話題起源
社保費費改稅的探索已經進行了很多年。近日，社保費改稅的相關工作在國家稅務總局相關人士的積極推動下，再次引起社會各界的熱議。社會保障基金的籌集由“費”改為“稅”。雖然只是壹字之差，卻蘊含著深刻的含義。我國社會保障制度建立之初，通過“繳費”的方式籌集社會保障資金。社保費在建立現代社會保障體系中起到了“突破”作用，意義重大。隨著改革開放的深入、市場經濟關系的深刻變化和社會保障制度改革的不斷推進，社會保障費的弊端日益顯現。“稅”是“費”的替代品已成為人們的共識，社會保險費改稅勢在必行。社保費有哪些局限性？社會保障稅有什麽優勢？“費”改“稅”是否可行，是否會增加百姓負擔？這個話題由我們的特別專家來討論。
社保“費”的局限性與“稅”的優勢
沈曙光
社會保險中的“費改稅”問題，本質上是社會保險基金具體形式的變化。從理論上講，這又是壹個如何選擇社會保險基金籌集模式的問題。
世界上有三種籌集社會保險基金的模式。
縱觀世界各國社會保險制度的實施情況，可以將現有的模式分為現收現付制、完全積累制和部分積累制三大類，對應的具體籌集形式有社會保險稅、社會保險統籌支付和預算基金賬戶制。理論上，當壹個國家選擇現收現付制作為社會保險基金籌集模式時，通常對是否征收“社會保險稅”或“社會保險統籌支付”沒有嚴格的限制，因為現收現付制的特點是對社會保險基金進行統籌安排，以平衡當期收支；但如果基金籌集模式是完全積累制和部分積累制，壹般要求國家選擇“社會保險統籌支付”的形式進行籌集，因為此時社保基金本質上是“個人的”和“專屬的”。
最初的“繳費”模式，在以點帶面的社會保障體系建立中起到了突破性的作用。
在實行“費”還是“稅”的問題上，我國在建立社會保障制度的初期就做出了決定，這是由當時的經濟體制和市場的主要形式決定的。從1984到1986，我國開始在部分地區試行國有企業職工退休費用社會統籌，設立職工養老保險基金，實行企業繳費和個人繳費相結合的籌資方式。在“現收現付”模式下，中國選擇了通過“支付”來籌集資金。作為計劃經濟向市場經濟過渡的關鍵時刻，市場上的大部分經濟主體仍然是國有企事業單位。1995年3月，鑒於現收現付制隨著人口年齡的變化帶來的“隱性債務”壓力越來越大，國務院頒布了《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，基本確立了我國社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累模式的養老保險制度，但實際上“繳費”的具體形式並沒有改變。
“付費”模式顯示出越來越多的局限性。
雖然我國社會保險籌資模式和具體形式在理論上是匹配的，但從我國現代社會保障制度的終極目標來看，發現“社會保險統籌支付”制度顯示出越來越多的局限性，主要表現在以下幾個方面:
-對擴大保障覆蓋面的限制。而“繳費”所體現的行政手段和規定，往往對國有企事業單位的約束力更大，而對大量民營和外資企業的約束力較小，從而使其免於社保繳費，更談不上實現將農民納入保障體系的長遠目標。
——無法形成穩定的保險基金。由於繳費所依據的立法層次較低，在征收社會保險費時經常出現拖欠、偷逃等現象，執法部門難以進行強制處罰。甚至壹些地方政府出於引進外資和保護本土企業的積極性，濫用“豁免”權力，導致全國範圍內的社會保險費年收繳率較低，無法得到有效保障。
——管理成本高。由於“費”的征繳在財政體制之外，地方行政部門制定具體的標準和實施辦法，導致各地區多部門、多主體對養老保險、工傷保險、醫療保險等費用的收支擁有壹定的權力，不僅容易導致行政效率低下，也使監管在壹定程度上“缺位”。日前，人們熱議的“社保基金審計問題”充分暴露了這壹制度的弊端。
“稅收”是當前形勢下更好的選擇。
鑒於“統籌支付”的這些弊端，開征社會保險稅自然成為改革籌集資金的具體形式。可以說，從理論上來說，“稅收”是當前形勢下較好的選擇，其優勢主要體現在幾個方面。
