劉國仁
作者簡介：劉國仁，原財政部國企資產研究中心副主任，研究員，礦產儲量評估師。
2007年2月6日國土資源部印發了《固體礦產資源儲量核實報告編寫規定》(國土資發[2007]26號)(以下簡稱《規定》)，對資源儲量核實報告的編寫作出了比較明確的規定。為更好地理解和把握規定中的具體要求，現對《礦床開發經濟意義研究》的編寫提出壹些個人意見，供編寫核實報告的撰稿人員參考。
1 編寫核實報告的目的意義
《規定》對礦產資源儲量核實適用範圍作了明確規定，“凡因礦業權設置、變更、(出)轉讓或礦山企業分立、合並、改制等需對資源儲量進行分割、合並或因改變礦產工業用途或礦床工業指標以及工程建設項目壓覆等，致使礦區資源儲量發生變化，需重新估算查明的資源儲量或結算保有的(剩余、殘留、壓覆的)資源儲量，應進行礦產資源儲量核實，編制資源儲量核實報告。”作出此規定，是由於國家作為礦產資源的所有者，必須掌握國家財富擁有的實際狀況，特別是隨著改革發展必須對礦產資源的保證程度作出合理判斷，進而為制定礦產資源規劃，發展戰略以及管理、保護和合理利用提供依據，從而亦使國家的礦產資源管理的行政職能和管理水平邁上壹個新臺階。為此，礦業權人有義務和有責任在財產權範圍內所占有的礦產資源儲量因產權變動而發生變化的實際情況，向所有者提供真實、準確的信息，編寫好每壹份礦產資源儲量核實報告。
1.1 編寫核實報告是國家管理的客觀要求
新中國成立以來，國家為了管理礦產資源，掌握礦產資源的數量、質量及其變動情況，每五年需要編制壹輪全國礦產儲量表，延續最後壹輪是1999年。最新壹輪只見到黑龍江省的《2005年黑龍江省礦產資源儲量表》。在原有的礦產資源管理體制下，原地質礦產部地質資料局(館)負責編制全國的每壹輪的全國礦產儲量表，各省、區、市地質礦產局資料處負責編制本省、區、市的每壹輪礦產儲量平衡表，並呈報全國地質資料館。地礦系統和礦業工業部門(冶金、有色、煤炭、化工、建材非金屬、放射性礦產等)的礦產地質勘查單位必須依照有關規定，有責任、有義務向所在省、區、市的地質資料處匯交每年的勘查成果，報送每壹勘查項目的勘查地質報告；各工業部門的礦山每年必須提交礦山生產中所消耗、增加的礦產資源儲量以及儲量升級變動情況報告，為編制每壹輪礦產儲量平衡表提供依據。全國和各省、區、市所編制的儲量平衡表就視為礦產資源管理者的法定職責，所發布的礦產儲量數值具有相應的法定效率。
為加強礦產資源管理，2003年已由國土資源部發布了第23號部長令，公布了《礦產資源登記統計管理辦法》，要求“在中華人民***和國領域及管轄的其他海域從事礦產資源勘查、開采或者工程建設壓覆重要礦產資源的，應當依照本辦法規定進行礦產資源登記統計。”登記，“是指縣級以上人民政府國土資源行政主管部門對查明、占用、殘留、壓覆礦產資源儲量的類型、數量、質量特征、產地以及其他相關情況進行登記的活動。”礦產資源統計“是指縣級以上人民政府國土資源行政主管部門對礦產資源儲量變化以及開發利用情況進行統計的活動。”據此作為礦產資源規劃、管理、保護與合理利用的依據。在礦產資源儲量登記統計之前，都必須編寫礦產資源儲量地質勘查報告或核實報告，並經礦產資源儲量評審機構評審(審查)通過後予以登記統計。管理辦法的實施，標誌著礦產資源管理更為規範化、科學化，“經登記的礦產資源儲量具有法定權益和效力，未經變更登記等法定程序，任何單位和個人不可擅自更改。”
1.2 編寫核實報告是規範市場經濟秩序的需要
