養老保險多省收不抵支改革18年為什麽錢不夠花
核心提示：人社部將多措並舉增強基金的支撐能力。繼續加大社會保險擴面征繳力度；提高統籌層次，實行基礎養老金全國統籌；進壹步拓寬基金籌資渠道，啟動實施養老保險基金投資運營。此外，還將采取加大財政補助力度、劃撥國有資產充實社保基金等方式增強籌資能力。
人社部將多措並舉增強基金的支撐能力。繼續加大社會保險擴面征繳力度；提高統籌層次，實行基礎養老金全國統籌；進壹步拓寬基金籌資渠道，啟動實施養老保險基金投資運營。此外，還將采取加大財政補助力度、劃撥國有資產充實社保基金等方式增強籌資能力。實施漸進式延遲退休年齡政策；發展多層次養老保險體系，推動企業年金和職業年金發展。
新壹輪養老保險改革大幕徐徐拉開。
按照今年全國“兩會”定下的時間表，職工養老保險全國統籌方案年內出臺；延遲退休方案今年制定，明年上報，2017年正式推出；加之現已發布的養老金投資運營方案、機關事業單位並軌、城鄉居民養老保險合並等三項方案，這五項改革構成了未來中國養老保險制度改革的框架。
中國政法大學法和經濟研究中心教授胡繼曄將這壹攬子改革視為繼上世紀90年代以來，中國養老保險改革的新階段。
然而，自1997年我國正式確立統賬結合的養老保險制度至今，去年出現了當期繳費收不抵支，而且按照去年1.9萬億的支出來測算，若不註入新的資金入池，以目前3.5萬億養老金存量，十幾年後就會用光。
並軌沖擊
2004年，由於當地國企改制，李莉(化名)從已工作了16年的繅絲廠下崗，進入壹家民營企業再就業。她只記得當年退休時領出了壹張社保單，但到自己退休時究竟能換出多少錢，她也摸不著頭腦。
李莉只是制度轉型浪潮中的壹個個體，但不清楚這筆賬該怎麽算的人絕非她壹個。上世紀90年代，由於經濟體制改革導致大量國企倒閉，所謂“單位”不復存在，原有依靠單位保障的制度難以為繼，養老保險制度便從單位保障轉為社會保障，並由此建立了我國社會統籌和個人賬戶相結合(簡稱統賬結合)的制度。
中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文在《中國通脹結合養老保險現狀、問題與出路》壹文中將現行制度建立的原因總結為，正是“國企改革催生了中國社保體系的誕生”。
當時，通過個人繳費的引入，建立了養老保險三支柱模式；並通過其後1995年、1997年的兩份文件，正式確立了單位繳納20%、個人繳納8%的統賬結合制度。
按照制度設計的預想目標，社會統籌部分是要體現公平，實行現收現付制；個人賬戶部分是要體現激勵，實行積累制。
“壹個養老保險制度，運行了20年目標都沒達到。”鄭秉文在接受21世紀經濟報道記者采訪時評價說，因為看不見個人賬戶的影子，實際個人賬戶也變成了社會統籌的壹部分。
從某種程度上來說，由國企改革而建立的職工養老保險制度，對於後加入體系的私營企業等非國有部門，以及處於流動狀態的農民工來說，適應性較弱。
隱形缺口有多大？
李莉在臨退休之際也陷入了困惑：企業和自己已經繳納了養老保險，大家都在說財政每年還會補貼養老保險，既然這樣為什麽還會不時有資金缺口這壹說法？
來自人社部公報等資料顯示，自1997年統賬結合制度確立以來，國家財政就開始補貼養老保險，從當年的2億，到1999年的168億，再到2007年的1157億，截至2014年的這18年內，各級財政***為養老保險補貼了近2.2萬億。
另壹端，在賬戶的收支結余上，截至2014年末，城鎮職工基本養老保險基金存量為31800億元，城鄉居民基本養老保險基金存量為3845億元，兩者***計約3.5萬億。
