1、主管機構交叉重疊，權責利界限難分清? 財政部的第壹職責是管理國家財政資金，出發點是嚴控PPP項目的質量，避免地方政府包裝假的PPP項目，當成化解地方債務問題的工具。而發改委的第壹職責是宏觀經濟管理，當前形勢下的第壹要務是“穩增長”。這導致發改委較為關註PPP項目的數量和規模，在基礎設施和公用事業領域大規模推廣運用PPP。? 2、 PPP上位法體系未建立，下位法沖突 在“法律規範+配套政策+操作指引”的框架體系的指引下，PPP相關政策密集出臺，政策體系逐步完善，為PPP的操作實施提供了相應的指導。但較為遺憾的是，權威的PPP立法尚未出臺，現存的多為部門規章條例，層級較低，法律效力不足，且存在沖突之處。簡言之，我國的PPP政策體系的現狀為上位法體系未建立、下位法重復沖突。? 因此，關於PPP立法問題，壹方面，化解爭議，統壹立法。從法律上明確PPP主管與參與機構，協調完善立法工作，未來統壹出臺PPP立法。並理順職能部門分工，形成中央和地方統壹和明確的管理權屬，有效厘清責任和義務，有利於項目推進和管理，避免爭議和沖突的產生。另壹方面，填充空白，完善PPP立法。對於法律中關於PPP的盲區，如土地、稅收、審計等問題，應及時關註，完善補充，避免爭議的產生。 3 、地方政府信用缺位，契約意識淡薄，社會資本顧慮重重 在地方財政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作壹種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在於替代原有的地方融資平臺，並試圖將債務杠桿強加給社會資本。“收益***享、風險***擔”理念並未得到正確的闡釋。 壹是政策變更風險，壹些地方政府在制定新政策時，可能並不考慮社會資本利益，隨意制定新政策或變更原政策。如北京“鳥巢”體育館PPP項目投入運營之後，按照合同契約，投資方可以通過賽後經營方式收取門票收入，但是考慮到“鳥巢”的公益性，使得投資方無法按照協定方式繼續經營下去，因此，在正式引入賽後運營的壹年後，對“鳥巢”進行了股份制改造，迫使中信聯合體放棄了30年的特許經營權，轉而獲得永久股東身份，導致雙方合作破產。 二是政府兌現風險，為促成合作，壹些地方政府在前期會對社會資本做出脫離實際的保證或難以兌現的承諾，致使在合作期內兌現縮水或完全不予兌現。如長春市政府授信排水公司與匯津公司投資***建的匯津中國（長春）汙水處理有限公司，負責長春市北郊汙水處理廠的建設和經營，為期20年，但在後期，排水公司開始拖欠汙水處理費，導致在多次交涉無果後，汙水處理廠開始停產，並將汙水直接排入松花江。 三是政府換屆風險，由於PPP項目周期長，項目運營期通常長達20-30年，壹些地方政府換屆或換領導後，對上壹屆政府政策不連貫甚至不予承認。“新官不買舊賬”，換壹套領導班子改壹套政策，新舊政府對PPP模式態度不同，監管方式迥異，不履行合作協議約定，這些都使得社會資本方往往無所適從，十分被動。 考慮到地方政府以往存在信用透支問題，“合同是張紙，簽完隨時改”，導致社會資本參與PPP有“三怕”顧慮（怕陷阱、怕違約、怕反復），所以，後續政府部門參與PPP時必須轉變心態，提高契約意識，秉承“收益***享、風險***擔”的合作理念，履行合同約定，保障PPP項目的順利推進。 4、 配套改革和制度建設不到位，社會資本參與運營十分被動 PPP的機制創新體現在“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”，這也是現階段深化改革的應有之義。作為市場化供給管理方式，PPP模式可突破市場壟斷，放開市場準入，讓市場主體成為基礎設施和公***服務供給的主力，從而提高基礎設施和公***服務的質量和效率。因此，PPP絕不只是壹種融資機制的新選擇，也是壹個戰略性選擇，應把PPP從融資視角提高到管理模式創新，再從管理模式創新提高到全面深化改革的高度。 理想是美好的，但是現實卻較為殘酷，我國現在正處於深化改革的試水期，配套改革和制度建設尚不到位，使社會資本運營時十分被動，困難重重。 PPP是壹項重大改革，將原本由政府獨自提供的基礎設施和公***服務建設轉由政府和社會資本合作，是壹個不斷創新的過程，包括理論創新、治理創新、制度創新、模式創新等等，所以在PPP項目的推進過程中，應循序漸進地推進改革，深化改革，確保配套改革同步推進，健全財政補貼機制，保障社會資本的合法權益。 