方斌1 吳次芳2 朱寧1
（1.南京師範大學地理科學學院，南京，210097；2.浙江大學東南土地管理學院，杭州，310029）
摘要：我國是人口大國，保護基本農田就是保障國家的糧食安全和持續穩定。經過十多年努力，基本農田保護工作在取得重大成績的同時，也暴露出壹些問題。本文從我國的實際情況出發，通過調查研究和比較分析，認為在保證質量的前提下，14 億畝（0.935 億公頃）基本農田可以滿足我國人口高峰年糧食安全需要，由此可釋放部分空間滿足經濟建設發展的需要，實現保護與發展的有機結合。同時也就如何讓基本農田切實得到保護和區域經濟發展平衡問題，提出了區域協調政策和若幹制度修正建議，可供決策者參考。
關鍵詞：基本農田；合理規模；協調政策；制度糾正
我國是壹個人口大國，從國家糧食安全、社會穩定的角度出發，保護基本農田具有特殊意義。但是，隨著經濟社會的快速發展，建設用地對土地需求越來越多，而建設用地所帶來的經濟效益與同等農業用地產生的經濟收益沒有可比性，加速了耕地和基本農田的減少。而在經濟社會快速發展的今天，現行基本農田保護政策也日益暴露出某些潛在的不合理性。探討確定基本農田保護的合理規模，重新審視基本農田保護的政策和制度，對處理好經濟發展與基本農田保護的關系，切實保護好基本農田具有壹定的參考價值。
1 基本農田保護的現狀分析
1.1 基本農田保護觀狀
自1992年國務院批轉國家土地管理局、農業部《關於在全國開展基本農田保護工作的批示的通知》（國發［1992 ］36號）以來，尤其是1994年頒布《基本農田保護條例》以後，各地陸續開展了基本農田保護區的規劃和劃定工作［1～2］。
根據各省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃匯總，在1997～2010年的規劃期間，全國基本農田保護面積為 10974.71 萬 hm2 （16.46 億畝），基本農田保護率達到了84.6%。其中，黑龍江省的基本農田保護率為全國之冠，達到91.0%，山西省、陜西省、雲南省、貴州省和重慶市的基本農田保護率較低，但也都達到80%［3］。
應該說在當時的條件下，各地開展基本農田保護區的規劃和劃定工作有相當重大的意義：大量優質高產農田劃入保護區得以切實保護；亂占濫用耕地的勢頭得到了有效控制；對非農建設尤其是城市用地規模的盲目擴展也起到了壹定的控制作用；同時也加快了基本農田保護投入，加強了農田水利建設，大力改造了中低產田，提高了土壤肥力，使農業的基礎地位得到進壹步的加強。
但是由於基本農田保護采取指標按全國、省、市、縣、鄉五個層次層層分解的方法進行落實。在具體的操作過程中，由於缺乏深入的調查研究和信息不對稱，同時又缺乏科學研究的基礎和分解標準，導致部分地區基本農田保護流於形式。從調查的情況看，1%的基本農田劃在25°的陡峭山坡；基本農田為綠化帶、風景區的也比比皆是。池塘、荒地、海域中基本農田面積也不在少數，甚至很多地方出現了基本農田保護面積大於耕地面積的現象［4～5］。
近幾年隨著經濟發展速度的加快，許多地方為發展經濟更是千方百計地借口農業結構調整、退耕還林、下山扶貧等方式占用基本農田。同時以各種大型項目，如省重點、國家重點建設項目的名義對現有基本農田保護區進行調整和劃撥，造成大量高質量的基本農田被劣質地所替代，甚至有的地方基本農田保護區只是壹個數字概念，與實地分布很不壹致，甚至相差懸殊。
1.2 基本農田保護的制度缺陷
（1）區域保護的不平衡性 我國幅員廣闊，各地自然條件、經濟實力及糧食供需情況存在很大差異，盡管建立了指標制度層層分解，但各地保護率並不壹致，保得越多，也就意味著經濟發展越慢，因而某些地方僅從各自地區局部利益出發劃定基本農田，以滿足自身人口增長與國民經濟發展的需要，沒有考慮區域間糧食供需情況及全國範圍的糧食自給和耕地供需平衡，因而導致產生“劃劣不劃優，劃遠不劃近”的現象［4］。
