6.2.1 礦產資源開發利用補償體系構建思路
在礦產資源開發中,要使當地礦產資源的經濟價值和生態價值得到真正實現,必須建立科學合理的礦產資源開發利用補償機制,從法律和制度層面上構建和完善礦產資源開發利用補償制度,將礦產資源開發利用補償主體、補償對象、補償方式、補償標準、補償資金來源等通過立法的形式規定下來,綜合運用法律、經濟和市場調節等手段和措施,對礦產資源開發受損區域環境進行修復和治理,對利益受損地區居民進行補償。重點解決好能源礦產資源開發過程中不同利益主體之間的經濟利益與生態利益、個人利益與社會利益、生存利益與發展利益的矛盾沖突,協調和平衡礦產資源收益分配中的各方利益關系,形成“汙染者付費,使用者補償,保護者得到補償,受損者得到救濟,受影響區域得到發展”的局面。通過建立礦產資源開發利用補償機制逐步實現區域間的平衡協調發展,達到礦業與環境、人與自然、經濟與社會的協調發展,進而推動新疆少數民族地區和諧社會的建設,社會公平的實現和經濟的可持續發展。
礦產資源開發利用補償既要考慮礦產資源的經濟價值補償,還必須強調環境價值、公平價值、發展機會價值補償。依據礦產資源的價值理論、資源耗竭補償理論以及礦產資源開發的外部性理論,礦產資源開發利用補償應包括:壹是對資源經濟價值補償。即因資源的合法開采造成資源價值損耗而由資源開發企業對國家所作的補償;二是對資源外部性補償。即對因資源開發造成環境汙染破壞,由資源開發企業對資源地居民所作的補償;三是對發展機會受限和喪失區域發展模式創新的補償,這是指國家對資源地政府和居民因保護資源、開發資源受限制或放棄發展機會而給予的補償;四是對重要資源區域的發展進行的補償,即對資源要素在區域間流動時因資源不合理定價和資源不平等交換造成的區域非均衡發展而進行的補償。
6.2.2 礦產資源開發利用補償主體
礦產資源補償主體是指參與利用礦產資源以及礦產資源利用會對其生活產生影響的人或物。主要包括補償主體和受償主體。其中補償主體是義務主體,受償主體是權利主體。
6.2.2.1 補償主體
補償主體是指礦產資源開發利用過程中獲得收益的組織或個人。從補償手段來看,礦產資源補償主體包括公***主體和市場主體。公***主體包含了國家、區際間政府、非贏利性的社會組織機構;市場主體是指礦產資源補償的微觀實現主體,是指直接與礦產資源發生關系的組織或個人,主要包括資源開發企業和受益地區居民。
(1)國家補償。國家補償是指中央政府對西部礦產資源開發中的利益損失和生態建設而給予的財政撥款和補貼。國家為了使東部地區先發展起來,將西部的大量能源礦產資源輸出到東部支持該地區的經濟建設,而西部卻要為此支付礦區生態環境保護和安置利益受損居民的成本。作為代表人民群眾和社會利益的國家理應為此進行補償。國家對礦區居民和生態環境補償具有宏觀性,主要是通過政策傾斜、項目扶持、財政補貼和各種方式的獎勵措施等進行補償。其中,中央政府給予的財政撥款是最為直接和典型的補償方式。
(2)資源利用受益區域補償。資源利用受益區域補償是指資源受益地政府向資源地政府提供的專項財政補助,可以看做是資源輸入地區對資源輸出地區的補償以及產業下遊地區對上遊地區的補償。由於我國資源價格長期扭曲,東部經濟發達地區以低廉的價格從資源地獲取資源,再經過加工轉化從而獲得高額利潤,這實質上是對資源地既得利益的剝奪。因礦產資源開采利用而得到發展機會的區域也是受益主體,它們也應該成為補償的主體。資源開發受益區域,尤其是中東部地區應該對資源所在地通過橫向財政轉移支付、對口幫扶等形式進行補償,以避免資源在區域間轉移造成東西部差距拉大。通過建立礦產資源開發利用補償機制,由經濟比較發達的下遊地區“反哺”上遊地區,如對下遊地區利用油氣等礦產資源時,在相關產業的稅費中提取壹定比例作為上遊地區資源補償資金的來源。