改革開放以來，我國礦業得到前所未有的發展。但是，傳統的資源管理體制，對國有資源利用和保護缺乏有效的綜合管理，否認資源的經濟價值，沒有納入國民經濟核算體系，把經濟發展建立在對自然資源的“取之不盡、用之不竭”的無償占用的基礎上，國家所有權得不到維護，所有者權益在經濟上得不到實現，嚴重地削弱了資源基礎，破壞了資源的優化配置。所以，在20世紀末經歷了近20次的礦業秩序整頓，雖然取得成效，但仍未實現根本好轉，國務院於2005年發出了《國務院關於全面整頓和規範礦產資源開發秩序的通知》(國發[2005]28號令)，並在整頓和規範礦產資源開發秩序的同時，開展了以煤炭等重要礦種為重點的整合工作，2006年9月30日下發了《國務院關於同意深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案的批復》(國函[2006]102號)，緊接著2006年12月31日又發出《國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見和通知》(國辦發[2006]108號)。發出了對除煤炭資源以外的其他16種主要礦種的資源開發進行整合的信號，《通知》要求：“以鄧小平理論和 ‘三個代表’ 重要思想為指導，全面落實科學發展觀，綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，結合產業政策和產業結構調整需要，按照礦業可持續發展的要求，通過收購、參股、兼並等方式，對礦山企業依法開采的礦產資源及礦山企業的生產要素進行重組，逐步形成以大型礦業集團為主體，大中小型礦山協調發展的礦山開發新格局，實現資源優化配置、礦山開發合理布局，增強礦產資源對經濟社會可持續發展的保障能力。”深信，國家通過對礦產資源開發的全面整頓和規範，有利於從源頭有效治理礦業秩序混亂的局面，實現資源規模化、集約化開發，促進經濟增長方式轉變，對建設資源節約型環境友好型社會，走新型工業化道路具有重大意義。
貫徹國務院三個重要通知、批復的精神，最突出的方面是“全面落實科學發展觀，綜合運用經濟、法律和必要的行政手段”，以產權為紐帶，以國家所有的礦產資源為基礎，為依法保護所有權、使用權及其他們的權益為著眼點，這就需要對礦業權人所占用的資源儲量進行重新估算，為深化礦產資源有償使用制度改革提供依據，國函[2006]102號“批復”中指出：“本實施方案發布之日前無償占有屬於國家出資探明的煤炭探礦權和無償取得的采礦權，均應進行清理，並在嚴格依據國家有關規定對剩余資源儲量評估作價後，繳納探礦權、采礦權價款。”另有，“本實施方案發布之日前經財政部、國土資源部批準已將探礦權、采礦權價款部分或全部轉增國家資本金的，企業應當向國家補繳價款，也可以將已轉增的國家資本金劃歸中央地質勘查基金(周轉金)持有”。這些規定表明，凡是在整頓、整合過程中，國家所有者權益必須在經濟上實現，礦業權人無論是國有企業還是個體企業都應對剩余資源儲量評估作價，向國家繳納礦業權價款。由此，必須對礦業權所占用的礦產地、資源儲量重新核實，重新估算資源儲量，編制核實報告，經有資質的資源儲量評審機構審查後，向國家登記機關備案。
1.3 編寫核實報告是礦業權市場發育的內在要求
自1996年3月修訂後的《礦產資源法》及壹系列配套辦法、規章等發布實施，終結了我國礦產資源無償使用的歷史，特別是在全球經濟壹體化迅速發展的推動下以及國民經濟發展對礦產資源需求增長的形勢下，礦業開發已由單壹的國有企業發展到多種所有制參與的經濟活動，礦業權市場已由培育階段走向迅猛發展的階段，礦業投資主體多元化的特征表現得非常充分，無論是外資還是內資，對礦業投資十分踴躍，國外跨國公司緊緊盯住國內的金礦、有色金屬礦產，從投資風險勘探、收購礦權(包括在資本市場)、合資開發等；國內許多其他行業在調整產業結構的同時，以富有的資金實力也轉向礦業投資；社會資本也紛紛將剩余資金投資礦業，如溫州炒房族近兩年僅在山西投入煤炭開采資金就接近壹百億元，個體經營者也看好當前礦產品價格壹路飆升，有利可圖，也不懼怕風險，投資壹些礦產資源的開發；在國家實施礦產開發整合政策的形勢下，通過收購、參股、兼並等方式，對礦山企業依法開采的礦產資源及礦山企業的生產要素進行重組，特別是許多已上市的礦業股份公司，為實現經濟的可持續發展，也大舉展開對礦業企業的購並、收購、聯合等經濟活動，充分發揮市場配置資源的作用，實現礦山開發合理布局，優化礦山企業結構。