（2）基本農田保護監督管理制度不完善 某些地方政府為追求政績，盲目追逐經濟利益，導致土地出讓欲望的膨脹。上級政府也難以組織有效的基本農田數量和質量的監督管理。所有政策從制定、執行、評價都是政府的壹廂情願，產生的後果也大都是政府裁決，難以形成有效的民眾參與機制。基於此，基本農田保護工作值得探討［2］。
2 基本農田保護合理規模估算
基本農田保護合理規模的估算，涉及到人口、糧食單產和消費結構等方面，以下對此分別進行預測和估算。
2.1 人口
經過1980～1995年15年的努力，我國的TFR從而2.20 降到1.9，明顯低於臨界值2.1。同期，出生率從2.243%降到1.72%，自然增長率從1.56%降到1.05%。計劃生育作為壹項基本國策已經得到大多數人的理解和遵守。
1996年12月，國家統計局根據1995年的抽樣調查資料對2000～2050年的人口增長作了預測。如果 TFR 保持在現在的1.9 水平，那麽，總人口2030年將達到最高峰14.8億，2050年降到14.2億；如果 TFR 在21 世紀的頭10年降到1.6，則人口規模在2020年將達到峰值的13.77 億水平，到2050年將降至12.34 億。
相關研究也表明，只要我國人口政策不變，我國的人口將在50年內達到最高峰，不會超過16 億，此後開始下降［6～7］。
2.2 糧食單產
從1978～2004年，我國的糧食單產，盡管年度之間有壹定的起伏，但是總體上呈穩定上升趨勢，2004年糧食單產比1978年增長了83%。近10年來，由於我國糧食單產從1995～1999年壹直呈上升趨勢，出現賣糧難的現象，導致群眾種糧積極性不高，近幾年單產產量有所降低。但隨著政府宏觀政策的調整，2004年產量有所回升［8］。依據圖1 中現有的26年的糧食單產數據，構建未來 25年的糧食單產方程為 y＝－0.0934 x2 ＋79.766x ＋ 2699.5，其 R2檢驗達到了0.9856，達到極顯著水平。利用該方程預測，2030年的糧食單產可以達到6706kg/hm2。可以這樣說，如果繼續加大政府的資金和科技扶持，同時改善農田基本建設，在未來的 25年內實現糧食單產再增加 2 成，即糧食單產達到5500kg/hm2 是完全可能的。現實中沿海壹帶早已實現了這壹產量，據浙江日報報道（2005年7月16日），我國早稻單產最高紀錄已達到了10405.65kg/hm2。
圖1 1978～2004年全國糧食單產變化情況
2.3 人均耗糧量
（1）中外糧食消費結構比較 歐美發達國家年人均肉類消費在 70～120kg。 而我國城市人口目前對肉食的人均需求也僅為23.7 kg/年，東方民族消費習慣以素食為主，幾乎難以想象中國人會像西方民族那樣年人均消費100 kg的肉食。中餐與西餐的分項組合上，表現差異最大的是中餐的“菜食譜系”和西餐的“肉食譜系”。中國食品消費檔次的提高，不是以肉類消費的多少為標誌，而是以菜食譜系消費的豐富為標誌，這對糧食的消費有明顯的替代作用［9］。美國20 世紀 70年代基本穩定的人均糧食綜合消費量，高達 600～700kg，而中國城市目前同樣比較穩定的人均糧食綜合消費量只有370kg左右，城市高收入群體食品消費結構，折合糧食綜合消費也不超過380 kg。從亞洲壹些國家看，日本人和韓國人的消費結構與中國人十分相似，但日本（1966年）以 315.5 kg、韓國（1968年）以304kg的人均糧食消費水平的條件，達到了國際食物安全標準［9］。
圖2 我國城鄉飲食結構對比
