在建立了現代社會保障制度的西方國家(如德國)，從事獨立經營的農民可以和具有雇傭關系的工人、員工壹樣享受所有的社會保險保障。然而，在我國，由於經濟發展水平和歷史文化傳統的限制，與城市社會保障相比，農民社會保障不僅建立較晚，而且項目不全，保障水平很低。農民社會保障的現狀表明，農民低水平的社會保障不僅阻礙了農村經濟的發展，也影響了社會的穩定。因此，重視和進壹步完善農民社會保障制度，不僅對於深化我國經濟體制改革，盡快建立和完善社會主義市場經濟，建設社會主義法治國家具有重要意義，而且對於減少社會矛盾和沖突，為經濟發展創造良好的社會秩序也具有重要意義。通過介紹我國農民社會保障制度的產生、發展、現狀及存在的問題，進壹步論證我國農民是否應該受到社會保障的保護，健全和完善我國農民社會保障制度的重要性以及如何構建我國農民社會保障制度，以期為我國農民社會保障制度的發展盡壹份力。
壹、我國農民社會保障的產生、發展、現狀及問題
我國目前對農民的社會保障包括三個方面:農民養老保險、農村合作醫療和農村最低生活保障制度。
1，農民養老保險
1949中華人民共和國成立，1951勞動保險條例頒布，標誌著中華人民共和國社會保障制度的建立。而占當時總人口90%以上的農民，卻沒有被納入保障。這是因為壹方面，為了迅速建立壹個工業化國家，國家打算對城市居民的社會保障實行優惠政策，即對國家機關工作人員、國有企業職工、大學和小學教師實行國家保障，對沒有工資收入的城市貧民實行定期或不定期的社會救濟；另壹方面，當時國家沒有足夠的國力為占人口絕大多數的農民提供保障。這種將農民排除在社會保障之外的制度持續了43年。
1983年，我國農村率先實行經濟體制改革，將以前由農民經營的土地承包給農民個人耕種。這種與農村生產力發展水平相適應的生產方式，極大地解放了農村生產力，促進了農村經濟的大發展。特別是在沿海地區和內地自然條件較好的地方，由於鄉鎮企業的建立和科學種田的實行，農村和農民迅速富裕起來。據1990統計，年人均收入1000元以上的縣有184個，800元以上的縣有431個，[1]年人均收入700-800元的農民符合參保條件。而且農民生活水平大幅提高後，收入除滿足基本生活需求外還有盈余，因此對養老保障有著強烈的渴望。同時，由於生活水平和醫療條件的提高，人口平均壽命在延長，加速了人口老齡化。根據1990人口普查，我國農村60歲以上的老年人有7285萬人，占農村總人口的8.2%，並且每年以3%的速度遞增。[2]人口學家預測，到2020年，我國農村65歲以上老年人口比例為14.0-17.7%。[3]在我國農村，雖然老年人與子女同住的比例高達88.7%，但收入來源和生活安排依靠老年人自己的比例分別為50.7%和82.2%。[4]可見，目前在農村，家庭養老不再是絕對主導，很大壹部分農村老人缺乏必要的保障。特別是計劃生育政策實施後，農村核心家庭數量迅速增加，家庭規模縮小，進壹步削弱了家庭的養老功能。隨著經濟的發展，農村人口跨地區或城鄉間遷移的速度和規模不斷上升，且遷移人口多為青壯年，這在壹定程度上加速了農村人口老齡化。這些情況使得農村老年人口的生活保障成為壹個突出的問題。
1991年1月，國務院決定由民政部負責農村社會養老保險工作。民政部在深入調查、總結經驗的基礎上，制定了《農村社會養老保險縣級基本方案(試行)》，並於6月1991日在山東省組織開展了大規模試點，取得了較大成效。當時的實踐證明，《方案》更符合農村實際，是可行的。1992 65438+10月3日，民政部正式發布《方案》，使得農村養老保險在《方案》的指導下，在全國有條件的農村地區逐步推開。《農村社會養老保險縣級基本方案》只有7條，是中國政府根據中國實際國情制定的引導農民自願參加農村社會養老保險的規範性文件。雖然它不是強制性的，也不是壹個完整的法律規範，但它的頒布和實施在中國社會生活中具有重要意義:第壹，中國是壹個農業國家，農民占人口的絕大多數，所以中國的問題還是農民問題，農民問題已經解決了。