(3)礦產開發利用企業等受益者補償。礦產資源的開采者和使用者是礦產資源開發最直接的受益主體。壹方面他們利用礦產資源獲得了相應的資源價值和發展機會。另壹方面,他們在開采礦產資源時對當地生態環境造成壹定的破壞,而不需要承擔相應的成本和費用,使當地居民的環境發展權益受損。從這個角度看,礦業企業應該承擔壹定的礦區生態環境補償的義務,應該向資源地政府繳納資源環境價值損失補償費用,以彌補當地政府和居民的利益損失。國家壹般可以通過征收資源稅、環境稅、礦產資源補償費及礦業權使用費等各種稅費來實現。
(4)社會補償。社會補償應該是指對生態保護有覺悟的非利益相關者通過某種形式的捐助和資金募集,包括國際、國內各種組織和個人通過物質性的捐贈和捐助,與生態保護義務群體之間建立的惠益關系。這種補償主要表現在以資助或援助方式提供的資金。國家應該加大宣傳力度,提高公眾參與意識,增強對生態補償重要性的認識,讓全社會都關心和參與到生態補償中來,對礦產資源開發過程中造成的生態環境破壞進行補償。與國家補償、資源利益相關者補償相比,社會補償屬於非直接利益關聯者補償,屬於道德倡議範疇,屬於自願補償,國家可以通過經濟杠桿、道德文化的形式進行鼓勵。而國家補償、資源利益相關者補償是發生在直接利益相關者之間的補償,故應納入強制補償的範疇。
6.2.2.2 受償主體
受償主體是指在礦產資源開發利用中受到損失或維護公***利益的組織和個人。主要包括資源地政府、資源地居民和礦山企業。
(1)資源地政府。資源地政府在為國家經濟建設輸出大量資源的同時,卻要承擔當地生態恢復、經濟社會發展和資源開發矛盾化解等壹系列問題。因此,在礦產資源開發中,理應獲得由於資源開發、生態環境破壞以及資源產品價值轉移引起的區域利益損失的補償。
(2)資源地居民。資源地居民與當地的資源環境具有直接的聯系。由於受我國礦業開發體制等方面因素的制約,礦產資源開發與資源地經濟發展的關聯度不高,與當地居民的利益關系聯系不夠緊密,資源開發對提高當地居民就業和生活水平的作用沒有得到充分體現,反而給資源所在地居民帶來居住環境被破壞、生產發展受限等壹系列負面影響,資源地經濟落後、生活貧困的局面沒有得到根本改善。因此,國家應該對資源地居民進行補償。
(3)礦山企業。礦產資源開發企業在礦產資源開發利用中提高了資源的綜合利用效率並進行生態環境保護,減緩了資源耗竭速度,對於這樣的企業國家應給予補償。例如,礦業企業采用新技術進行開發活動,使礦產資源開發水平比其他礦業企業有了較大幅度的提高,國家對這樣的企業可以通過稅費減免等方式給予補償。
6.2.3 礦產資源開發利用補償範圍
礦產資源具有三大價值:經濟價值、公平價值、生態價值。為了使礦產資源的價值得到充分地體現,為了有效實現公眾和政府的礦產資源開發利用補償權利,需要通過制定相應的資源補償制度,在法律和制度層面對礦產資源開發利用補償範圍應作出明確界定,以充分體現礦產資源的價值。
6.2.3.1 礦產資源耗竭補償
礦產資源耗竭補償是指因礦產資源的開采使資源的數量、價值不斷減少,由國家和受益地區對資源價值損耗進行的補償。礦產資源為不可再生資源,在壹定技術條件下,隨著礦產資源的不斷開采利用,資源的儲量會逐漸減少,達到“耗竭狀態”,繼而引發區域可持續發展問題。可持續發展要求當代人在滿足自己需要的同時,不對後代人滿足其需要的能力構成危害。因此,國家有必要對礦業企業收取壹定的資源補償費,用於資源勘探或尋找新的資源,使資源開采量在更長時期內保持在壹個穩定的水平上。
6.2.3.2 礦產資源公平價值補償
(1)基於喪失發展機會的公平價值補償。西部是我國重要的資源供給區,但長期以來,由於我國存在區域間產品不平等的交換問題,資源價值對西部地區的貢獻未在經濟發展中體現出來,西部地區“富饒的貧困”的現象非常突出。不僅如此,在西部礦產資源的開發利用中還造成了生態環境破壞與汙染,這些都直接導致礦區居民生活質量的下降和生存環境的惡化,礦區居民原有的生存、生活方式受到影響,使他們不得不放棄壹些生存的機遇和發展的機會,承受著巨大的經濟損失。雖然《中華人民***和國憲法》規定礦產資源屬於國家所有,但資源地居民也有依靠本地資源確保生存發展的權利,即生存權和發展權。生存權和發展權是我國公民擁有的基本人權。從公平的角度講,每個地方的公民都應該享有同等的生存權和發展權,絕不允許為了壹部分人的利益而損害其他人的利益,也不能為了壹些地區的經濟發展而犧牲另壹些地區的發展權益。