（2）我國人均糧食消費增長結構分析 1983～2003年期間，從飲食結構可以看出，隨著生活水平的提高，人們對糧食和蔬菜總體消費水平呈下降趨勢，城市人口對糧食的消費比農村少，但對蔬菜、肉食、水產、食油相對多壹些。從圖2 可以看出近20年的消費結構總體變化不大，特別是對於肉類食品，農村和城市分別由 1983年的 10 kg/人和19.9 kg/人上升到2003年的15 kg/人和23.7 kg/人，20年的漲幅僅為5 kg/人。而城市人口對糧食的需求，2003年差不多只是1983年的壹半。總體上，我國人口的人均消費量已趨於穩定［10］。
（3）我國人均糧食消費量分析 根據東西方人的消費結構差異及我國人口的消費結構在20年內所發生的變化，我國人對糧食的人均總需求，遠遠低於西方國家，與韓國和日本比較接近，如果人均糧食按目前城市人口所能達到的較高標準380 kg/人，應該說足夠滿足糧食安全的需要了。
（4）基本農田保護合理規模估算 如果按照前面的測算我國人口峰值是 14.8 億，人均糧食需求量按目前較高水平380kg/人，糧食單產按2030年5500kg/hm2，復種指數只要達到1.2，那麽依據公式： （其中，S為基本農田需求面積，P為全國高峰年人口總數，My為人均糧食需求量，Uy為單產），可計算出我國基本農田的最大需求量為0.85億hm2 （12.75 億畝）。由於農業經營有壹定的風險性（制度風險、自然災害等），綜合設為10%，那麽也就是說如果能真正保護好這0.935 億hm2 （約14 億畝）的基本農田，並不斷提高農業科技含量和投入，保證其質量不下降，實現糧食安全是完全可行的。
3 基本農田保護的區域協調政策設計
受自然稟賦和社會發展條件的影響，我國各地經濟發展差異明顯。發展較快的地方，人地矛盾已相當緊張，發展較慢的地區，開始進入快速發展或即將進入快速發展階段，對土地的需要也日漸加大。因此，既要滿足快速發展地區經濟增長的需要，保持良好的經濟發展勢頭，又必須照顧和幫助發展相對較慢的地方，因而需要建立區域協調政策，縮小差距，實現區域間平衡發展。
區域協調政策設計以“發達地區以資本替代土地，不發達地區以土地替代資本”為指導原則。借助法律、法規、經濟獎懲和行政手段加以完善。設立基本農田保護基金和基本農田建設基金。
對現有基本農田進行全面清理，已經占用的，經專家認定能復墾的，必須復墾；對不能復墾的，必須按年度繳納壹定的費用，上交給國土資源部，作為基本農田建設基金，由國土資源部統壹調配進行基本農田的區間、區內的協調補充工作。
對驗證後的基本農田，利用 GIS 等技術手段進行大比例尺定位，精確到田塊，由國土資源部統壹掌管。國土資源部按等級對基本農田保護面積進行篩選，設定0.935 億hm2的基本農田保護區，然後設置相應的基本農田保護率。對超過基本農田保護率的區域按比例進行獎勵，並每年給予壹定的基本農業田保護費用；對未達到基本農業田保護率的區域，按比例進行經濟處罰，且每年需向國土資源部上繳規定的基本農田保護費，該費用全部作為基本農田保護基金，且保護費用可隨經濟發展狀況而不斷調整。
國家出臺政策鼓勵更多的基本農田入選和不斷補充，對於新補充的基本農田，可以納入該區域的基本農田保護率計算範圍。國家逐年更新基本農田保護率進行區域間平衡。對超出0.935億hm2 以外的基本農田，國家除給予相應的耕地開墾費之外，每年給予壹定的保護費，並將超過指標部分的基本農田作為流動指標，由國土資源部統壹掌管。對於經濟發展較快的地區，確因發展需要占用壹定的基本農田的，必須從國土資源部購買相應的指標，並每年上繳相應的基本農田代保費；也可以采取股份合作制，落後地區以土地獲取發達地區壹定的經濟股份，參與經濟分紅。借助經濟杠桿，壹方面實現基本農田保護數量和質量的動態平衡，另壹方面也可以調節快速發展地區和落後地區的發展速度，特別是為落後地區提供了壹個融資渠道。
4 基本農田保護的制度修正
4.1 建立國家劃定基本農田保護區制度