所有這些礦業經濟活動，都必須涉及原來占有礦產資源地的礦業權人的產權變動，轉讓、受讓的交易活動將十分頻繁，交易雙方的利益格局重新調整，其最基礎性的工作就是要對礦業權範圍內的資源儲量變化重新估算，核實資源儲量，編制資源儲量核實報告。
1.4 編寫核實報告是礦產資源登記統計管理的必然要求
2004年1月9日《中華人民***和國國土資源部令第23號》發布了《礦產資源登記統計管理辦法》(以下簡稱《辦法》)並於2004年3月1日起實施。《辦法》是維護國家對礦產資源的所有權的壹項基礎性工作，規定“在中華人民***和國領域及管轄的其他海域從事礦產資源勘查、開采或者工程建設壓覆重要礦產資源的，應當依照本辦法的規定進行礦產資源登記統計。”無論是登記或統計活動，都需要對礦產資源儲量變化及開發利用情況，根據不同礦產勘查階段，編制相應階段的礦產勘查地質報告，按有關程序呈送有關機構評審(審查)。壹旦出現資源儲量變化(在產權發生變動時)就必須按照本《辦法》提交相應的資源儲量核實報告，經過評審(審查)作為登記統計的依據。
2 編寫核實報告中“礦床開發經濟意義研究”需要註意的有關問題
固體礦產中，無論是煤炭礦產資源或者非煤礦產資源，因各種原因或因素(在《規定》中已列舉)，只要使礦區資源儲量發生變化，就需要重新估算查明的資源儲量或結算保有的資源儲量，核實其資源儲量，編制礦產資源儲量核實報告。根據礦區資源儲量變化的實際情況，對礦床開發經濟意義都需進行具體分析研究，現就目前核實報告中出現的情況提出幾點個人意見，供有關人員編寫核實報告時參考。
2.1 重視可行性研究的時效性
國內的任何建設項目財務評價使用財務價格，即以現行價格體系為基礎的預測價格。對於價格變動因素，在進行項目盈利能力分析和清償能力分析時，原則上需作不同處理。進行財務盈利能力分析時，計算期內各年采用的預測價格，是在基年(或建設期初)物價總水平的基礎上預測的，只考慮相對價格的變化，不考慮物價總水平的上漲因素；在進行清償能力分析時，計算期內各年采用的預測價格，除考慮相對價格的變化外，還要考慮物價總水平的上漲因素，但壹般也只考慮到建設期末。實際上，任何壹個建設項目，在它的壽命期內，都有可能發生多種因素的變化，對礦床工業開發的預期經濟效益，不僅受礦山經濟壽命的制約，同時評價結論也將因礦床工業開發的技術工藝、經濟條件的變化而變化，尤其在市場經濟條件下，供需均衡關系、礦產品市場價格導致國家宏觀調控、利率、匯率等因素的變化，都將影響可行性研究或礦床工業開發經濟意義研究的結論，特別是資源儲量核實報告的評價結論，與設計研究單位在進行項目可行性研究初期乃至投產初期，上述因素都將發生很大變化，所以原評價結論必然具有壹定的時效性，評價工作絕非壹勞永逸，必須每隔壹定時期進行重估，而非“曾做過可行性研究或經開采後經濟意義不改變的礦區，就可不進行新的礦床開發的經濟意義的研究”了。
2.2 認真貫徹國家宏觀調控的政策措施，分析研究對評價結論的影響程度