首先，“稅”的立法層級明顯高於“費”，在執行過程中是絕對剛性的。而且經過多年的稅法教育，公民納稅意識較高，從而保證了社會保險基金的穩定征收。
其次，“稅收征收”的管理成本低於“繳納”，因為“稅收”納入國家統壹財政預算，由稅務機關依法征收。
第三，開征社會保險稅顯然有利於擴大社會保障體系的覆蓋面，將占市場經濟主體的私營、“三資”和鄉鎮企業真正納入社會保障體系，從而為這類企業的大量下崗職工和退休人員以及龐大的流動勞動力提供保障。此外，它為將農民納入社會保障體系奠定了基礎。
最後，社會保險稅的征收也有利於社會財富的再分配，可以在壹定程度上緩解當前社會財富再分配功能的薄弱。
(作者是中山大學社會保障研究中心主任、教授、博士生導師。)
社會保障費應穩步費改稅。
楊衛華
近日，國家稅務總局有關負責人透露，在“十壹五”期間，稅務部門將開展社會保險費改稅的理論研究和立法準備工作。筆者認為，我國社會保障制度改革的方向是將社會保險費改稅。
社會保險費費改稅是我國的科學選擇。
社會保險費改稅有利於籌集社保資金。與征收社會保險費相比，征收社會保障稅是建立在法律高度化、權威性強、更加公開、公平、及時和組織收入穩定的基礎上的。
社會保險費改稅有利於建立規範的社會保障管理制度，減少腐敗。開征社會保障稅有利於建立稅務部門征收、財政部門管理、社會保障部門支出三位壹體、相互制約、相互監督的管理體制。這壹制度被許多國家的實踐證明是行之有效的，有利於加強監管，堵塞漏洞，保證資金安全，減少腐敗。
社會保險費改稅有利於加強征收管理，降低征收成本，提高征收效率。稅務機關自主征收，可以避免多門多頭管理的現象，減少摩擦；同時，稅務機關人員素質較高，征管經驗豐富，手段先進，對稅源掌握全面，可以加強管理，減少不繳、少繳、拖繳現象，降低征管成本，提高征管效率。
社會保險費改稅有利於提高社會保險基金的使用效率，保護繳費人的利益。開征社會保障稅，制度清晰、標準統壹、管理規範、收入有保障，可以有效維護繳費人的合法利益。可以避免現階段勞動者在A地繳納保險費，在B地拿不到保險待遇的情況；同時可以調劑地區間社會保險基金的余缺，保證各地區支出的及時性和穩定性。
社會保險費改稅的條件已經基本具備。
中國改革開放的深入和市場經濟體制的逐步建立，為開征社會保障稅創造了基礎條件。
首先，稅源豐富。隨著經濟的發展，人們的收入水平也在不斷提高。收入的增加為開征社會保障稅提供了稅源。
其次，征收有法律保障。改革開放以來，我國稅收法制建設不斷加強。現在已經修訂頒布了《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施條例，制定了《社會保障費征繳暫行條例》，社會保障法也在制定中。中央政府可以根據需要制定社會保障稅條例，以滿足稅收要求。
第三，具有廣泛的思想基礎。通過法制教育和征收社會保險費，人們對我國的社會保障制度有了進壹步的了解，有了繳納社會保險稅的思想準備，參保和防老意識開始增強。
最後，我有壹些征管經驗。開征社會保障稅有國際經驗可供借鑒。同時，目前全國19省市的社會保險費由地稅部門征收，效果明顯，積累了壹定的經驗。
費改稅前必須解決的問題
我國雖然具備了社會保險費費改稅的基本條件，但有些條件還不夠成熟，改革要穩步推進，不能壹步到位。為此，筆者建議在開征社會保障稅之前，應做好以下工作。
進壹步加快法制建設。目前開征社會保障稅雖有良好的法律依據，但仍不完善，有必要制定社會保障稅條例；第二，社會保障法的立法也需要壹個過程。
統壹征收社會保險費。目前，我國社保基金由財政、民政、勞動、衛生、人事等部門管理，涉及部門利益多，部門分割，職能交叉，增加管理成本，影響管理效率。為了解決征管矛盾，可以考慮將社會保險費由不同部門征收改為由地方稅務機關征收，將部分省區地方稅務機關的征收體制改為獨立全責征收體制，避免相關部門的幹涉。
