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勞動力轉移、城市化和城鄉就業
上海社會科學院經濟研究所 黃建富
摘要：我國城市化滯後的壹個重要標誌是城鄉之間的經濟差距，而造成這壹差距的原因是我國實行了對勞動力流動的行政性幹預。由於非市場因素的幹擾，農村勞動力難以真正融入城市生活，而城市勞動力相應獲得了非競爭性的經濟利益。計劃經濟下城市化模式的選擇具有壹定的合理性，但由此造成的城市化滯後也同樣給經濟帶來了深遠的影響。因此，我國當務之急是要讓最需要市場機制調節和引導的城市化領域發揮其基礎性作用。
經典的城市化道路是壹個第二產業、第三產業不斷聚集、人口由農業人口向非農業人口不斷轉移的過程。我國的城市化與經典模式有所不同，計劃經濟時代的重工業發展戰略以及轉軌時期對城市化進程的管制使我國的城市化極其明顯的蒙上了“計劃色彩”，壹方面農村勞動力在向城市遷移的過程碰到了重重阻礙，另壹方面城市勞動力由於政府的保護獲得了種種非市場化的經濟利益。本文認為，城鄉經濟差距是我國當前城市化滯後的壹個重要標誌，而我國對城市化進程的行政幹預又是導致極其懸殊的城鄉經濟差距的主要原因。因此，以市場化手段推進我國城鄉勞動力的自由流動，以城市化推進農村勞動力的轉移、以農村勞動力的轉移推進城市化，將對我國城市化進程將具有重要意義。
壹、農村勞動力的轉移與城市化的滯後
經濟學界對我國城市化的進程壹直存在著爭論。歸納起來，主要有以下幾種意見：
1、相對於非農產業，城市化滯後。根據錢納裏的世界標準模型，工業化率為37.9%時，城市化率就應該達到65.8%。而我國1971年時的工業化水平就達到這壹標準，但當時的城市化率只有17.3%。實際上，到1999年我國的城市化率也才只有30.9% 。
2、相對於經濟發展水平，城市化水平基本相適應。世界銀行在《1998年世界發展指數》壹書中認為，當人均GDP在1000—1500美元時，城市化率應在30—40%之間 。我國當前人均GDP為800美元左右，城市化率30.9%
）。可見，相對於經濟發展水平，我國的城市化率基本相適應，甚至還有點略顯超前。
3、從壹定時期的城市化進展來講，城市化速度偏慢。“當城市化率達25%時，按照S曲線理論，此時城市化該處於加速發展階段”，其增長速度壹般為10—18%。而我國1987年的城市化率就已經達到25％，到1996城市化率也只有29.37%，年增長率僅僅為1.49% 。
4、相對於農業發展水平，城市化超前。城市化可能性指標，即農業人均提供商品糧能供養的人口，可以作為壹個城市化水平的標誌。同樣根據錢納裏的有關理論，當城市化率介於28%至50%之間時，相應的城市化可能性指標是25人至40人。而實際上我國1999年只有2.29人。
由上可見，對我國城市化水平的判斷，不同角度有不同的理解，所得出的結論也大不壹樣。筆者認為，城鄉經濟差距實際上也是衡量壹個國家城市化滯後與否的壹個重要標準，因為城市化的滯後或超前都可以通過勞動力的流動來慰平城鄉經濟差距，從而達到城鄉協調發展的目標。城鄉勞動力的流動所依據的主要是經濟差距、預期經濟收益。因此，在考慮到壹個國家合理城鄉差距的前提下，分析壹個國家的城鄉經濟差距，即可對這個國家城市化滯後或超前作出正確的判斷。 壹般情況下，城鄉經濟差距越大，城市化就越滯後；反之反是。