農民養老保障問題壹直是農民最關心的問題之壹。“養兒防老”是農民養老生活依賴的生動寫照。因此，建立農村社會養老保險制度將對解除農民的後顧之憂，推進計劃生育基本國策起到積極作用；第二，建立農村社會養老保險制度體現了中國政府對農民的責任和關懷，在國際上沒有解決無固定收入成員社會保險問題的成熟經驗，中國整體發展水平還比較落後的情況下，這將對調動農民生產積極性，進壹步深化農村改革，促進農村經濟發展起到積極作用；第三，在計劃頒布之前，我國農民是依靠或者希望依靠家庭養老的，完全沒有社會保險意識。該方案的頒布實施，不僅使農民有了最基本的社會保障意識，也進壹步強化了全體社會成員的社會保障意識，將對我國社會保障的發展起到巨大的推動作用。第四，《方案》雖然只是具有指導作用，但它的制定和頒布實現了我國農民養老保障制度從“0”到“1”的突破，標誌著我國不斷健全和完善現代社會保障制度邁出了重要壹步。
中國農村養老保險的指導思想和基本原則是，建立農村社會養老保險制度要從農村實際出發，以保障老年人的基本生活為目標。建立農村社會養老保險制度應堅持個人繳費為主，集體補助為輔的原則，國家應給予政策支持；以自救為主，互助為輔，家庭養老與社會養老相結合；對農業、工業、商業等農村各類人群的社會養老保險制度進行整合，由點及面逐步發展。
“Scheme”有以下明顯特征:1。農民養老保險不是商業保險，而是集體和國家共同參與的政府行為，旨在保障農民老年時的基本生活；2.對於農民個人來說，是否參加養老保險，選擇什麽繳費標準，都是由農民自己決定的，並不是強制性的，也不是“壹刀切”。對於壹個村、壹個鄉、壹個縣，統籌的範圍也是根據當地的經濟發展情況來確定的，規模可以盡量大，不強制。這種“星星之火，可以燎原”的發展戰略，非常適合我國社會主義初級階段的農村經濟發展水平，能夠為廣大農民所接受，具有發展前景和成功希望。3.“集體給予補貼，國家給予政策支持”，體現了集體和國家的責任，不會給集體和國家造成負擔，更有利於農民社會養老保險的長遠發展。總之，由於《方案》立足於我國農村人口多、底子薄、各地發展不平衡的國情，是適合我國農村經濟發展水平、能夠促進農村經濟發展和社會穩定、具有社會主義初級階段中國特色的農村社會養老保險制度。
由於農村養老保險制度符合農民意願，地方政府高度重視農村養老保險工作，近年來農村養老保險工作呈現良好發展勢頭，保險覆蓋面不斷擴大，基金積累初具規模。截至2000年底，全國已有31個省、市、自治區的294個地區，2052個縣(市、區)，3261個鄉鎮，428889個村和1個鄉鎮企業開展了農村養老保險。全國參與人數為61723400人。農村養老保險基金積累總額為6543.8+095.5億元。2000年，領取養老金的人數為978，654，38+0，000人。[5]
可見，隨著我國農村經濟的發展，在人民生活已經解決溫飽、基層組織健全的地區，通過政府組織引導和群眾自願參與相結合的方式，可以逐步建立起比較規範的農村社會養老保險制度。同時也要看到，在我國農村建立農民養老保險是壹項全新的工作，國內外都沒有成功的經驗和模式可供借鑒，因此在建立這壹制度的過程中還存在很多問題。主要是:壹是壹些幹部對建立我國農村養老保險制度的緊迫性和重要性認識不足，沒有把這項工作列入黨委政府的重要議事日程。有的幹部認為，農民應該依靠家庭和土地養老，有條件的農民可以搞商業保險，不搞社會養老保險；有人認為搞農村社會養老保險會增加農民負擔，不應該實行而是應該停止；有人認為農民養老是農民個人的事情，政府不應該過問，農民應該規劃和安排自己的晚年生活。
二是資金管理存在棘手問題。基金投資渠道單壹，收益有限。資金只能存入銀行和購買國債，難以使資金的增殖與國民經濟和國民收入的增長水平保持同步，難以避免通貨膨脹的風險；基金由縣級管理，使得基金分散、低水平運行，難以形成規模經濟；縣級財政普遍緊張，壹些地方用養老基金發工資或彌補財政赤字。
