壹、土地儲備制度的發展和演變
從西方國家的經驗來看，建立土地儲備制度有利於政府有效控制城市用地規模和結構，實現土地資源的可持續利用，有利於政府宏觀調控房地產市場，使房地產業的發展適應城市經濟的發展。以瑞典和荷蘭的“土地銀行”為例，通過收購、儲備和轉讓土地的操作，國家可以控制土地和房地產市場。在操作上，土地銀行分為土地收購、土地儲備、土地出讓三個環節。首先，市政當局從分散的土地所有者手中購買土地，從而擁有大量待開發的土地。比如瑞典斯德哥爾摩市政當局曾經擁有兩倍於城市周邊的土地面積，其中大部分都是幾十年前才以農田或等價農田的價格購買的。龐大的土地儲備使斯德哥爾摩得以更加有序高效地快速發展，實現了以合理的價格為居民提供大量住房的目標。在20世紀70年代的荷蘭，超過80%的開發商土地來自市政當局的“土地銀行”。第二個環節是儲備土地。政府從土地所有者手中購買土地後，並不立即出售，而是儲備壹段時間。壹方面是為了讓儲備土地升值；另壹方面，賣出去的土地只是“土地儲備”前期已經開發的土地中的壹小部分。大部分未詳細規劃的土地需要預留以備將來之需，開發條件不成熟的農用地需要繼續投入使用。通常情況下，政府購買的土地與出售的土地保持壹定的比例。對於已經規劃好準備投入市場的土地，政府通常會做好前期的開發工作，比如平整土地，修路，鋪人行道，建設供水、排汙等公共設施，甚至公園、綠地，然後出租或出售這些土地。最後壹個環節是土地的流轉。政府根據城市建設用地的需要，將那些儲備了壹段時間，前期已經開發的耕地分階段投放市場。由於購買、規劃和開發土地需要多種技能，因此“土地銀行”計劃的實施壹般由政府擁有的專門機構或政府控制的土地開發公司進行。例如，瑞典斯德哥爾摩市政府房地產委員會的主要職責是尋找合適的土地，確定土地購買範圍，與土地所有者協商土地價格；負責籌集和使用土地收購資金，監督和管理土地平整和待開發道路建設的前期開發過程；為較大的市政項目選擇開發商，規劃和實施城市住房的分配和數量。
我國土地收購儲備制度的初衷，主要是政府把市場上“不想要”的土地買下來，然後在市場需要或者“有人要”的時候，把土地推向市場，來調節土地市場。從65438年到0996年，上海成立了全國第壹家土地儲備機構——土地開發中心，隨後杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等大中城市相繼成立。2001年4月，國務院發布《關於加強國有土地資產管理的通知》(國發[2006 54 38+0]15號，以下簡稱15號文件)，明確要求“有條件的地方政府試行建設用地收購儲備制度”，我國大部分城市開始建立土地儲備機構。截至目前，全國已有2000多個市縣相繼實施了土地儲備制度。目前，我國土地收購儲備主要有三種模式，即政府主導、市場主導和行政主導與市場引導相結合。
(1)以上海為代表的市場化模式。土地收購儲備機構應當根據自身收購計劃和政府要求，與被收購單位協商確定土地收購價格或者約定土地收益分成。根據協議，土地收購儲備機構應當支付收購款，收購土地，並按現行規定辦理土地出讓手續。儲備機構取得土地後，負責土地的拆遷、平整及相關基礎設施配套，容易轉讓的儲備土地由土地管理部門轉讓給新的土地使用者。
(2)以杭州為代表的政府主導模式。土地收購儲備範圍由政府行政法規規定，規定範圍內的土地由儲備機構根據規劃進行收購、儲備和開發，政府根據土地需求采取招標、拍賣等方式統壹出讓儲備土地。
(3)以武漢為代表的行政引導與市場引導相結合的模式。土地收購儲備與土地交易許可制度配置相結合，采取選擇性收購方式。劃撥土地必須辦理交易許可才能進入市場，符合規劃和供地計劃的土地可以由土地儲備機構收購，也可以在有形土地市場公開交易，通過市場形成價格。