為此，筆者借用壹些學者對我國城鄉居民可支配收入相對差距的研究成果，來考察我國的城市化進程。根據我國現行的統計調查，我國“農村居民家庭人均純收入”是指農村居民的總收入在扣除從事生產和非生產經營費用支出、交納稅款和上繳集體費用後的余額。這種統計與國家通行的人均可支配收入統計基本壹致。但我國《中國統計年鑒》中的“城鎮居民家庭可支配收入”是指家庭中能用於安排日常生活的實際現金收入的收入。顯然，這兒有壹個問題，即我國城鎮居民所享受的社會福利如住房、公費醫療等等都沒有計入城鎮居民可支配這壹項。而我國的實際情況是，這兩項收入折算成現金的話，數額相當龐大。因此，簡單地用《中國統計年鑒》公布的“城鎮居民家庭可支配收入”與“農村居民家庭人均純收入”比較，所得出的結論就會大大低估我國城鄉居民人均可支配收入的實際差距。
為準確測算我國城鄉居民人均可支配收入相對差距，有學者另設計了壹套方案（張國，2000年）。即先用“可支配收入=消費+儲蓄+自有資金直接投資”測算出城鄉居民人均可支配收入，再計算城鄉居民人均可支配收入相對差距。用這種方法測算出來的情況是，1997年、1996年、1995年我國城鄉居民人均可支配收入相對差距3.75倍、3.87倍和4.25倍 。與世界上絕大數國家工業化過程中城鄉居民人均可支配收入相對差距的1.5—2倍相比，我國城鄉居民人均可支配收入相對差距是明顯偏大的。
那麽，我國的城鄉居民合理的差距應是多少呢？根據市場平等的要求，城鄉居民人均可支配收入相對差距等於或接近城鄉居民人均創造的國內生產總值相對差距。用某年城鄉居民人均創造的國內生產總值相對差距除以城鄉居民人均可支配收入相對差距，就可以求得這壹年城鄉居民人均可支配收入相對差距市場合理性所占比例，進而可求出城鄉居民可支配收入相對差距非市場合理性所占比例。用這種方法測算出來的1997年、1996年、1995年我國城鄉居民人均可支配收入的差距的市場合理性成份分別為72.3%、71.8%，68.9%。也就是說，這兒非市場合理性分別達到了27.7%、28.2%、31.1% 。
可見，我國的收入分配不均包括城鄉經濟差距是很大的。很明顯，城市部門對農村部門存在著用非市場化的手段侵犯農村部門利益的現象，因為這麽大的經濟差距，僅僅從市場經濟角度找原因是難以令人信服的。如，發達國家在城市化的過程中，城市化與工業化同步推進，農村勞動力可以自由轉移，不存在城鄉差別。發展中國家在發展初期壹般會存在著壹種二元經濟現象，因為發展中國家為了保護幼稚的民族工業，快速實現工業化，大多數要人為地壓低利息率、外匯匯率和農產品價格，促進城市和工業的發展。但是，發展中國家的城市工業在發展起來之後，在市場機制的調節下，工農業間工資水平的差異拉動農村剩余勞動力向工業部門流動，直到工農業均衡發展為止。
在我國建國後的五十多年裏，農村勞動力在向城市轉移的過程中，都必須邁過“農轉非”這個門檻。而要做到這壹點相當不易。1958年，全國人大常委會通過並頒布了《中華人民***和國戶口登記條例》，拉開了全面運用戶籍管理控制人口遷移的序幕。戶籍制度輔以教育制度、糧油制度、勞動用工制度、社會福利制度，把城市人口和農村人口截然分割開來。1977年11月國務院批轉的《公安部關於處理戶口遷移的規定》中，進壹步明確指出：“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的壹項重要政策”。雖然總體來看，政府限制勞動力流動的措施出現了松動，但是還處於低層次，主要是以開放城鄉間經濟交流、積極引導農村工業化與小城鎮結合為主要特征。
可見，我國城鄉間經濟差距的擴大是必然與政府對勞動力的流動實行嚴格控制有關的。而正是這種對勞動力流動的非市場幹預，才導致了我國當今城鄉經濟差距的長期持久擴大，也才造成了我國現今城市化的滯後。
二、城市勞動力的“崗位特權”與城市化的滯後