總盤子似乎結余很多，但從當期收支來看，實際2014年拐點已經出現，當期養老金首現收支赤字(詳見21世紀經濟報道11月19日5版《養老金年度收支現赤字，不改革十幾年後耗盡結余》)。這昭示著當期收支渠道已枯竭，是依靠部分存量資金運行。
然而，更令學者們擔心的是，養老金明賬之外的隱形債務問題。所謂隱形債務，意味著真正的支付壓力只是被延後了而已，尤其是當擴面征繳的人群進入退休階段時，支付缺口將更加顯現。
中國社科院2014年發布的《現行統賬結合模式下隱形債務預測與測算》報告顯示，以2012年為基準，社會統籌賬戶的隱形債務為83.6萬億元，個人賬戶的隱形債務為2.6萬億元，合計城鎮職工基本養老保險統賬結合制度下的隱形債務為86.2萬億元，占2012年GDP的比率為166%。
“不管怎樣，壹個事實是現有隱形債務依然很大。”上海金融與法律研究院研究員聶日明接受21世紀經濟報道記者采訪時說，這麽大規模的缺口償付不起的話，只會導致“大規模違約”，要麽就是延遲退休，減少領取養老金年限；要麽就是通脹，拿到手的退休金縮水。
在他看來，之所以會存在隱形債務問題，壹方面是待遇確定型支出所帶來的新成本，簡單理解就是不管當期收入結余多少，但養老金支付還是要以即期社會平均工資為發放基準。這也就帶來了退休金支付單位金額上的增加；此外，由於人口老齡化所帶來的領取養老金人數增加，相應領取水平和領取人數雙雙增長，無疑加大了總體支付壓力。
而在聶日明看來，另壹個更深層次問題，則是1997年制度轉軌時的歷史遺留成本，拖到了現在。
企業員工在制度轉軌前，養老保險采用現收現付模式，單位和個人都未曾繳納養老保險，當從企業支付養老金向統賬結合模式轉變的過程中，並未補償這部分錢。
國家壹度試圖解決基本養老保險個人賬戶空賬問題，先後在13個省市試點做實個人賬戶，但是效果甚微。
多措並舉籌資金
原本寄望歷史轉軌成本會隨著時間推移而逐漸縮減，然而，隨著新進入養老保險體系繳費人群增速放緩，目前來看，隱形缺口在不斷膨脹。
這壹點在省份結余上更為明顯。財政部2009年全國社會保險基金決算報告顯示，當年在扣除財政補貼後，企業職工基本養老保險基金當年收支出現赤字的省份為13個；轉眼到2014年，赤字省份增至22個。這意味著，全國近七成省份已出現虧空預警。
在聶日明看來，之所以資金吃緊問題現在越來越嚴重，很重要的原因是我們錯過了改革時機。
按照胡繼曄的分析，從1997年壹直到現在，養老保險都處於擴大征繳面的過程，現在基本覆蓋了勞動人口。
擴面意味著當期養老保險收入的來源增加。尤其是對於尚未消化轉制成本的城鎮職工養老保險體系而言，在2002年-2011年內，參保人數基本每年以5%的增速在增加；同時相應的當期結余每年也都穩定在以10%的速度增長，其中在這10年中更是有6個年頭結余增速在30%以上。
“在社保黃金(1055.90,-14.10,-1.32%)期，有源源不斷的繳費人進來，這為養老保險提供了穩定的收益；而且當時正處於‘入世’中國經濟高速發展階段，國企效益也很好，恰是改革的好時機。”聶日明說。
他認為，反觀現在，過去10年帶動職工參保人數快速增長的農民工，現在進城速度已開始放緩。
近日，人社部新聞發言人李忠回應漸進式延遲退休年齡和部分省份養老金發放問題時表示，2014年以來，受多重因素影響，當期養老金支出大於基金征繳收入的省份有所增加。主要原因是養老金待遇水平連續上調，基金支出增加；人口老齡化效應逐步顯現，參保人員中退休人數增速高於繳費人數；部分地區撫養比較高，負擔較重。
