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 國外生態補償的現狀

世界各國生態環境保護重點區域集中在兩個方面:壹是壹些重要生態服務功能區及生物多樣性保護區;二是資源開發利用過程中生態系統服務功能的恢復和保持區。相應的生態補償重點區域也集中在對重要生態服務功能區維護和保持生態系統服務功能所引發的建設成本、經濟損失和喪失發展機會給予補償,其次對資源開發過程中所引發的修復和保持生態系統服務功能的建設行為給予補償。

目前各國並沒有專門的生態補償法律和政策,與生態補償概念類似的相關內容大都分散和包含在與生態系統保護密切相關的各項法律和政策之中,如:土壤、資源保護、水土保持等相關法律及農業政策、林業政策、自然資源開發等政策之中。從世界範圍來看,各國實施的生態補償法律、政策形式和內容各異,總的來說,可以分為:政府作為唯壹補償主體、政府主導和市場化運作三種形式。政府作為唯壹補償主體是指對由於自然和人為原因所引起的失缺補償主體的生態類型,政府作為唯壹補償主體給予補償,使該區域生態系統服務功能得以修復和保持;政府主導的生態補償類型是指政府作為增益性和損益性生態補償的主要支付者;市場化運作是指引入市場機制,通過生態補償產品創新,實現對產權關系相對明確的生態補償類型進行補償。

壹、政府作為唯壹補償主體

從國際生態補償實踐來看,對由於歷史原因、自然和人為因素造成的生態環境破壞,由於其補償主體難以確定,所以壹般政府作為唯壹補償主體通過財政直接補償的形式治理生態環境、恢復生態功能。美國在1977年頒布《露天采礦管理與(環境)修復法》,規定在該法頒布前已破壞的廢棄礦區,美國通過國庫賬冊中設有的“廢棄礦恢復治理(復墾)基金”以及各州設有的廢礦恢復治理基金來對破壞的生態環境進行恢復治理。德國聯邦政府針對老礦區的不同情況,采取相應解決方法,取得了明顯成效。對於歷史遺留下來的老礦區,專門成立礦山復墾公司專司此項工作,復墾所需資金政府全額撥款,並按聯邦政府占75%、州政府占25%的比例分擔。

二、政府主導的生態補償

國外政府主導的生態補償主要有五種模式:壹是通過制定法律對相關者直接補償;二是建立生態補償基金制度;三是制定生態補償稅(費)政策;四是實施區域轉移支付制度;五是積極開展區域合作。

(壹)依據法律規定實施的政府直接補償

重要生態功能區或具有重要生態服務功能的耕地等是國外政府直接補償的重點領域。美國政府購買生態敏感區土地以建立自然保護區(保護地),同時對保護地以外並能提供重要生態環境服務的農業用地,美國從20世紀50年代起實施“土地休耕計劃”、“緊急飼料谷物計劃”、“有償轉耕計劃”、“保護性儲備計劃”等壹系列農業耕地保護計劃,對按照計劃退耕的農場主給予農產品價格補貼,引導農場主把退耕土地用於土壤保護。20世紀90年代開始,美國又相繼出臺了《美國農業法》(1996)和《美國農業法》(2002)。《美國農業法》(1996)規定政府提供666億美元農業補貼,《美國農業法》(2002)又新增了519億美元農業補貼,其中有171億美元用於農業環境保護計劃。實施農業耕地保護計劃的效果很明顯,據統計,1959~1968年的10年間,僅按照土壤銀行計劃退耕的耕地每年就有445至1174萬hm2。從1985年到2002年,已有1360萬hm2耕地退出農業生產活動,涉及37萬戶農戶,補償標準為116美元/hm2,每年需支付約15億美元的退耕補償金,退耕的土地60%轉為草地,16%轉為林地,5%轉為濕地。

在歐洲,環境法規定,耕地特別是飲用水保護地區的耕地限制氮肥的使用。為了實施歐盟這壹法規,位於德國西南部的Baden-Wurttemberg州制定了壹條法律,減少農業中氮的使用,使地下水中氮的含量受到限制,在政府指定的水資源保護地區的農民,如果遵守氮管理計劃,使土地在收獲後土壤含氮量低於目標限值,將得到壹定的補償。德國的農業生態補償方式也是以政府購買為主。其中歐盟對屬於歐盟政策範圍內農業環保措施提供補貼。另外,在德國的壹些州,如果參與環保項目還可以得到另壹份補助。目前有些州環保型土地已達2/3左右,農戶可以從政府那裏得到補助。芬蘭是森林資源十分豐富的國家,但是仍然非常重視環境保護,特別是生物多樣性的保護。該國為了保護珍貴的森林資源,國家采用購買的方式對生物多樣性價值給予經濟補償。2002年芬蘭開始試行該種補償方案,林主可以將自己森林的自然價值賣給政府,政府則可以從中進行選購。荷蘭政府為避免或減少基礎設施工程對自然的影響,出臺了生態補償政策,補償的目的是恢復受到影響的生態功能和自然價值。在荷蘭,基礎設施都要編制自然補償計劃(NCP),包括對居住地損失、居住地擾亂(噪音、水位、室外娛樂布局的變化)、障礙作用、動物傷害等影響的定量化計算。