對農村勞動力流入城市實行嚴格控制，原因可能是多方面的。如城市基礎設施超負荷運行、犯罪率上升、環境汙染嚴重等等。但實際上，對城市失業率上升的擔憂才是主要原因。農村勞動力在城市的就業，對流入城市的經濟促進作用是無可置疑的，因為勞動力的流入本身就代表了壹種廉價資源。城市勞動力在缺少競爭的情況下，既可以拿到工資又可以得以享受政府相關規章制度規定的各種福利，必然會從總體上得到超經濟的收益。這種超經濟收益雖然本質上是由於農村勞動力難以參與競爭帶來的，但從現象來看是由於城市勞動力的工作即崗位帶來的，因而也可以把這種收益稱之為“崗位特權”。筆者認為，現實生活中絕大多數“特權”本質就是壹種收益，這種收益是可以用貨幣來衡量的。
城市勞動力的這種“崗位特權”給我國的城市化進程帶來了深遠的影響。改革開放前，城鎮企事業單位的就業人員及其家屬可以充分享受到較高的就業、較高的補貼和較高的工資。有學者認為，那時的工資是所謂的“低工資”。對此，筆者並不茍同，因為那時壹般中等收入職工的收入已經相當於至少五個農業勞動力的收入了，怎麽還能說這是低工資呢？這種對城市職工的保護，必然會使城市勞動力喪失動力機制，降低其勞動力資源的產出。城市職工高收入與經濟效益的低下同時發生，所帶來的惡果便是城市經濟活力的喪失、缺少經濟積累。於是城市基礎設施的興建也就喪失了起碼的經濟基礎，城市化進程也就必然受到了影響。
1978年以來的改革是漸進的，並以“增量”改革為特征。因而在80年代，當農村勞動力向城市大量湧入時，城市職工有著強大的國有企業的保護，所受的沖擊感覺並不明顯。但90年代以來，隨著國有企業減員增效、破產力度的加大，城市失業問題嚴重起來。城市失業是壹個政治敏感性很強的問題，許多地方開始設置城市最低收入保障線、實施“再就業工程”，還采取措施嚴格限制農村勞動力在城市的就業。壹句話，出於對城市職工的充分就業考慮，政府再次舉起了“有形之手”。
限制農村勞動力的政策效果是值得商榷的。因為這樣做本質上是在把壹個遠為復雜的問題簡單化了。外來人口的增長和城市失業率的上升是同時發生的，但它們之間卻不存在明確的因果關系。壹項關於城市失業率的跨行業研究發現，城市失業率與外來人口流入之間並沒有顯著的正相關關系。有較高外來人口流入率的城市，如上海、廣州和深圳，失業率反而較低。另外，失業率較高的城市可能擁有較低的外來人口流入率。在微觀層次上，下崗主要發生在微利或虧損企業，而這些企業是較少雇傭外來勞動力的。經濟結構的調整使城市職工面臨著結構性失業看似有壹種道理。但是筆者發現，以上海為例，在“產業調整”中，城市職工從諸如紡織業轉到其它職業應該比農民從農業轉向城市就業要容易得多。但300萬外來勞動力在上海找到了工作，而有著政府種種關照的數十萬本地下崗工人卻在大嘆“找不到工作”。
城市失業率的上升在很大程度上是對農村和城市居民實施不同制度造成的。其主要依據是由制度決定的城市職工高工資和過高的福利，是造成城市本地勞動力成本過高的主要原因。上海社會科學院90年代未曾進行壹項大規模的調查，結果發現，企業用於本地勞動力的支出，包括貨幣工資獎金、養老保險、醫療保險、職工住房及其它福利，大約是用於外來勞動力支出的兩倍。如果再進壹步把本地工人劃分為“專業人員”、“職員”、“個體戶”、“體力勞動者”等類別，那麽就可以發現，本地的體力勞動者與外來的體力勞動者的收入差別在各個類別中最大，而上海本地個體戶並不比外來個體戶有任何優勢 。
這種收入上的差別很顯然是不能用人力資本和生產效率的差別來解釋的。城市工資率可以分解成兩個部分：1）競爭工資率。它通過勞動力市場的需求—供給關系來決定，可以用具有相同質量的外來勞動力的工資率來衡量；2）代表城市工作權力或者城市特權的工資率。這種由制度安排決定的城市高工資的代價是失業率的上升。總的說來，我國要素市場的改革滯後於產品市場的改革，城鄉分割的制度安排在改革中並未受到根本觸動。在這種情況下，城市的那些勞動力密集型企業，往往不能通過降低“外生力量”決定的城市職工工資成本，而只能通過少雇或不雇本地勞動力，多雇外來勞動力的途徑來降低成本。這恐怕是有關部門始料不及的。