統壹征收標準，提高統籌層次。由於我國各地發展不平衡，不同地區的社會保險費征收標準也不壹樣。首先應該統壹社會保險費的征收標準，讓各個地區的勞動者獲得大致相同的社會保障。同時，通過財政轉移支付等方式提高欠發達地區社會統籌水平，推動縣級統籌盡快上升為省級統籌。在此基礎上，將社會保險費改為稅。
試點後社會保險費應改為稅。開征社會保障稅涉及面廣，政策性強，矛盾多，不能操之過急。筆者主張社會保障稅實行單位總稅率和個人總稅率相結合的制度，征收的稅收按規定分為養老保險基金、失業保險基金、醫療保險基金、工傷保險基金和生育保險基金。同時，社會保障稅開征後，建議保留“個人賬戶”，在壹定時期內實行社會保障稅費並存，稅費由稅務部門統壹征收。“個人賬戶”按現行辦法管理和支付。這樣既統壹了稅制，又兼顧了地區間的差異和利益。
(作者是中國稅收學會理事，中山大學稅收與財務管理研究中心主任、教授)。
社會保障稅可以提高社會保障制度的效率。
廖佳勤
社會保險費或社會保險稅是籌集社會保障資金的制度安排。采取費還是稅的形式，主要看哪種形式能提高社會保障制度的效率。
目前中國社會保障制度的低效是有目共睹的。推進社保費改稅提高社保制度效率的關鍵在於幾個方面。
大大降低催收過程中的交易成本。
“稅”是由立法機關征收的，“費”是由行政機關頒布的行政法規征收的，因此“稅”比“費”更具有強制性和權威性，從而大大降低了征收過程中的交易成本。
提高社保參與率，擴大社保範圍。
社會保障“費改稅”可以大大擴大社會保障對象的範圍，提高社會保障基金的整體水平，降低社會保障基金支出的風險，為全國各地的居民提供大致相同水平的社會保障服務，從而提高社會保障制度的效率。因為社保費改征後社會保障稅應視為中央稅，可以提高社會保障基金的整體水平，中央可以用同壹標準對所有社會經濟組織及其從業人員征稅，從而擴大社會保障對象的範圍。同時，中央政府可以為全國居民提供基本均等的社會保障服務，消除貧困地區的社會保障支出風險。
但在我國目前的社會保險費征收形式中，社會保險費由地方政府征收。由於全國各地經濟發展不平衡，地方政府能夠獲得的社會保險費收入差異很大，使得全國居民能夠獲得的社會保障服務水平差異很大。同時，由於強制性、權威性的社會保險費比稅收差得多，地方政府為了招商引資，往往不強制企業參加社會保險，從而使得大量的“外資”企業和民營企業根本不為普通員工購買社會保險。此外，以社保費的形式，當職工需要異地流動時，社保部門通常只轉移個人繳費，不轉移單位繳費，這使得工作流動性高的農民工不願參加社保，大大降低了社保制度的參與率，限制了社保對象範圍的擴大，將最需要社保的居民排除在外。
促進勞動力合理流動，優化勞動力資源配置
社保費改稅可以促進勞動力的合理流動，優化勞動力資源配置，從根本上提高社會保障制度的效率。社會保障制度的效率從根本上體現在為全社會成員提供壹張“安全網”，使勞動力人口無論采取何種方式，也無論在何種社會經濟組織中工作，都能享受到基本的社會保障服務，使勞動力資源在各種經濟組織間合理流動，而不會因為社會保障水平的差異而過度流向國有經濟部門。
促進了不同所有制企業的公平競爭，防止了中國勞動力創造的價值無償轉移到國外。
在現行的社會保險費形式中，由於很多民營企業和外資企業沒有為員工購買社會保險，員工向企業透支了自己的未來，企業卻沒有為此支付成本，導致民營和外資企業的產品成本不真實。壹方面加劇了與國企的不公平競爭，另壹方面在產品出口的情況下，由於企業的產品不含社保負擔，可以廉價出口，實際上是將中國勞動力創造的價值無償轉移到了國外。社保費改稅，既能促進不同所有制企業的公平競爭，又能防止我國勞動力創造的價值無償轉移到國外。
社保費改稅不太可能增加單位和個人負擔。
至於社保費是否會增加單位和個人的負擔，主要取決於社保水平的合理界定。如果是維持目前企業職工的社保水平，不會增加單位和個人的負擔。相反，如果以當前機關事業單位職工的社保福利水平作為全國社保水平的基準線，單位和個人的負擔水平都會有所提高。在建立全國統壹的社會保障制度之初，不可能把基準線定得像全國社會保障水平壹樣過高。因此，社保費增加單位和個人負擔的可能性不大。當然，對於目前沒有參保的單位和個人來說，社保費改後負擔水平提高是肯定的。