5、 PPP項目用地政策尚未明確，項目土地取得困難 項目用地政策尚未明確，PPP項目公司應如何獲得項目土地使用權？如何確保獲得項目特許經營權的的社會資本能同時通過招拍掛獲得項目的土地使用權？這些問題的答案都不得而知。 目前，項目土地的獲得渠道有劃撥、出讓、租賃和作價出資或入股四種模式，根據《中華人民***和國土地管理法》第54條，城市基礎設施用地和公益事業用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得。但各地的操作和認識並不統壹，如某市同壹時期運作的兩個PPP項目，壹個是自來水供應項目，壹個是汙水處理項目，均通過公開招標完成，從社會資本性質看，前者為中外合資有限公司，後者是外商獨資有限公司。政府與社會資本簽署的《特許權協議》約定，“甲方應確保有權土地管理部門在生效日期前與項目公司簽訂《土地使用權劃撥合同》，以確保在整個特許期內，項目公司以劃撥方式取得項目場地土地使用權，有權為本項目之目的合法、獨占性地使用項目場地，並以獲得土地使用權證為證明”。本以為在這層保障下，項目公司可以安心靜候土地使用權證，但是結果卻差強人意。汙水處理項目公司經過10年漫長的等待，終於得到了劃撥土地使用權證，但自來水項目公司卻未能如願以償。對此，該市國土管理部門的答復是：“若確定項目用地主體是國有企業，以非營利方式運營，經批準後，其用地可按劃撥方式供地；若確定項目用地主體為外商投資的特許經營單位，應依規辦理土地有償使用手續，可選擇土地出讓或土地租賃方式辦理用地手續”。可是，為何汙水處理項目能得到劃撥土地使用權證，相關部門卻無法給出理由。 另外，土地使用權出讓是政府比較樂見的方式，但依然存在壹些疑慮。如果協商後確定由政府將土地使用權在壹定年限內出讓給社會資本，通常有協議出讓和招拍掛兩種方式，但協議出讓有明確的程序性限定，根據《協議出讓國有土地使用權規定》第3條：出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定，應采用招標、拍賣或掛牌方式外，方可采取協議方式。協議出讓屬於控制比較嚴的出讓方式，其有相應的前置條件。而即使滿足了協議出讓的前置條件，也未必能壹對壹協議轉讓，因為同樣根據該規定第9條：（即使是協議出讓地，如果土地供應計劃公布後）在同壹地塊有兩個或兩個以上意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，采取招標、拍賣或掛牌方式出讓。如果采用招拍掛方式，除了要支付相應的土地出讓金，增加社會資本的資金投入外，還有壹些顧慮，特許經營權的招標和項目土地使用權的招拍掛是分開的兩個流程，並不能保障獲得項目特許經營權的社會資本能同時競得土地使用權，從而增加的項目的不確定性。 另外，PPP項目不同地區和行業的用地政策亦存在差異，北京市、四川省、河南省等地分別發布相關用地政策，指導PPP項目的土地使用，相關部門出臺鐵路交通、養老服務、文化產業等行業PPP項目的土地供應方式，但整體上還不太系統，較為分散，因此，應盡快彌補國土資源部的缺位，積極發揮作用，制定全面的PPP項目用地政策，明晰PPP項目土地的取得方式。
6、 PPP項目收益偏低，社會資本財務投資的動力不足
PPP項目大多為微利項目，收益率壹般為6%-8%，對社會資本而言，相對於前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。 總體來說，資本具有逐利性，會引導資金流向能夠盈利的領域，但是現階段的PPP項目的收益率偏低，自然難以獲得社會資本的青睞。 針對這壹問題，壹方面，社會資本應清晰地認識到PPP項目多為微利項目這壹事實，合理預估項目收益；另壹方面，政府也應該轉變思路，公平對待社會資本，保障項目質量；同時，應視情況通過整體開發等方式提高項目收益。 7、 金融工具和市場不完善，融資渠道不通暢 PPP項目所需的資金量大、周期長，對社會資本的資金籌集能力提出了極大的考驗， 融資難依舊是掣肘PPP發展的關鍵因素。 