當前，有些城市正在通過向雇傭外來勞動力的企業征收“再就業基金”的辦法鼓勵企業少用外來勞動力，多用本地勞動力。這種做法同樣不可取，因為這樣做的實際效果可能是迫使壹部分城市勞動密集型企業破產（如紡織業和建築業），或者迫使更多的企業采用資本密集型的生產技術，從而減少對勞動力的需求。
三、城市化模式與就業機會創造
壹般來講，在城市發展的初級階段，工業化從供給角度為城市化所需的各類需求，如勞動力的非農化轉移、日常生活用品等，提供了動力，此時工業化速度超過了城市化；而當城市發展到壹定階段後，城市化的需求越來越多樣化，工業化的供給已經無法滿足城市化的需求了，此時第三產業在需求中的比例將趨於上升，城市化又會超過工業化。由此可以推理，工業化初期的大量農業勞動力將進入尚處於由粗放式工業所推動的第二產業；當工業化達到壹定程度後，工業的資本有機構成不斷提高，此時城市的第三產業又充當了就業的主要渠道。
我國建國之初，為了抵制外來侵略的威脅，國家把與國防密集相關的重工業放到了經濟建設的首位。重工業的發展有兩個特點，第壹資本有機構成高，所需資金量大；第二吸納的就業人口少。資金的供應可以通過工農產品“剪刀差”予以強制保證，農村勞動力對城市的湧入則通過戶籍制度予以強制截斷。
以重工業為核心的城市化模式直接延緩了我國城市化的進程。從世界上主要發達國家的情況來看，農村剩余勞動力向城市的轉移基本上都是發生在工業外延型增長向內涵型轉變之前。工業規模急劇擴大，需要的勞動力大量增加，為農村剩余勞動力向城市工業的轉移提供了機會。當經濟增長由外延型向內涵型轉變的時候，社會中的大部分人口已經進入了城市，大部分勞動力已經在工業中就業。而我國的實際情況是，在從50年代到80年代初最為典型的外延型工業化階段中，農村剩余勞動力向工業的轉移是與重工業中技術、資本對勞動力的排擠同時發生的。這樣，我國農村剩余勞動力的轉移就失去了方向。
1978以後，我國的工業發展方向進行了重大轉變，開始從重工業轉向輕工業。本來這是我國重新加快城市化步伐的壹次契機，城市化的方針應作適當的調整。但是我國仍然堅持原先不適當的城市化方針，使我國再壹次喪失了城市化大發展的機遇。
1980年，全國城市規劃工作會議把“嚴格控制大城市 規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”定為城市發展的總方針。這是壹條註重鄉村城市化的方針，所帶來的直接後果便是我國大城市的嚴重滯後。從世界範圍來看，大城市的發展速度快於小城市是城市化發展過程中的壹個普遍現象。據統計，從1900—1980年間，世界上100萬—250萬人的城市人口增長了19倍，而同期50萬人以下的中小城市人口僅增長了5倍；再比如，1980年以來，全世界200萬人以上的城市人口增長速度已是1964—1980年的6.37倍 。然而在我國，大城市的發展卻呈現出明顯的慢於中小城鎮的現象。我國50萬人以上的大城市人口比重由1978年的63.2%下降到1996年的49.6%。1978年我國全國城市數為193個，到1996年已經增加到666個，而其中特大城市只由13個增加到34個，結構比由6.8%下降到5.1%；大城市由27個增加到44個，結構比由14%下降到6.6%；中等城市由60個增加到195個，結構比由31%降到29.3%；小城市由93個增加到393個，結構比由48.2%提高到59% 。
大城市的滯後，對農村勞動力的非農化轉移帶來了極其深遠的影響。