在浙江大學教授、中國社會保障學會副會長何文炯看來，要按照公平的原則和“抑峰填谷”的思路，嚴格控制高保障人群的基本養老金標準，穩定中保障人群的基本養老金標準，提高低保障人群的基本養老金標準，並正確引導社會公眾形成理性的預期。
據悉，人社部將多措並舉增強基金的支撐能力。繼續加大社會保險擴面征繳力度；提高統籌層次，實行基礎養老金全國統籌；進壹步拓寬基金籌資渠道，啟動實施養老保險基金投資運營。
此外，還將采取加大財政補助力度、劃撥國有資產充實社保基金等方式增強籌資能力。實施漸進式延遲退休年齡政策；發展多層次養老保險體系，推動企業年金和職業年金發展。
相關新聞：養老金滾存結余超3萬億仍心裏沒底財政補貼超2萬億
日前，財政部公布了2014年全國社會保險基金決算數據。總體上看，全國社會保險基金滾存結余超過5萬億元，“家底”還是很厚實。
然而，數據的公布卻引發了社會熱議，特別是對企業職工基本養老保險基金收支情況表示擔憂，甚至有媒體驚呼“養老金收不抵支缺口很大”。那麽，養老金收支情況究竟怎樣？到底存在不存在資金“缺口”？百姓未來養老有沒有保障？
養老金待遇連年提高和人口老齡化正在使中國養老保險制度“隱形債務”加速顯性化。
由於養老保險基金統籌層次非常低，雖然成立了省級調劑金制度，但對於壹些欠發達地區，尤其是勞動力輸出地區，養老金支出的壓力非常大，必須靠財政轉移支付才能“保發放”。本報近日報道了這壹情況之後，引發了民眾對於財政增速下滑之下養老金問題的關註。
剔除財政補貼，養老保險支出高於收入，未來將存在缺口
全國社會保險基金預算主要包括養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等基金，也就是人們常說的“五險”。其中，企業職工基本養老保險基金是“大頭”，資金量占到整個社保基金的六成左右。
先來看看企業職工基本養老保險基金的相關數據：
2014年，本年收入23273億元，比上年增長11.9%。其中，基本養老保險費收入18726億元，比上年增長10.1%。本年支出19797億元，比上年增長18.6%。其中，基本養老金支出19045億元，比上年增長18.4%。本年收支結余3476億元，年末滾存結余30376億元。
“算大賬的話，去年養老保險基金總收入是2.3萬億元，支出不到2萬億元，收支相抵還有結余。”財政部財科所副所長白景明分析，當年的結余有3476億元，加上往年滾存的結余，總的剩余資金超過3萬億元，養老金發放應該不成問題。
既然養老金年年有結余，而且“余錢”高達3萬多億元。為啥社會上還會屢屢傳出養老金“收不抵支、缺口很大”？
實際上，分歧出在“細賬”上。有觀點認為，雖然去年養老保險總收入是2.3萬億元，但如果剔除其中的財政補貼部分，保險費純收入是1.8萬億元，支出卻是1.9萬億元，明顯“收不抵支”。再有，收入的增速是11.9%，支出的增速是18.4%，這麽下去“余錢”會越來越少，終有壹天養老金會出現缺口。
“同壹個問題，放在不同的時間段或特定條件下考量很可能得出不同的結論。”白景明認為，目前養老保險基金的資金來源，主要是由單位繳費、個人繳費和財政安排的部分資金構成的。這三部分收入加起來，肯定是“收大於支”。現階段，人們不必過度擔心資金問題。
支出因素增多，現階段不能靠提高繳費實現收支平衡，要推進全國統籌
數據顯示，“十二五”時期，企業職工基本養老保險基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高出6.6個百分點。支出增長比例均明顯高於收入增長比例，意味著錢流進來得慢、流出去得快，即使加上財政補貼，也難以實現自我循環。