從我國油氣產業分工格局上來看,新疆只是充當了資源開采及初級加工產品的提供者,深加工產業壹般都布局在中東部發達地區。在這種產業格局下,造成了新疆油氣化工產業結構單壹、產業鏈條短、產品附加值低的現狀。同時,在新疆從事油氣開發加工的企業都是中央企業,地方企業很難進入油氣資源開發領域,這實質上也就使地方政府喪失了利用油氣產業來發展和壯大地方經濟的機會。另壹方面,油氣資源開發活動也制約了其他產業的發展。油氣資源開采中需要大量用水,而新疆本身是水資源比較匱乏的地區,隨著油氣資源大規模開采,對水的需求逐步增大,這勢必會擠占農業用水和其他工業用水。從這個角度說,國家在加大新疆油氣資源開發的同時也使農業和其他產業發展受到了壹定限制。
因此,國家應該對這種在資源開發中因區域發展機會受限制或喪失平等的發展機會而造成的損失給予壹定的補償,以消除區域間經濟發展差距拉大的矛盾和沖突。國家應建立不同產業間的產業反哺機制和發達地區對落後地區的橫向財政轉移制度,使資源地政府和居民切實能從資源開發利用中獲得好處,實現區域經濟的可持續發展和社會的穩定。
(2)資源區際轉移價值損失補償。資源區際轉移價值損失補償是指礦產資源由資源地輸出到消費地過程中,對由於區際不平等交換而造成的資源產品價值損失進行的補償。新疆作為礦產資源富集的地區,在資源開發和輸出過程中長期充當著低價格初級礦產資源產品提供者的角色,並且還要為此付出治理生態環境的高額代價,而礦產資源消費地卻從礦產資源中獲取了二次加工的高額利潤。隨著大量資源初級產品輸出和工業制成品的輸入,新疆面臨著雙重利益損失,引發了諸多嚴重的經濟及社會問題。礦產資源具有準公***物品屬性,在目前的礦產資源開發制度下,礦產資源開發給東部地區帶來了巨大收益,產生了巨大正外部效益,而新疆卻要承擔生態環境惡化所帶來的負外部性成本,新疆從外部獲得的收益明顯小於它給予外部的收益,受損大於受益,存在凈損失,再加上生態環境惡化,礦產資源不斷耗竭,地方產業發展受阻,地區生活水平改善受限,社會事業發展延緩,導致新疆與其他地區的差距越來越大。
這種區域之間不平等的產品交換,加劇了地區之間經濟發展的不平衡,因此,國家必須加大財政轉移力度,通過二次分配調節,改變資源收益分配在區域之間分配的不平衡,解決資源所在地經濟發展落後、貧富差距大、財富分配不公、社會矛盾激化和環境不斷惡化的矛盾,實現區域協調發展。
6.2.3.3 礦產資源生態環境補償
礦產資源生態環境補償是指因礦產資源開采造成環境汙染和生態系統破壞,為了恢復生態功能和生態價值,由礦山企業和受益地區對受損礦區所造成的損失給予補償、恢復、治理、校正的行為總稱。隨著新疆礦產資源源源不斷輸出,資源地的生態遭到極大破壞。由於礦業企業在礦產資源開發活動中片面追求眼前經濟利益,隨意砍伐植被、排放汙水,破壞了原有的沙漠綠洲生態平衡,引發了土地沙化、大氣和水汙染等壹系列生態環境問題。長期以來,礦業企業憑借對環境資源的無償或低價占有獲得超額利潤,而被掠奪過的資源環境卻得不到應有的補償。礦業企業在資源開發中並未承擔其應該承擔的環境成本,反而把開發造成的生態破壞的外部不經濟性轉嫁給社會。可以這樣說,礦業企業是以犧牲礦區生態環境利益為代價來換取巨大的經濟利益,這顯然對資源所在地居民來說是極不公平的。
從社會公平的角度講,在礦產資源開發中當不同利益主體的經濟利益與生態利益發生沖突時,礦山企業和受益地區作為最大受益者理當應該承擔更多的責任。國家應建立和完善礦產資源開發生態補償機制,通過征收資源環境稅等方式向資源環境受損地區進行補償,促使受損礦區生態環境恢復和重建。此外,要把礦山企業對礦區居民承擔的生態補償上升到法律層面,通過法律手段來調節不同主體的經濟利益與生態利益關系。
6.2.4 礦產資源開發利用補償方式