哥斯達黎加建立了全國性的環境服務付費制度。該項制度肇始於1996年的森林法。哥斯達黎加的森林法規定,來自於天然林、樹木種植、經濟林種植所提供的固碳、水資源保護、生物多樣性保護以及觀光風景服務可以得到補償。補償標準是:通過植樹提供上述服務的土地擁有者可以得到平均540美元/hm2的補助;通過保護和恢復森林提供上述服務的土地擁有者可以得到平均210美元/hm2的補助(上述兩項補助均分5年支付);通過經濟林種植提供上述服務的土地擁有者可以得到每棵樹0.8美元的補助;每5年為壹個合同期,到期時根據監測和評估結果進行下壹期合同談判。哥斯達黎加環境服務付費項目的資金85%來源於化石燃料稅,8%來自政府財政、世界銀行、全球環境基金和其他國家銀行的政府貸款,7%來自企業自願付費和國際碳匯交易收入。還有壹些流域通過附加水費為上遊提供水資源保護的補償資金。

國外政府直接補償的法律政策關註的領域主要是能夠提供重要生態服務功能的自然保護區、農用地,以及由於歷史原因或自然原因,遭到破壞但難以確定補償主體的生態破壞或脆弱地區。由於這種生態補償方式以政府購買生態服務為主,相關法律政策比較完善具體,資金到位,在生態補償實踐中收到了良好的效果。

(二)建立生態補償基金制度

德國通過復墾專項基金制度恢復礦區生態環境。近年來,德國聯邦政府針對新開發礦區,根據聯邦礦山法的有關規定,要求礦區業主必須對礦區復墾提出具體措施並作為審批的先決條件;必須預留復墾專項資金,其數量由復墾的任務量確定,壹般占企業年利潤的3%;必須對因開礦占用的森林、草地實行等面積異地恢復。墨西哥政府2003年建立了壹個規模達2000萬美元的基金,用於補償森林提供的生態服務,補償標準是重要生態區40美元/(hm2·a),其他地區30美元/(hm2·a)。厄瓜多爾首都基多在1998年成立了流域水土保持基金,流域水保基金用於保護上遊40萬hm2的Cayambe-Coca流域的水土,以及上遊的Antisana生態保護區,具體的活動包括購買生態敏感區土地、為上遊居民提供替代的生計方式、農業最佳模式示範、教育和培訓。哥倫比亞第二大城市卡利市水稻和甘蔗種植者為了擺脫夏季遭遇幹旱,雨季面臨洪水泛濫的困境,自發組織成立了12個水用戶協會,自願提高向CVC公司交納的水費,在原水費的基礎上每升水增加1.5~2美元,列入壹項獨立基金,由CVC用於支付改善河流流量措施。日本還設立了“綠色羽毛基金”制度,通過社會集資對森林資源建設事業進行支持。

(三)征收生態補償稅

瑞典、比利時、丹麥、西班牙、荷蘭、芬蘭、英國、法國、德國、意大利等國家以各種與環境有關的稅收(綠色稅)等形式對生態環境進行補償,稅種包括碳排放、氮排放、硫排放、垃圾填埋、能源銷售等。丹麥1993年通過生態稅收改革決議以來,增加了對汽油、柴油、煤、水、垃圾等征收稅款,其環境和能源稅已從稅款總額的10%增加到15%。法國政府利用優惠稅費政策實現森林生態效益維護和建設。對於國有林的養護采取林業收入不上交、不足部分再由政府撥款或優惠貸款方式,以增強國有林的建設;對國有和集體林經營所產生的利潤免除稅費,並對私有林經營提供各種財政優惠政策。另外,法國通過征收碳稅加強對溫室效應的控制。生態環境稅收也是美國重要的生態補償形式,美國稅法規定SO2濃度達到壹級和二級標準的地區征收排放稅,美國還征收水汙染稅、噪音稅等生態稅,並把這些收入專項用於生態環境保護,使稅收在生態環境保護中發揮了巨大的作用。日本對於被指定為保安林的民有林的經濟損失通過稅收減免優惠政策予以補償。

征收生態環境稅或稅費減免政策作為平衡經濟活動主體個人利益和其行為帶來的生態環境外部效益或成本的壹種有效機制,成為各國政府實現生態補償的重要手段,主要適用於企業、個人等主體明確,而且其帶來的生態環境增益性或損益性結果難以通過自身行為獲得相應補償或承擔相應外部成本的情況。