造成養老金收支不平衡的原因是什麽？“主要是養老金支出的因素在增多，養老金的征繳卻並沒有提高。”中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文分析，我們的社會養老保險制度建立於上世紀90年代，在此之前企業和職工並沒有養老保險繳費，但這些職工進入新的養老保險體系後，退休是要從裏面領取養老金的。隨著這部分“老人”逐步進入退休年齡，領取養老金人數增多，未繳費造成的缺口開始顯現。還有，這些年保障水平明顯提高，企業職工基本養老金月平均水平2015年達到2200多元，是2010年的1.7倍，這塊支出也在增長。
“我國養老保險的法定費率，是企業繳納工資收入的20%、職工繳納8%，合計達28%，在世界上也屬於較高水平，通過上調費率來平衡收支不現實。而且，上壹代人未繳費造成的‘窟窿’，全部由下壹代人來彌補的話，會造成在職職工繳費負擔過重，出現代際間不公平。”鄭秉文表示。
看來，靠提高繳費來覆蓋支出達到收支平衡，在現階段還難以實現，財政補貼或其資金支持是必要的。在壹些地方，出現養老金繳費不足時，為“保發放”都是由財政“兜底”，把差的錢補上。但這樣的“兜底”只能救壹時的急，長期來看風險更大。因為養老金每年繳費多少、領取多少、需要財政補多少，沒有壹個精確的測算。差多少補多少、走壹步算壹步，不但讓財政難以“兜底”，也讓公眾心裏“沒底”。
財政部部長樓繼偉表示，社會保險與個人利益密切相關，政策設計要綜合考慮人口結構的變化，需要往後想50年或者更長的時間。養老保險必須堅持精算平衡，不能把缺口完全留給公***財政，實際上是留給其他納稅人，否則不僅不公平，也帶來公***財政不可持續。
養老金收支不平衡，在地方政府的“賬面”上表現得更為明顯。人社部發布的《中國社會保險發展年度報告2014》披露，2014年河北、黑龍江、寧夏三省區的企業職工養老保險金支出大於收入，收支平衡壓力加大。而在廣東、山東、北京、浙江、江蘇等省市，養老金累計結余則超過了1000億元。
鄭秉文表示，在沒有實現全國統籌的條件下，每年的結余都沈澱在發達地區，欠發達地區收不抵支，這讓欠發達地區的財政承受更大壓力。
“基礎養老金全國統籌，是實現收支平衡的主要途徑之壹，應當加快推進。”鄭秉文認為，按照目前的管理體制，養老保險基金分布在省、市、縣三級，其中市縣兩級統籌單位有1000多個。統籌層次太低，這在全世界都是罕見的。它帶來很多弊端，比如養老金區域分化嚴重，勞動力跨地區流動困難，局部保障風險加大等。
13年財政補貼養老金超2萬億
人社部新聞發言人李忠20日在回應部分省份養老金發放問題時表示，2014年以來，受多重因素影響，當期養老金支出大於基金征繳收入的省份有所增加。主要原因是養老金待遇水平連續上調，基金支出增加；人口老齡化效應逐步顯現，參保人員中退休人數增速高於繳費人數；部分地區撫養比較高，負擔較重。
記者查閱歷年統計公報得知，自2002年至2014年，各級財政補貼基本養老保險基金已經超過了2萬億元，其中中央財政占主要部分。
李忠表示，從養老保險基金收入支出情況看，今年前10個月，全國基金總收入超過總支出2100多億元，絕大多數省份基金累計結余額都超過8個月以上的基金支付額，基金運行總體平穩，能夠確保當期養老保險待遇支付。
李忠在20日表示，目前養老保險基金籌資渠道中，財政補助是壹個重要的方面。對於少數歷史欠賬較多、基金支付能力較弱的老工業基地省份，國家將繼續加大中央財政補助力度。
自1995年“統賬結合”的養老金制度地方試行、1997年全國統壹實行以來，政府壹直試圖用維持高費率和設立過渡性養老金這兩種“體制內消化”的方法來償還轉制成本。從目前養老金收支不平衡的趨勢來看，留給這種辦法的空間已經不多了。