由於被損的生態環境修復和治理往往需要巨額資金,僅僅依靠礦業企業和受益區域繳納的補償金並不能保證獲得足夠的生態補償資金,這時就需要有政府力量的介入,通過強化國家財政的生態補償方式,建立區際間的生態補償方式,完善礦區生態補償的市場補償方式。最終建立起由國家、地方政府、社會和企業***同分擔,以政府為主導,市場化運作為輔助的多層次、多樣化的補償方式。
6.2.4.1 政策補償
政策補償是指國家或地區通過對資源地給予特殊或優惠政策而進行的補償方式。政策補償是利用制度資源和政策資源進行的補償,尤其是對資金十分貧乏,經濟十分薄弱的新疆來說更為重要,“給政策本身就是壹種補償”。受補償者在授權的權限內,利用制定政策的優先權和優惠待遇,通過制定壹系列創新性的政策,為資源地經濟社會可持續發展籌集資金。例如國家在產業結構調整時,盡量幫助西部優化產業結構,根據西部欠發達的特點給予差別對待和政策支持。政策補償應通過法律法規進行約束和支持,尤其是對生態補償、產業補償、區域補償制度建設應立法先行。
6.2.4.2 資金補償
資金補償是最直接有效的壹種補償方式。新疆是經濟較為落後地區,財政自給率很低,依靠自身發展經濟、進行生態建設的能力還相當薄弱,因此要建立以政府為主導、市場為輔的資金補償方式,提高資源地的發展經濟、保護生態環境的能力,增強資源地的發展和造血功能,從而使新疆盡快擺脫貧困,實現社會和經濟快速再發展。資金補償的形式包括補償金、減免稅收、補貼、財政轉移支付、貼息和加速折舊等。
6.2.4.3 項目補償
項目補償主要是國家對資源地接續產業發展、增加當地農民收入、生態環境保護與恢復治理的項目投入。資源地可以通過申請國家項目,通過項目來帶動接續發展,實現對農民利益和生態環境補償。例如,國家在安排生產力布局時,應當將國家要上項目的與西部資源有關的石油、煤化工生產等深加工重點項目優先布局在資源所在地,通過延長產業鏈,將附加值留在當地。
6.2.4.4 智力與技術補償
智力與技術補償是指中央和地方政府通過提高受補償者生產技能、科技文化素質和管理水平的方式對生態環境綜合治理、產業發展給予支持。具體包括對補償者開展智力服務,提供無償技術咨詢和指導,為受補償地區培養專門的技術人才和管理人才,輸送各類專業人才,提高受補償者生產技能和管理組織水平。
6.2.5 礦產資源開發利用補償標準
要實現對礦產資源價值合理補償,必須制定壹個科學、合理的補償標準。礦產資源開發利用補償的效果及其實現的程度取決於補償標準的高低。如果補償的標準規定過低,則資源屬地的利益難以得到保證,礦產資源的價值也難以實現;反之,如果補償標準規定過高,超過礦業企業和受益地區的補償能力,則會阻礙礦業企業和資源消費地經濟的合理發展,科學、合理的礦產資源補償標準對於礦業企業和受益地區來說具有引導、約束和激勵功能。
確定礦產資源開發利用補償標準,需要建立科學的礦產資源價值評估體系,綜合運用各種評價方法對資源生態環境價值進行評估。目前主要的評估方法有收益損失法、效果評價法、隨機評估法等。在對資源生態環境評價時需要充分考慮資源開發造成生態環境破壞的成本和生態環境保護造成的發展機會損失的成本。只有合理準確地評估出資源的經濟價值、生態價值和公平價值,才能對資源地利益損失補償提供操作性強的科學依據。
同時,國家應該綜合運用法律、行政、政策等宏觀調控手段,充分發揮市場對資源配置的基礎作用,對以前制定的資源補償標準進行調整和修訂,理順資源稅、礦產資源補償費、兩權使用費、礦區使用費等租稅費的關系,避免重復征收。通過提高資源補償標準為資源地經濟發展和生態環境建設獲得更多資金。在制定礦產資源開發利用補償標準時,可以適當借鑒國外已有的經驗和做法,結合我國的實際情況予以調整。當然,礦產資源補償標準制定還應與地方標準和行業標準相結合,這樣可以保證資源環境補償從各個層次、各個地域都可得到更好的執行。
6.2.6 礦產資源補償資金來源及籌措方式
資源開發利用補償能否落實關鍵在於補償資金是否能及時到位。資源開發利用補償資金主要來自國家財政收入,由於財政收入有限並且用途廣泛,很難保證有充足的資金用於對資源所在地的補償。為此,需要拓寬補償資金的來源和渠道,實現補償資金的多元化並保證其專款專用。補償資金的來源主要有:財政轉移支付、專項建設資金、資源稅費、補償保證金、補償基金、銀行信貸和捐款等。