壹個國家的經濟運行，除通過壹只“看不見的手”調控市場外，還必須通過匯率、利率和稅率等經濟手段實施宏觀調控，以使市場健康發展。但是，為了防止經濟過熱、過快增長，還必須輔以壹系列的政策措施來有效遏制經濟過熱勢頭的發展。近幾年，為抑制鋼鐵、水泥、氧化鋁、有色、建材等高能耗、高汙染行業的投資過快增長，通過行政措施更為嚴格地控制供地和貸款，對工業投資項目嚴格執行環保標準，控制新開工項目；上調針對各種高能耗產品的出口稅，開征與環保相關的稅項；取消利息稅以緩解銀行存款的流出；把基準利率上調存款準備金率和發行央行票據加大資金回籠力度；允許人民幣加快升值步伐等。但時至今日，我國的固定資產投資增速過快的勢頭仍未得到有效控制，超出了合理界限，出現向上攀升的危險。2007年1～5月份，我國城鎮固定資產投資同比增長25.9%，其中：非金屬礦采選、制品業增長52.6%，煤炭開采選冶業增長13.5%，石油天然氣開采業增長23.3%，黑色金屬采選、冶煉及延壓加工增長4.6%(前些年是以年同比增長100%～120%的生產能力尚待釋放)，有色金屬礦采選、冶煉及延壓加工增長40.7%。宏觀經濟分析研究專家表示，“如果不加以控制，2007年3、4季度可能會達到30%的增速，中國無疑將面對經濟過熱、過快的局面(諸建芳，2007年6月)。為此，國家擬將出臺力度更大的政策調控措施。因此，在編寫礦產資源儲量核實報告時，在礦床開發經濟意義研究中必須密切關註政策措施的出臺對礦床開發經濟意義的影響，否則研究結論的可靠性、準確性、客觀性將受到置疑。
目前編寫核實報告時應當認真貫徹國務院關於深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案等宏觀調控政策措施的有關精神，掌握好政策核心內容，運用到礦床開發經濟意義研究中去，使論證的結論符合實際，符合規範要求。在此列出國務院及有關部門出臺的文件名稱，供查閱，對貫徹國家宏觀調控措施具有指導意義。
(1)國務院關於同意深化煤炭資源有償使用制度改革試點方案的批復(國函[2006]102號)；
(2)國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知(國辦發[2006]108)；
(3)關於加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知(國土資發[2006]225號)；
(4)關於逐步建立礦山環境和生產恢復責任機制的指導意見(財建[2006]215號)。
上述等文件精神的貫徹執行，都將對礦床開發經濟意義產生影響。以煤炭資源開發為例，首先是有償使用制度改革，要求“自實施方案(國[2006]102號)發布之日前企業無償占有屬於國家出資探明的煤炭探礦權和無償取得的采礦權，均應進行清理，並在嚴格依據國家有關規定對剩余資源儲量評審作價後，繳納探礦權、采礦權價款。”“本實施方案發布之日前經財政部、國土資源部批準已將探礦權、采礦權價款部分或全部轉增國家資本金的，企業應當向國家補繳價款，也可以將已轉增的國家資本金劃歸中央地質勘查基金(周轉金)持有。”就此壹項，在核實報告中應當作出詳細說明，因為這壹政策措施將使企業經營中以無形(遞耗)資產在壹定生產經營期內逐年攤銷，所發生的貨幣資產轉移額都將在當年的生產成本中列支。
此外，煤炭可持續發展基金在試點省份已經征收，它將煤炭開采的資源成本、環境成本、安全成本和煤礦轉產成本等“外在成本”計入煤炭企業現行成本，促進社會成本企業化。這種政策性成本的推動，將有利於節能減排，提高資源利用率。適用煤種的可持續發展基金征收標準：動力煤，5～15元/噸，無煙煤10～20元/噸，焦煤15～20元/噸。征收額為征收標準乘以礦井核定規模調節系數再乘以原煤產量。
對其他非煤礦產的有償使用制度改革也同樣應遵循煤炭實施方案的有關精神推進改革。
2.3 區別可行性研究與核實報告中的礦床開發經濟意義研究異同點