雖然全國有22個省份當期征繳收入不足以支付當期支出，但不會直接影響到養老金的當期發放，其原因在於財政補助是養老金的法定籌資渠道，征繳收入必須加上各級財政補助，養老金的收支才能保持平衡。
人社部從2002年開始在年度的統計公報中單列各級財政對城鎮職工基本養老保險基金補助情況。統計公報顯示，2002年中央財政補助為408.2億，到2014年，各級財政補貼基本養老保險基金已經達到3548億元。
根據統計公報公布的數據計算，從2002到2014年這13年間，各級財政的補助養老金金額達到了20748億元。
從補助金額增長的情況來看，從400億元到2000億元用了9年，2011年突破2000億（2272億元）後，2013年就突破了3000億元（3019億元元）。根據財政部公布的《2015年全國社會保險基金預算情況》，今年預算的財政補助為3671.2億元。
從財政補貼的結構來看，中央財政是絕對主力。根據人社部社會保險事業管理中心今年7月公布的《中國社會保險年度發展報告》（下稱《報告》），2009年以來，中央財政占整個企業養老保險基金總收入比重保持在12％～13%，地方財政占比為1%到3%。
從報告公布的數據來看，與中央財政補助大幅增加不同，地方財政對養老金的補助呈現小幅下降的趨勢，2009年為318億元，2014年降為282億元。
報告顯示，2014年，企業養老保險地方補助為282億元，占總收入1.2%，地方財政投入在10億元以上的有重慶、上海、遼寧、天津、江蘇、湖北、湖南七個省份。
財政部部長樓繼偉近日表示，下壹步要豐富社會保險基金收入來源渠道，逐步提高國有資本收益上繳公***財政比例，2020年提高到30%，此外，還要劃轉部分國有資本充實社保基金。
從“暗補”到“明債明還”
“統賬結合”制度建立之初，這種應對轉型成本的方式被稱為“體制內消化”。
壹位參與制度設計的人士稱，當初選擇“統賬結合”制度模式時曾經充分考慮過轉制成本的問題，並提出三種償還模式：壹是完全由財政負擔；二是劃撥部分國有資產；三是體制消化。鑒於當時的財政狀況不佳，劃撥國有資產在操作上缺乏手段，最終選擇了第三種方式，通過高費率來增加基金收入和過渡性養老金對個人空賬進行補償。
從目前養老保險基金運行的情況來看，這種“體制內消化”的模式已經遭遇了前所未有的困難。
早在2008年，在國家有關部門支持下，中國人民大學教授鄭功成與全國200多位專家教授和200多位各級官員***同參與完成了《中國社會保障改革與發展戰略》（下稱《戰略》）。當時，他們已經提出，轉制成本是制約我國基本養老保險改革與健康發展的瓶頸。
《戰略》稱，在確保養老金發放的前提下，轉制成本沒有顯性化，但卻給國家財政帶來了長期的隱形壓力，雖然現階段各級財政對養老保險基金有壹定程度的補貼，客觀上化解了壹部分轉制成本，但沒有在性質和目的上給予明確，是壹種“暗補”而不是“明補”。
中國人民大學公***管理教授李珍認為，雖然財政從2000年就開始由少到多補貼養老保險制度，但是轉制成本已然是壹筆糊塗賬，沒有人說得清這筆補貼是不是足夠履行政府的義務。
李珍建議，應盡快明確政府對經濟體制轉型引起的養老成本的責任，計算政府責任總量並建立償付的機制，“明債明還”。
《戰略》建議，盡快明確財政資金對消化轉制成本的責任，使財政補助從暗補變為明補，同時利用國有資產收益來拓寬化解渠道。（完）（國搜財經綜合21世紀經濟報道、第壹財經日報、人民日報等）
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