6.2.6.1 財政轉移支付
財政轉移支付包括縱向財政轉移支付和橫向財政轉移支付。縱向財政轉移支付是指中央對地方或地方上級政府對下級政府的經常性財政轉移。橫向財政轉移支付,即地方同級政府的財政轉移支付。財政轉移支付是政府補償方式中最重要的手段,具有資金來源穩定、啟動容易、見效快的優點。國家應充分考慮資源地的公***服務支出成本差異,逐步加大對資源地的財政轉移支付力度。
6.2.6.2 資源稅費
我國在礦產資源開發利用補償中涉及的資源稅費主要有資源稅、資源補償費、探礦權采礦權使用費及價款。礦產資源補償費和礦產資源稅是對資源地進行資源環境補償最重要的資金來源。但由於現行資源稅和資源補償費率比較低,造成對資源開發利用經濟補償和生態補償不足。因此,國家應該調高資源稅和資源補償費標準,將更多的資金用於對礦區生態環境的建設和經濟社會的發展。此外,針對當前資源稅費體制的不足,國家可考慮增設環境稅和資源消費稅等新的稅種。國家應向礦產資源的初級產品消費者征稅,讓他們作為礦產資源利用的受益者,承擔部分資源地的利益損失。國家應向礦業企業及資源初級產品消費地征收環境稅,用於生態環境價值恢復、建設的補償資金。
6.2.6.3 生態環境補償費
生態環境補償費是政府運用經濟手段促進排汙單位治理汙染、改善環境的壹項主要措施,在發達國家使用普遍。目前在我國主要由環保部門以排汙費的形式收取。我國最早的生態環境補償費實踐於1983年,在雲南對磷礦開采征收覆土植被及其他生態環境破壞恢復費用。1993年,我國確定了14個省的18個市縣作為試點,開展征收生態環境補償費工作。但在2002年全國清理整頓亂收費時該項收費被取消,各地的試點工作基本停止。近年,山西等地已恢復征收生態環境補償費,效果明顯,其他地區也開征了類似規費。征收生態補償費對生態環境保護和建設發揮了重要作用,建議國家把新疆作為生態補償費試點,在油氣、煤炭等礦產資源開發中開征生態補償費,用於對當地生態環境建設和修復。
6.2.6.4 生態環境保護基金
通過對外合作交流,積極爭取發達國家和國內外各種民間社團組織及個人的各種形式的資助或援助,還可以通過發行生態福利彩票、環境資源保護債券等方式從社會募集資金建立礦產資源開發生態環境保護基金,以彌補國家在礦產資源開發生態補償資金的不足。
6.2.6.5 援疆資金
目前,礦產資源開發利益相關者的補償制度還不完善,資源受益區對受損區的補償機制還未完全建立。礦產資源開發利用補償主要是通過中央財政轉移支付,這種完全由中央政府買單的方式顯然與“受益者付費”的原則不協調。中東部經濟發達地區應通過向資源輸出地提供援助資金的方式來調整受益方和受損方之間的利益關系,改變現有的礦產資源利益分配格局,實現***用資源、***同發展的雙贏格局。
6.2.6.6 金融信貸
從國際經驗看,國際金融組織是很多國家生態補償機制的推動者。利用國內外政策性銀行的力量,以低息或無息貸款的形式向有利於生態環境的行為和活動提供小額貸款,可以籌集生態環境建設的啟動資金,加快生態補償的進程。金融信貸作為環保管理的手段應該得到加強,越來越多的國際大金融機構都在朝著這方面努力。世界銀行、亞洲開發銀行、美國和歐盟的進出口銀行,都已經把環境因素納入貸款、投資和風險評估程序。
6.2.6.7 社會捐助
捐助不僅包括國際資助和國內個人、公司、協會、團體、基金會提供的直接資金援助,也包括國際和國內團體或個人的修復技術資助。捐助是國際環境非政府機構經常使用的補償手段。壹方面,新疆應該積極爭取全球環境基金,聯合國環境署、世界銀行、亞洲開發銀行等官方國際組織直接對資源受補償地區或群體進行補償;另壹方面,積極鼓勵企業捐贈。通過深化企業財務制度改革,在企業履行社會責任的管理上,從數量控制轉化為質量控制,引導企業為資源地經濟發展服務。同時,廣泛動員個人、民間組織、環保組織、中介組織關註資源環境補償機制建設。