所有這些問題，特別是在1999的相關文件中指出，“目前我國農村不具備普遍實施社會保險的條件。有條件的可以逐步向商業保險過渡”，[6]給農村養老保險帶來了極大的沖擊，產生了負面影響，使農業保險業務處於停滯甚至倒退的狀態。具體表現如下:1。由於部分基層單位退保，開展農業保險工作的基層單位比上年有所減少，縣級單位有所減少，但主要是鄉鎮單位由去年的33806個減少到32610個；2.由於機構改革和人員精簡，地方專門機構和人員減少，其中鄉鎮機構4569個，人員2338人；3.由於部分農戶害怕政策變化不續保，部分農戶幹脆退保，參保人數逐年減少。到2000年底，參保人數下降到6172.34萬人，比上年減少287.65萬人。4.由於退保人數增加，特別是根據國務院關於整頓農村社會保險的指示精神，不再接受新業務，參保人數減少，因此收取的保險費數額減少。截至2000年底，全國農村養老保險基金累計總額為6543.8+095.5億元，比上年增加6543.8+02億元，但增幅比上年下降4%；5.2000年管理費為4173.3萬元，而各地實際支出為6958.33萬元，缺口為2785萬元。管理費的嚴重不足使得調節基金的使用成為普遍現象，壹些省市甚至使用負責人的金發工資；6.由於農民養老保險基金主要存在銀行和購買國債，目前銀行存款的不安全性顯而易見，財政部門管理的基金也在違規操作，這使得農民養老保險基金潛在的風險很大。[7]
從以上分析可以看出，經過幾年的蓬勃發展，我國農民社會養老保險已經進入了立法無進步、實踐倒退的現狀。
2.農村合作醫療
我國的農村合作醫療制度可以追溯到抗日戰爭時期在陜甘寧邊區建立的醫療合作社1944。在群眾的積極參與和政府的支持下，醫療合作社發展迅速，1946達到43個。[8]從65438年到0955年，全國實現了農業合作化。在壹些省份(如山西、河南、湖北等。)，農村出現了農業生產合作社組織的保健站。通過向農民繳納保健費，農業合作社從公益金中提取適當補貼，籌集資金解決本合作社農民的疾病防治問題。可見，這是將我們中華民族的合作互助精神運用到農民疾病防治領域的壹次嘗試。65438-0965年，湖北省麻城縣政府制定了《關於加強合作醫療管理的規定》和《麻城縣合作醫療管理暫行辦法》，對我國合作醫療制度的發展和完善起到了積極的作用。文革期間(1968)，毛澤東批發了湖北長陽縣辦合作醫療的經驗，稱贊為“好合作醫療”。之後，農村合作醫療迅速發展並普及開來。65438-0979年，在總結合作醫療經驗的基礎上，衛生部、農業部、財政部聯合發布了《農村合作醫療章程》。在各級政府的支持下，到1980，全國約90%的行政村實行了合作醫療。
1982農村實行經濟體制改革後，集體公益金積累明顯減少，也嚴重影響了以公益金為部分資金來源的合作醫療制度。此外，政府也沒有給予及時的引導和支持。到1985，全國實行合作醫療的行政村從過去的90%下降到5%。[9]近年來，雖然壹些地方政府重視合作醫療並采取相應措施，但總體情況仍不盡如人意。1996年實施合作醫療的村占全國行政村總數的17.7%，農村人口覆蓋率僅為10.1%。[10]
實踐證明，重建合作醫療是相當困難的。主要問題有:壹是從政府官員到農村基層幹部再到部分農民，對合作醫療不重視甚至有不正確的看法，這是影響合作醫療進壹步發展的思想障礙。許多政府官員認為合作醫療與經濟發展關系不大，甚至認為在市場經濟下，農民可以加入商業保險，政府不必過問，因此對農村合作醫療的支持和領導不力；壹些農村基層幹部怕農村合作醫療困難，認為合作醫療資金難以籌集和管理，容易引起群眾的不滿和意見，因此缺乏辦合作醫療的積極性和主動性；有些農民不知道合作醫療的互助性質，怕自己因為沒病而吃虧。他們怕幹部生病吃不好藥，所以不積極參加合作醫療。