基本農田保護區的劃定，需要從國家整體發展的大局出發，統籌兼顧，既要突出基本農田區位保護重點，又要把握未來經濟發展的方向；因而必須由國家統壹劃定，通過各種技術手段，將保護區落實到地塊，同時杜絕“劃遠不劃近、劃劣不劃優”的現象發生。基本農田保護區壹旦劃定就必須嚴格執行，國家在劃定基本農田保護區時，也力求科學、準確、全面、系統把握好不同區域發展的戰略方向和發展前景，平衡不同區域的發展。
4.2 建立基本農田動態監控
依據“3S”技術等高科技手段，采用大比例尺，將基本農田落實到圖上，落實到村組，落實到地塊，落實到農戶，通過簽訂保護責任書，落實基本農田保護責任。各縣（市、區）要建立基本農田統計核查制度，堅持定期檢查報告制度，認真開展以基本農田為重點的巡回檢查。要加強土地變更調查和衛星遙感監測，建立基本農田保護監測系統，準確掌握基本農田變化情況，及時發現和制止違法行為。對嚴重破壞基本農田、造成基本農田減少的，要依法追究責任。
國土資源部門應與農業部門聯合組織專家組，定期開展基本農田保護工作檢查。按照規劃，重點檢查“五不準”的執行情況，特別是檢查各地基本農田的數量和區位落實情況、實際利用狀況和質量狀況、基本農田保護制度建立與執行情況。對檢查發現的各類問題，要及時堅決予以糾正。加強基本農田保護區信息系統建設，運用現代信息和遙感技術，重點對基本農田保護區實現快速和準確的動態監測，提高保護的技術支撐能力和科學技術水平。
4.3 制定基本農田保護區整理制度
對劃定的基本農田保護區，需要定期進行整理。如按照規劃定期清理基本農田保護區的障礙物（包括居民點的遷移、復墾，廢棄地的整理復墾等），不斷擴大基本農田保護區的區塊面積；定期檢查和修整基本農田保護區的基礎設施（包括水利設施、灌溉條件），及時更新和改善；此外不定時地對基本農田保護區農作情況進行調整，如耕作制度的更改、作物系統的轉換、養分管理的調控等進行調整。
4.4 推進絕對基本農田與相對基本農田管理系統
對需要保護的基本農田建立彈性機制，構造絕對基本農田和相對基本農田制度建設。絕對基本農田點總基本農田的90%以上（根據朱希剛的分析，從1980～2003年我國糧食的年平均自給率非常高，幾乎接近 100%，因此可以考慮 10%的進口）也就是相當於0.85 億hm2 （12.75 億畝）。在對這部分基本農田劃定時，要充分考慮人口增長、經濟社會發展等必須占用耕地的諸多因素，進行科學論證，合理確定耕地的近期、中期、長期保護目標，力求劃定的基本農田保護區不對今後發展產生影響。對劃定基本農田，應視為“保命田”，采取強硬措施加以特殊保護絕對不受任何客觀條件的影響，包括地理位置、空間結構都不受外界的影響，任何人無權占用、轉移這部分基本農田。相對基本農田大約占10%，它的地理位置可以受國家、省重點建設項目的需要而進行調整。但必須經過國土部門的審批，先補充折算質量、數量相當的基本農田後，方可占用。
4.5 構建基本農田保護公眾參與的激勵機制
上級主管部門除應對各鄉鎮的耕地及基本農田保護執行情況進行年度考核，利用經濟激勵機制調動各鄉鎮保護耕地及基本農田的積極性。如：設立糧食單產和總產等級獎勵，對糧食單產和總產達到某壹等級，給予相應的獎勵基金，作為他們的擴大再生產基金和改善基礎設施建設基金，不斷提高基本農田的質量。也可以品質和產量相結合，即實現壹定的質量等級，就給予壹定的科研開發基金，讓更多的農民主動接觸和了解科研，運用科研成果，不斷提高產品科技含量，相應的也改善了基本農田的質量；也可以在城市區域獎勵其相應比例的土地或者房子，讓他們壹方面在農村種地，另壹方面可過城市生活，改善生活環境，提高生活質量。同時也使郊區農民在城市範圍內建立商鋪，壹方面可以銷售農產品；另壹方面，在失地之後仍可有生存之源，解決其後顧之憂。
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