首先，期限錯配問題，由於PPP項目存續期較長，壹般為20-30年，即項目方需要得到長期穩定的融資，但是壹般的金融機構考慮到其中的不確定性和流動性問題，在參與時會有所遲疑，不太情願全程參與，希望能夠僅參與其中的壹部分，這就是項目方和資金方的矛盾之處，“短”配“長”的問題，必須兼顧流動性和收益性。 其次，融資方式較為單壹，現存的PPP項目多以債權融資為主，股權融資相對不足。傳統的商業貸款是債權融資的主要模式，國際PPP項目常用的項目貸款未能得到充分運用。原因是多方面的：1.中國目前尚未建立項目融資的金融服務體系，難以實現以項目未來收入和資產為質押的銀行貸款。雖然銀監會發布了《項目融資業務指引》，但實踐中，以項目未來收益和資產為擔保的項目融資方式並不多見。2.金融機構不願承擔風險，還是習慣於躺著掙利差，創新動力不足，加之股權結構設計、股權退出等難題未解，導致股權融資在融資過程中運用甚少。如此單壹的融資方式導致融通的資金量極為有限，相對於PPP項目的巨量投資，可謂是杯水車薪。同時，以商業信貸為主導的間接融資，利率過高、周期較短，難以適應大多數PPP項目收益低、周期長的特點。 最後，抵押増信不足，商業銀行因其近年來的銀行不良貸款余額飆升、不良貸款率激增，導致其在信貸投放過程中更為謹慎，至今商業銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸無異，較為嚴格。但是PPP項目卻很難滿足要求：壹是資產的權屬不清，壹般約定只有經營權，沒有所有權；二是項目公司對項目土地只有使用權，需經政府同意，才可對使用權進行抵押；三是PPP項目多為在建項目，存量資產短缺，很難滿足商業銀行的抵押要求，令原本艱難的融資之路更為曲折。 考慮到上述因素，金融機構在參與PPP項目時顧慮重重，審慎參與PPP項目，致使PPP項目資金缺口巨大，難以落地。 基於此，建議完善PPP的融資市場，積極吸引和整合包括銀行、證券、保險、信托、社保基金這些投資的金融資源，構建涵蓋股權投資、信貸、擔保、保險的多層次的PPP融資市場。 8、 PPP項目監管環節相對滯後，導致隱患突顯、問題頻發 在新壹輪的PPP熱潮中，PPP以前所未有的速度迅速增長，但是監管意識較為薄弱，壹些現實問題也逐步顯現，PPP的發展陷入瓶頸期。 問題主要表現在以下三個方面：壹是地方政府的監管意識不足，重融資輕管理，PPP項目確實可通過引入社會資本，緩解地方財政壓力，但是提高基礎設施和公***服務項目的質量和效率的這壹出發點幾乎被遺忘，導致壹些社會資本方利用監管漏洞，包裝存量項目，騙取財政補貼，嚴重偏離PPP項目初衷。二是PPP項目牽涉市政、交通、財政、發改多個部門，需要社會資本壹個個部門去走流程審批，從而出現“重復審批”的問題，導致PPP項目審批決策周期長、時間成本高。且項目批準後，難以根據外部因素變化，及時調整PPP項目的實施方案，進而影響PPP項目的推進，如北京市首個采用國際招標方式BOT模式建設的市政供水設施項目---北京第十水廠，由於項目的審核周期期過長，拖延太久，出現了很多變數，歷時16年才建成，非但未能提高效率，反而增加了政府和企業的成本，得不償失。三是績效評價體系缺失，PPP項目的標的多為基礎設施和公***服務，是為社會公眾服務的，因此，在績效評價中納入社會公眾的意見後才能更全面地反映項目效益，但在實踐過程中，社會公眾的監督缺失，績效評價流於形式。 針對上述PPP監管中的三個問題，建議首先明確PPP項目的主管部門，正確全面認識PPP，強化監管意識，理順項目的操作流程；其次，建立PPP項目的審批機制，在前期手續辦理上實行聯審聯批，提高審查效率，簡化操作程序； 最後，在績效評價環節中加入社會公眾的評價指標，督促社會資本提高服務的質量和效率。 9、 缺乏專業人才和中介服務機構，PPP方案設計水平不高 雖然，PPP在我國已有20多年的歷程，然而前期的運作壹直較為隨意，缺乏系統的操作指引，在十八屆三中全會之後，國家的支持力度明顯增強，政策法規陸續出臺，操作流程也日趨規範。但是考慮到PPP項目涵蓋的領域廣，項目實施較為復雜，在PPP的全生命周期中所需的核心文本眾多，包括實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、資格審查文件、采購文件、響應文件、評審文件、談判文件、項目合同等，要求從業人員具備經濟、財會、金融、工程等方面的專業知識積累。