首先，它直接影響了城市化進程。主要發達國家城鎮體系隨城市化水平變動的趨勢是，在城市化起步階段，大城市個數增加和人口增長對城市化的解釋力分別達到10%和80%。當城市化進入加速階段，大城市個數增加和人口增長的解釋力分別為20%和60%，中等城市分別為8%和10%。此時大城市對城市化的貢獻率每提高1%，就能使城市化水平提高0.35—0.41個百分點，而小城鎮卻只有0.003—0.005個百分點 。
我國從1987年開始進入城市化加速階段後，大城市個數變動和人口增加對城市化的解釋力只有9.1%和18.1%，而中小城市卻分別達到了14.8%和22.7%、15.1%和20.2%。這種以中小城鎮為主要動力的城市化選擇，在隨後近13年的時間內僅僅使我國的城市化提高了5.28個百分點。這說明我國的城市化方針是相當有效的，但另壹方面也從反面驗證了城市化過程中應以大城市推動城市化進程的正確性。
其次，它直接影響了第三產業的發展。第三產業的發展，壹方面客觀上要有壹個硬件環境，即人口要相對集中，城鎮化水平要提高，另壹方面它與第二產業的質量也有關，因為只有第二產業發展到壹定的基礎才會引起對第三產業的有效需求。大城市的進入壁壘使我國的產業發展只能向小城鎮和農村地區尋找拓展空間。結果，城市化水平難以提高，第二產業在經濟上更多的表現為“三農”的延伸，而不是非農產業的聚集。
實際上，我國的城市化水平與第三產業呈低水平上的相適應關系，兩者的落後互為因果。第三產業產值占GDP的30%稍多，低於同收入組別國家近20個百分點，而我國的城市化水平相對非農業水平也正好落後了20個百分點左右 。可見，我國的第三產業本來是可以通過城市化為20%的人口解決非農化問題的，但是正是由於城市化的滯後阻礙了這壹進程。不少發展經濟學家指出，在許多發展中國家，轉移到城鎮的農村勞動力能被現代工業部門吸納的數量越來越少，大部分勞動力進入城市從事以商業、服務為主的第三產業（哈 特，1971）。這些行業市場需求廣，資本和技術要求低，易於進入。我國第三產業長期以來壹直落後，到2000年還只有北京和上海兩個城市的第三產業超過第二產業產值。可見我國第三產業的落後是與我國農村勞動力大量滯留於農業有著密切的關系。
第三、它弱化了整個國民經濟的質量，使農村勞動力的非農化轉移失去了經濟基礎。
農業是壹個受自然條件影響嚴重的部門，邊際收益遞減規律在這壹部門中表現得也特別明顯。我國的土地資源存量相當稀缺，人口占了世界人口的五分之壹，而耕地卻只占世界耕地的7%。因此，我國就農業論農業是找不到根本出路的，必須反彈瑟琶，“減少農民才能致富農民”。但是，我國要做到這壹點關鍵是要加快城市化，壹方面要讓城市化大量吸納農村剩余勞動力，另壹方面對農業進行規模化經營。我國大城市自身的有限發展沒有有效地大量吸納農村勞動力，同時也沒有自上而下地帶動小城鎮的發展，讓小城鎮成為農村人口脫離農業切入點。因而我國的農村人口只能大量滯留於鄉村，使我國的農業和鄉鎮企業陷入了所謂的“低水平陷阱”，拖曳了整個國民經濟的發展。
四、 以市場化手段加快城市步伐的政策建議
壹、讓市場的力量來調節城市規模。在社會主義市場經濟體制下，資源配置主要由市場機制調節和引導，市場起著基礎性作用。但是，長期以來，我國政府在城市化方面存在著嚴重的排斥和否定市場機制作用的傾向，規劃城市規模、左右人口和資金等生產要素的流向就是壹種最為明顯的體現。這實際上形成了在最需要市場機制調節和引導的領域，市場機制卻被排斥的局面。用城市規模方針規定城市的發展方向，犧牲了城市集聚效益的發揮，並產生了壹定的負機能，制約了經濟的發展。B希根期在1985年召開的由世界不少著名區域發展經濟學家參加的學術討論會中就指出：“多年來關於‘最優城市規模’的討論似乎可以得出結論：並不存在最優規模問題……對城市規模中存在著門檻入口的論點也不如以前那樣肯定……”（Higgings, 1988） 。世界城市發展的實踐也證明，城市規模的變化很少按人們預期水平發展，壹些遠超所謂規模極限的都市仍然在擴大。