三、市場主導的生態補償

隨著世界各國生態補償實踐不斷發展,政府主導的生態補償形式向多元化發展,美國、歐盟等國創新並發展了多種生態補償的市場化運作模式。生態補償的市場運作模式主要是通過市場機制將生態服務價值商品化或者將產品的生態價值貨幣化,從而使生態補償從生產領域延伸到流通和消費領域,實現生態效益的合理流動和高效配置。歸納起來,目前各國市場化運行的生態補償主要有綠色償付、配額交易、生態標簽、排放許可證交易、國際碳匯交易等模式。

(壹)綠色償付

綠色償付的中心內容是享受保護成果的人們向提供保護服務的人們付費。在美國,綠色償付是各州(市)實現上下遊之間的生態效益平衡、***享以及主要河流和水源地保護的重要生態補償方式之壹。美國紐約市向哈得孫河上遊施行土壤侵蝕控制、洪水預防及水資源保護等生態環境保護措施的社會團體或個人給予經濟補償以保證其清潔水源的生態補償模式是綠色償付的典型案例。在法國東北部,自20世紀80年代後期以來,壹家叫畢雷·維特爾的瓶裝水公司壹直在做保護流域的工作,他們花費900萬美元購買了位於泉水附近的600英畝農田,並且還跟居住在對流域保護起重要作用的土地上的農民們簽訂了壹份18~30年的協議,根據協議,農民們同意對他們另外的4000英畝土地,采取更為環保和良性的生產耕作方式。哥斯達黎加西北部的Del Oro柑橘種植和果汁生產集團,20年來壹直購買相鄰的巨蜥保護區所提供的生態服務功能,轉移1200km2林地,標準為400美元/km2,***計48萬美元,生態服務內容包括控制森林昆蟲、水供應和果汁廠果皮等殘余的自然降解等。

(二)配額交易

美國環境信用額度交易是建立在法律約束和總量控制基礎上的配額交易制度。實行這壹制度的前提是法律規定了明確的保護目標,如水質不能惡化,濕地、耕地數量不能減少。在上述目標下,法律、法規、規劃或者許可證又為環境容量和自然資源用戶規定了使用的限量標準和義務配額,超過限額或者無法完成義務配額的用戶,就要通過市場購買相應的信用額度。

(三)生態標簽

為鼓勵在歐洲地區生產及消費“綠色產品”,歐盟於1992年出臺了生態標簽體系。歐盟生態標簽制度是壹個自願性制度,歐盟建立生態標簽體系的初衷是希望把各類產品中在生態保護領域的佼佼者選出,予以肯定和鼓勵,從而逐漸推動歐盟各類消費品的生產廠家進壹步提高生態保護,使產品從設計、生產、銷售到使用,直至最後處理的整個生命周期內都不會對生態環境帶來危害。生態標簽同時提示消費者,該產品符合歐盟規定的環保標準,是歐盟認可並鼓勵消費者購買的“綠色產品”。如果生產商希望獲得歐盟生態標簽,必須向歐盟各成員國指定管理機構提出申請,完成規定的測試程序並提交規定的測試數據,證明產品達到了生態標簽的授予標準。歐盟對於每壹種產品都規定了相應的環保性能標準,這些標準主要是關於自然資源與能源節省情況、廢氣(液、固體)及噪聲的排放情況等。

美國綠色標簽是為那些在保護生態和自然的前提下生產的農副產品貼上認定標簽,通過消費者的選擇為這些產品支付較高的價格,間接償付保護自然的代價。這類標簽中,比較著名的有:有機農產品標簽,不傷害海豚的金槍魚食品標簽,樹蔭咖啡(不破壞雨林)標簽,可持續采集的木材標簽等。

(四)排放許可證交易

澳大利亞新南威爾士州政府實施“河水出境鹽度總量控制”計劃和“排鹽許可證”交易制度。“排鹽許可證”制度允許排鹽者購買減鹽信用,該減鹽信用是由其他土地所有者因采取措施(如植樹)而減低了排鹽量而獲得的。新南威爾士州為了管理這壹減鹽信用交易,成立了環境服務投資基金會,該基金會從減排鹽分的農場主那裏購買減鹽信用(采取措施控制鹽化的農場主得到支付),同時向買主出售該減鹽信用。通過排放許可證交易,使生態服務商品化,並在市場交易中使生態服務提供者獲得收益,生態服務消費者付出代價,既通過市場手段實現了生態補償,更能激勵保護生態環境的行為。

(五)國際碳匯交易

哥斯達黎加利用在國際市場上轉讓或銷售溫室氣體補償權的手段獲取生態保護所需資金支持。哥斯達黎加統計國內林業碳匯總量,並將額外的碳匯作為國家碳匯儲備,適時出售給別國企業,所得收入大部分補償給林主。目前,哥斯達黎加在碳匯量認證及碳匯貿易等方面對世界各國影響很大。