可行性研究(評價)是對壹個擬建設項目，按照給定的項目目標去權衡項目的經濟得失並給出相應結論的壹項分析與評價活動，包括項目決策階段對其必要性、技術可行性、經濟合理性、環境可行性和運行條件的可行性等方面進行的全面系統的分析與論證，為項目決策提供依據。對礦床技術經濟評價而言，實際上就是對壹特定礦床未來開發的經濟效益以及環境影響等方面的預估，是在礦床開發前的必經程序，故具有預測性、不準確性、時效性。
礦產資源儲量核實報告中的礦床開發經濟意義的研究，與可行性研究是有區別的。壹般而言，核實報告中的某壹個礦區或是已經開發，或壹個礦區的某壹礦段已開采消耗壹定的礦產資源儲量，通過核實，從已查明的礦產資源儲量中扣減已消耗的資源儲量，依照國家有關規定對剩余資源儲量進行估算，並論證和評估礦床今後開發的經濟意義，因此它具有可行性研究後評估的特征，主要有：
(1)檢驗可行性研究的可行性。礦床已開發，生產運行壹段時間後，總結開發中的設備、工藝、運行等情況，並使用實際生產中的技術、經濟指標和市場情況對今後開發經濟意義重新分析和評估，旨在總結經驗，改進生產工藝，為未來生產和可持續經營能力和管理作出判斷。
(2)判別標準。利用現在生產經營的實際技術經濟指標對可行性研究的結論進行分別對比，評價是否達到可研預估的技術、經濟指標，並提出改進和完善的建議、措施。
(3)充分體現貫徹執行國家宏觀調控政策措施的實時性。可研的時間是在礦床開發前，可依據可研時總的經濟運行的政策、價格、匯率、利率、稅率，核實報告的開發經濟意義研究往往在其後的數年乃至10年，經濟形勢發生很大變化，因此在研究中必須根據核實基準日國家經濟運行的實際對經濟意義的影響程度，恰當地、如實地將實際變化反映到研究中，充分體現出貫徹執行國家宏觀調控政策措施的實時性。
3 礦床開發經濟意義研究的主要內容
在“礦床開發經濟意義研究”中，除了按照礦產地質勘查規範要求進行論述外，還需要研究以下基本內容。
3.1 與可行性研究的比較分析
與可行性研究比較分析主要包括礦床開發的建設規模與實際生產能力、生產技術工藝的設計指標與實際指標、財務指標的差異等的分析評價，並說明原因，提出改進和完善的建議措施等。
在實際操作中，均可引用可行性研究中①關於選冶設計的工藝技術指標，列表與實際生產所達到的工藝技術指標進行比較，分析差異的原因；②對生產技術、設備、產品質量的可靠性、合理性、對選冶產品質量的保證程度作出說明；③重點放在項目財務的後評估。
3.2 項目財務的後評估
在項目財務後評估中的財務分析與分析內容與可行性研究基本相同，都要對項目的盈利性、清償能力分析等方面進行評估，但是在經濟意義研究中采用的數據不是簡單的實際數據，應將項目實際數據中包含的物價指數扣除，以便與可行性研究中的各項評估指標在評估時點和計算範圍上具有可比性。
(1)項目盈利能力分析。礦床開采經濟意義研究中，測算財務凈現值和內部收益率的目的是要將項目的實際財務結果與可行性研究進行對比分析，並且還要將項目的行業基準收益率和項目貸款利息進行分析，用以評估項目收益的好壞。在經濟意義研究中的成本效益分析計算凈現值和收益率要剔除物價上漲因素。
(2)項目清償能力。經濟意義研究中的項目清償能力分析主要用於分析和評估項目實際的財務清償能力。這需要從項目(企業)的損益和利潤分配表、資產負債表和現金流量表中加以考察：資產負債率、流動比率和速動比率。其中壹項重要的工作就是按企業的實際償還能力來計算借款償還期，其償還的是計算項目長期借款本金的稅後利潤、折舊和攤銷等數據。因此，經濟意義的研究中可以根據礦床開發投產後的生產運營實際數據和未來的預測數據進行分析評估。
表1 財務效益對比表
(3)經濟意義研究中的財務評估指標對比。經濟意義研究中最重要的工作是對於可行性研究和生產實際發生的財務評估指標的對比分析，這種分析可以使用表1形式進行。