(作者是暨南大學經濟學院財稅系博士、副教授)
稅率要低，先覆蓋城鎮。
盧建玲
壹個完善的社會保障制度必須能夠妥善解決社會保障資金的來源問題，選擇更加高效、公平的征繳方式。從其他國家和我國社會保障制度建設的經驗來看，開征社會保障稅是籌集社會保障資金的較好方式。
以社會保障稅的形式籌集社會保障資金是國際慣例。
與社會保障整體的形式相比，社會保障稅的最大優勢主要體現在以下幾個方面:壹是稅收具有強制性，壹方面可以有效解決拖欠和拒繳社會保障費的問題，為按時足額獲取社會保障資金提供制度保障。另壹方面，征收制度的變革必須通過相應的法律程序進行，這樣可以更好地處理國家與納稅人之間的利益關系；二是稅收收入的相對固定性，壹方面使政府能夠預測壹定時期的社保收入規模，為組織社保繳費做準備，另壹方面也使納稅人能夠更好地預測社保負擔，使其對經濟活動的選擇更加理性；第三，稅收分配的規範化，壹方面可以最大限度地保證老百姓養命錢的安全，防止社保資金被挪用或侵蝕，另壹方面也為在更大範圍內實現統壹的標準分配提供了條件；第四，完善的稅收征管制度以及社保稅與現行企業所得稅、個人所得稅的內在聯系，可以最大限度地降低社保基金的征收成本。正是由於以稅收形式征收社會保障資金的優勢，也就不難理解為什麽世界上許多建立了社會保障制度的國家都采用社會保障稅來籌集社會保障資金。在我國，適時開征社會保障稅是完善我國社會保障體系的必然選擇，目前時機已經成熟。
初步具備開征社會保障稅的經濟、社會和征收基礎。
經過20多年的改革開放，我國國民經濟突飛猛進，城鄉人民收入水平大幅提高，為開征社會保障稅並將其征收範圍從城鎮擴大到農村提供了可靠的稅源基礎。
在市場經濟體制改革過程中，人們經歷了養老制度和醫療制度的改革，正在承受失業、工傷等風險和壓力。對社會保障的渴望為社會保障稅的實施奠定了社會基礎。同時，十幾年來社會養老基金、醫療基金、失業基金統籌制度的實施，也在壹定程度上提高了人們繳納社保基金的意識，無疑為開征社會保障稅提供了思想基礎。
對於廣大城鎮職工(包括參保農民工)及其用人單位來說，征收的社會保障稅本質上是壹種費改稅，即原來的繳費形式改為稅收，其經濟負擔總體上沒有太大變化。開征社會保障稅後，稅收的強制性和法定性不僅會從制度上保護職工的合法權益，還會對正確處理國家和用人單位的利益關系起到重要作用。
日益完善的稅收征管體系及其行政效率為社會保障稅的征管提供了基礎。由於社會保險費壹般由用人單位繳納和匯繳，而大多數用人單位同時又是企業所得稅的納稅人，稅務機關在控制社會保險費的來源方面具有相當大的優勢。實踐證明，由稅務機關代收社會保險費，不僅比社保局直接代收成本低，而且效果好。
社會保障稅實施之初，稅率應維持在較低水平，征收地區主要位於城鎮。
開征社會保障稅是完善我國社會保障體系的重要壹步，但要充分發揮社會保障稅的功能，尤其是不斷完善社會保障制度設計，還有很多問題需要研究。在社會保稅制度設計上，目前中國面臨的主要問題是如何確定社會保障稅率和社會保障稅的覆蓋範圍。
我認為，從我國國情出發，在建立統壹的社會保障制度的初期，社會保障的特點應該是實現最低社會保障，並隨著社會經濟的發展，逐步提高社會保障水平。因此，社會保障稅率應維持在較低水平。此外，考慮到我國地區間經濟發展不平衡的現實，建議實行地區差別比例稅率。
社會保障稅覆蓋面的問題，本質上是社會保障稅是否向農民征收。從稅收的壹般原理來看，社會保障稅的征收應該覆蓋所有成員。但是，由於中國的經濟仍然是二元經濟，城鎮和農村之間、農村之間的經濟發展仍然存在嚴重的差異。因此，在社會保障稅實施初期，其征收區域應主要位於城鎮，經濟相對發達的農村地區也可征收社會保障稅，享受與當地城鎮職工同等的社會保障待遇。隨著農村經濟實力特別是地方財力的增強，城鄉統壹的社會保障稅制將逐步實現。