二、 加快淡化戶籍制度的步伐。農業戶口和非農業戶口只能意味著這個家庭的產業是在什麽部門，是從事農業的，還是從事非農業的，並不是說這個家庭的成員只能從事農業或非農業，並且終身不變。在計劃經濟時代以及改革的初期，政府出於當時經濟體制、改革進程、人們承受力、社會穩定等需要，通過戶籍制度把社會人為地分割成城鄉兩個不同的階層，在壹定程度上還是可以理解的。但是，現在改革越深入，這種制度對市場經濟的發展阻礙作用也就越大了。我國流動人口所從事的工作多為傳統經濟部門，勞動收入低、強度大、環境差，多為城市居民所歧視並不願從事的行業。但這種工作相對於農業，無論哪方面都有優勢。
三、 組建農民持股的城建公司，大搞城市基礎設施，逐步開放城市基礎設施的服務價格。美國經濟學家阿瑟·劉易斯在其著作《增長與波動》中談到了經濟周期與各國城市建築興建的壹致性，並認為“建築低潮的深度給我們帶來了庫茲涅茨周期的大蕭條” ，1999年4期14--17頁）。目前，世界經濟處於庫茲涅茨經濟周期的上升初級階段，我國在未來10—至20年之內尚會繼續處於高速增長階段。因而，可以初步判斷我國的城市建設任務將十分艱巨。我國當前的城建公司絕大多數為國家控股，雖然其中大量工作人員為農民工，但是由於公司的內部人控制、工頭們的層層盤剝，農民最後所得極少。因此，組建農民持股的城建公司，壹方面可以充分調動他們的城建積極性，分享較多的經濟利益，另壹方面也可以推動城建的開展，打開城市的基礎設施瓶頸，從而為他們自身步入城市生活創造條件。
四、 對城市職工的崗位權利進行補償。當前當務之急是要建立壹個統壹的勞動力市場，促進勞動力的自由流動。而要做到這壹點，關鍵是要根據Parato式的漸進改良方式，最大限度地降低城市現有勞動力形形式式的阻力。因此，筆者認為，壹種可能的辦法是支付給現有城市職工競爭性工資，但同時給予這批“利益受損者”適度的經濟補償。這樣，公平因素引入勞動力市場後，城市職工的期望工資就會降低，從而增加城市就業，擴大城市產出。
五、 正確處理好遷移農民在農村的土地使用權，建立低限度的社會保障體系。農村勞動力在向城市遷移的過程中，由於他們很難獲得與具有城市戶籍勞動力同樣的福利，因而當他們在城市遇到生活波折時，其基本生活就難以保障，由此就會引發壹系列社會問題。1978年—1999年，我國農村向鄉鎮企業和城鎮轉移的農村勞動力大約有2.2億，但80% 以上是兼業性轉移。也就是說，這些人與土地保持著若即若離的聯系，並沒有真正意義上脫離土地。這與我國社會保障制度不健全、農村居民除了土地外根本沒有其它有靠社會保障同樣不無關系。土地是我國千百年來農村最重要的生產資料，是農民賴以生存的物質基礎。在沒有其它任何社會保障可以替代土地的前提下，農村勞動力根本不可能沒有後顧之憂地走進他們實際上無法融入的城市生活。因此，我們不能責怪農民對失去土地“與生俱來”的恐懼，當務之急是要為他們建立壹種可以替代土地的社會保障體系。
對此，筆者提出幾種可供選擇的方案。近期來看，第壹讓農民讓渡出土地使用權，並把其土地使用權折算成股份，使土地實現集約化規模化經營，農民則進入城市從事勞動密切型第二產業和低層次第三產業；第二為農民提供低限度的社會保障福利體系，徹底割斷農民與土地的聯系，讓農民義無反顧地投入到城市的勞動力大軍去。遠期來看，我國要建立統壹的城鄉社會保障體系，以切實措施消除我國的工農差別、城鄉差別。
（發表於《天津社會科學》2003年4月）