第二，融資難是最主要的問題。應該說，國家在農村合作醫療中負有壹定的責任。但實際情況是，近年來政府對合作醫療的財政投入逐年減少。如衛生支出中國家財政對農村合作醫療的補助為1979元，1992年減少到3500萬元，僅占衛生支出的0.36%，農民人均收入不足4分錢；[11]目前，大部分農村集體經濟比較薄弱，沒有足夠的能力支撐合作醫療，這是不爭的事實。在個人籌資原則下，大多數農民並不富裕，缺乏籌資的積極性和主動性，難以到戶集資，成為農村合作醫療難以前行的主要問題。第三，缺乏相關的法律保障是農村合作醫療制度不能持續穩定發展的另壹個主要原因。法律的強制性和穩定性既能實現和履行法律規定的參與合作醫療各方的權利和義務，又能避免人們想搞就搞，不想搞就離開的隨意性。然而，我國農村合作醫療壹直是以政策為導向，而不是以法律為規範，這就決定了農村合作醫療不可能健康、穩定、持續地發展。
3、農村最低生活保障制度
1995之前，中國農村只有五保戶和困難群眾得到救助。65438-0995民政部在部分地區開展農村最低生活保障制度試點工作，改革以往的農村社會救濟事業，保障農村真正困難人口的生活，樹立政府良好形象。在各級政府的大力推動下，到1.999年底，共有1.935個縣，占全國21.26個縣的91%，占農村人口的3.4%。保障資金由國家和集體共同籌集。如65438-0999年，北京市農村低保資金支出295萬元，其中國家撥款229萬元，占78%，集體撥款66萬元，占22%。上海為1031萬元，其中國家支出434萬元，占42%，集體支出597萬元，占58%；廣東為10218萬元，其中國家支出8628萬元，占84%，集體支出159萬元，占16%；陜西為11024萬元，其中國家支出1852萬元，占17%，集體支出9172萬元，占83%；新疆654.38+0.7萬元，全部由國家支付。1999年，國家* * *投入62240.6萬元，其中國家支出32483.8萬元。對於保障對象的確定，各地根據當地具體情況做出了具體規定。截止1999年末，全國農村領取最低生活保障人數為31617000人，占農業人口的0.34%。全國農村居民最低生活保障資金62240.6萬元，其中國家預算安排32483.8萬元。農村五保戶政策得到較好落實，654.38+0.954萬人集體提供654.38+0.79萬元，國家提供654.38+0.55億元。[12]
農村社會救助存在的問題與農村養老保險、合作醫療基本相同，具體表現為:壹是社會救助資金嚴重不足。65438-0999農村實行稅費改革之前，農村社會救濟資金主要依靠縣財政和農村集體經濟。2000年中央和國務院關於農村稅費試點工作的通知，只規定五保戶的供養資金納入農業稅附加，沒有規定貧困戶救濟的資金來源。由於稅費改革，鄉鎮資金大幅減少，僅靠縣財政提供的有限資金無法保證對所有貧困戶進行救濟。在壹些資金緊張的地方，農村社會救濟工作處於停滯狀態；二是覆蓋面小，待遇標準低。由於資金短缺，需要救助的人多(截止1999年末，農村社會救助對象4750.4萬人，國家對貧困人口臨時救助1659.8萬人)，只能按低標準提供待遇。在經濟欠發達地區，農村最低生活保障制度形同虛設，無法實施。
二、中國農民享有社會保障保護的權利。
中國城鄉和工農的巨大差別，讓人說“跳龍(農)門”。人們向往城市，想改變自己農民的身份，原因有很多。主要原因之壹是城市人的生活有保障。據統計，1990年，全國社會保障支出1103億元，其中城鎮社會保障支出977億元，占總支出的88.6%，而農村支出僅為126億元，城鎮人均413元，農村人均14元(其中，[13]以農村養老保險為例。從1995到1998，農村養老保險是最火的幾年，農民參保熱情很高。但到了2000年，參保人數銳減，主要是由於農業保險基金管理不善、各級政府對農村社會保障重視不夠等因素。究其原因，在於對農民及其利益的忽視和輕視。
