方案審核意見書》，明確簽定是否同意進入破產程序的意見。
(五)各省(市)勞動保障部門對中央及中央下放破產企業的審核意見，要隨同企業關閉破產前期準備工作材料上報全國領導小組審查。對地方關閉破產企業的如何申報和審核，由各省(市、區)勞動保障部門結合本地實際情況研究確定。
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