通過列表對比分析後，在經濟意義研究報告中應當對礦床持續開發經營作出結論，是可行還是不可行，或者經濟效益好或不好的結語。
3.3 在經濟意義研究中應重視環境保護和安全生產的保障措施
對礦山企業在礦床開發中對環境影響，隨著對環境、安全生產的要求、準入門檻越來越嚴格的形勢下，本著負起企業的社會責任，應當在報告中作出說明。此項內容雖然在地質報告中關於地質災害、地質環境中已經詳細論述，但壹般應著重說明汙染的控制、資源利用與保護、對生態環境的影響等，特別要說明項目是否通過環境影響評價、安全生產評價等，是否有有關部門下發的證書。對壹份好的報告這應是完善、改進的地方。因為上述問題得不到有關部門檢查、驗收，將壹票否決，停產整頓或勒令下馬關閉，礦床開發的經濟意義等於零。
3.4 概略研究的主要內容
在本節中論述“關於礦床開發經濟意義研究的主要內容”，主要是針對可行性研究的後評估，要完成這種後評估工作實質是可研的延伸或拓展，壹般應由有資質的單位或有資質的技術經濟專家會同有關專業人員完成。從目前審查的大量礦產資源儲量核實報告的情況來看，礦床開發經濟意義研究篇章基本由核實報告編寫單位的地質工程技術人員完成，因此不可能按照《建設項目經濟評價方法與參數》(第3版，2007)的要求來編寫，因此只能進行簡單、直觀、非財務的概略研究，這樣往往達不到《固體礦產資源儲量核實報告編寫規定》對該章編寫的要求，只能定性的，非專業性地描述，沒有諸多財務數據來論證研究的結論的準確性或可行性，為此，提出編寫概略研究的基本要求。
(1)在達到地質技術基本要求和資源儲量估算基本可靠的基礎上，概述礦種在國民經濟中的需求程度、建設開發方案及各主要技術經濟指標(包括采選工藝各主要生產技術經濟指標)，並對比分析評價；
(2)沿引可行性研究報告中的財務評價指標表及其基本結論，對其時效性作出評價；
(3)在礦山企業財務人員的協助下，提供近三年來經會計或審計事務所驗資審計後並確認的損益及利潤分配表、資產負債表和現金流量表，計算並填入前述期《財務效益指標表》(表1)，再通過分析對比，說明偏離原因及改進建議。
3.5 對企業生產經營績效進行評價，以確定企業可持續經營及其發展潛力
所謂企業績效評價，是指采用壹定的指標體系，對照目前國務院國有資產監督管理委員會規定的標準，通過定量對比分析，對企業壹定經營期間的經營效果作出客觀、公正和準確的評判。其定量分析的基礎就是三張財務報表，在我們的礦床開發經濟意義研究中，計算近三年的凈資產收益率、總資產報酬率、主營業務利潤率、資產負債率、速動比、流動比等9項指標，並對照國資委發布的上壹年的《企業績效評價標準值》，權衡企業的經營績效，論證企業可持續經營及其發展潛力，確定礦床繼續開發的經濟意義。
根據損益及利潤分配表、資產負債表和現金流量表的基礎數據，計算表中所列的9個績效指標，並填列《企業生產經營績效指標表》(表2)，並對表中數據分析，作出持續經營及其發展潛力的說明。
表2 企業生產經營績效指標表
① 流動比率=(流動資產÷流動負債)×100%。壹般說來，流動資產在壹年內能夠變現，流動負債在壹年內就需償還。流動比率的理想值是2，它是壹個常規檢查值。如果壹個企業的流動比率高於2，該企業短期償還能力比較強；如果流動比例低於2，則該企業短期償還能力就比較弱。
(1)定性說明：①提取礦山環境恢復和土地復墾保證金；②征收煤炭(或其他礦種)可持續發展保證金；③建立煤炭轉產發展基金；④礦產資源價款繳納和；⑤安全生產費用提取等政策性成本增長對礦床開發經濟意義的影響，促進可行性評價成本真實化，外部成本內部化和社會成本真實化。
(2)礦床開發經濟意義的結論意見，或可行或不可行，或經濟效益好或不好等。