有人用西方發達國家社會保障的發展史來說明我國農村社會保障的現狀是符合社會保障發展的壹般規律的。他們指出，工業化壹般要經歷以農養工、工農自力更生、工業反哺農業等階段。只有當工業化水平處於第三階段，整體經濟水平較高(人均GDP大於2000美元)時，才能建立農村社會養老保險制度。目前，我國正處於工業化中期階段，欠發達地區正處於由以農養工階段向工農自力更生階段的過渡時期，建立規範的農村社會保障制度的條件還不夠成熟。[14]誠然，經濟發展水平是社會保障體系建立的基礎和前提。沒有堅實的物質基礎，就不可能像發達國家那樣建立健全完善的農村社會保障體系。但是，我們現在要討論的第壹個問題是，在社會主義中國，農民有沒有權利受到社會保障的保護？基於中國目前處於工業化發展的初級階段或中級階段，我們能放棄對農民的社會保障保護嗎？對這些問題進行理論論證，對於澄清人們對農民社會保障的模糊認識，重視並積極推進農村社會保障是十分必要的。
首先，獲得社會保障是憲法賦予農民的權利。中國憲法第四十五條規定:“中國人民和公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有權從國家和社會獲得物質幫助。”顯然，這裏所說的公民也包括農民，農民和城市居民壹樣，在年老、患病或喪失勞動能力時，應該有權從國家和社會獲得物質幫助[15]；另壹方面，國家和社會有責任為那些老弱病殘的農民提供物質幫助。如果說以前我們把這段話理解為國家或社會在他們陷入困境時，為他們提供定期或不定期的社會救濟，那麽在中國民主法治建設取得巨大進步、人權實踐取得巨大發展的今天，我們應該把它理解為農民和城市居民壹樣，可以或可能遇到老、病、喪失勞動能力等壹般生活風險。在這種情況下，國家應該為他們提供社會保障保護。至於社保待遇標準的確定，則是另壹個問題。這裏首先要解決的是，必須把農民的社會保障作為中國社會保障體系的組成部分，哪怕是給予最低待遇。這樣，我們就可以理直氣壯地說，中國的社會保障覆蓋了絕大多數人口。
第二，中國農民為中華人民共和國的建立做出了巨大的貢獻和犧牲。革命戰爭年代，無論是農民送兒子、送丈夫參軍，還是用小米養革命部隊，用手推車運前線物資，用牛奶救受傷的人民子弟兵，都是希望在* * *生產黨的領導下，推翻剝削壓迫勞動群眾的反動政府，建立人民當家作主的社會主義新中國。沒有廣大農民在革命戰爭中的參與和支持，中國革命的勝利是不可能的。因此，建國後，農民同其他社會成員壹樣，有權分享社會發展、文明進步的成果。這種共享，在中國經濟還不發達，城鄉差距還比較大的條件下，不允許農民過城市居民的生活，但首先是在他們處於弱勢的時候(比如老、病、殘)，國家要承擔起向他們提供物質幫助的責任，也就是為農民建立農村社會保障制度，包括養老保險、醫療保險、社會救濟等最基本的保障項目。只有這樣，農民才能感受到國家和社會對他們的付出和犧牲給予了回報，增加他們對國家的親和力。
第三，中國農民為中國社會主義建設做出了巨大貢獻，為國家工業化提供了可觀的積累。工業化符合農民的長遠利益，所以從50年代工業化初期到現在，農民為國家工業化提供了大量的原始資本積累。從1952年到1990年，中國農業為工業化提供的剩余積累共計11594.14億元，平均每年300億元，其中13.2%來自稅收，751%來自剪刀差。從1978到1984，農民繳納的全國農業稅為211.2億元，鄉鎮企業繳納的稅金為350.2億元，合計561.4億元；從1985到1994，農民繳納農業稅979.2億元，鄉鎮企業繳納稅收5475.9億元，合計6455.438億元。雖然國家也把壹部分財政收入花在農業上，但大約是1952到1990億元，1978到1984到979.9億元，1985到1994。[16]然而工業化帶來的好處幾乎被城市居民壟斷。即使農業投資用於水利，很大壹部分還是解決了城市和工業用水問題。[