土地收購儲備制度在政府有效控制土地和宏觀調控房地產市場方面發揮了重要作用。然而，由於土地儲備制度是壹項新制度，其運行中也存在壹些不容忽視的問題，主要是壹些地方的儲備機構購買的不再是“不想要的”土地，而是黃金地段。壹些地區的土地收購儲備機構代表政府統籌征地，甚至低價收地高價賣地，剝奪了原土地使用者的合法權益，使土地儲備制度受到質疑。而且土地收購儲備用的錢很多，目前基本靠銀行貸款解決。當當地價格出現波動，收購的儲備土地不能及時變現時，就會面臨巨大的金融風險。更何況，目前壹些地方政府通過土地收購儲備掌握了土地權力，同時也間接掌握了財權和貨幣權，影響了中央宏觀調控政策的執行。2001、15號文件對土地儲備和交易制度提出了原則性的指導意見，即“市、縣人民政府可以劃出部分土地收益用於土地收購，金融機構應當依法提供信貸支持”。土地巨大的資產價值，土地收購儲備過程中產生的巨大增值收益，以及土地收購儲備法律制度的缺失，使得土地收購儲備制度在推廣中的負面作用日益明顯。
2006年，國土資源部開始制定《土地儲備管理辦法》(以下簡稱《辦法》)和《國有土地使用權交易管理辦法》。經過壹年多的努力，國土資源部、財政部、中國人民銀行於2007年6月5438+065438+10月09日聯合發布了《土地儲備管理辦法》。2008年發布的國務院3號文件再次對土地儲備制度提出要求:儲備的建設用地必須符合規劃，現有未利用的建設用地優先納入儲備。儲備土地出讓前，要妥善處理土地產權、安置補償等法律經濟關系，完成必要的前期開發，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地。土地前期開發應引入市場機制，按照有關規定通過公開招標選擇實施單位。前期開發後的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統壹組織出讓。
二。《辦法》的主要內容
《辦法* * *共七章三十條，對土地儲備的概念、土地儲備機構、土地儲備規劃和計劃管理、儲備範圍和程序、儲備土地開發利用、儲備土地供應和土地儲備資金管理等進行了明確規定。
(壹)明確土地儲備的概念和土地儲備機構的定位
《辦法》規定，土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為規範土地市場，促進土地資源合理利用，依法取得土地，並提前進行開發和儲備的行為。土地儲備工作的具體實施由土地儲備機構承擔。土地儲備機構應當是經市、縣人民政府批準，具有獨立法人資格，隸屬於國土資源管理部門，統壹承擔本行政區域內土地儲備工作的機構。土地儲備的作用是實施調控，通過有計劃地適時適度供應土地，控制土地供應的總量、結構和時序，增強政府調控土地市場的能力。
(二)合理界定土地產權，供給“凈土地”
土地產權的合理界定是土地儲備的重要環節。毛鏑(地上有建築物、構築物需要拆遷的土地)的轉讓涉及復雜的法律關系，還涉及土地使用權的收回和轉讓與《房屋拆遷條例》規定的拆遷程序的銜接。同時，出讓後的拆遷開發也往往容易產生糾紛。凈地是拆遷後前期已開發，並已實現“七通壹平”或“五通壹平”且具備供應條件的土地。在“拆遷難、融資貴”的背景下，“凈地”出讓更符合大多數開發商的要求。《辦法》規定，土地儲備的程序是依法收回土地使用權，並對被拆遷人給予合理補償，然後重新分配土地。而且土地儲備機構要在儲備土地特別是依法征收的農村集體建設用地納入儲備後進行必要的前期開發，使其具備供應條件，政府供應“凈地”，明確了土地產權管理，有利於防止土地閑置和囤積土地的發生。
(三)規範土地儲備資金的管理
土地儲備需要大量的資金，資金的運作也有很大的風險。為防範風險，《辦法》嚴格規範土地儲備資金管理。《辦法》明確，土地儲備資金收支管理應嚴格執行《土地儲備資金財務管理暫行辦法》，土地儲備資金實行專款專用、單獨核算，預決算管理。在財政資金不足的情況下，有必要開展籌資活動。涉及銀行貸款的，土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；土地儲備機構申請貸款必須符合商業銀行和其他金融機構的貸款要求。土地儲備機構舉借貸款的規模應當與年度土地儲備計劃和土地儲備資金項目預算相銜接，並報同級財政部門批準，不得超計劃、超規模發放貸款。土地儲備貸款應專款專用，封閉管理，不得挪用。同時規定，各類財政資金不得依法用於土地儲備貸款擔保。土地儲備機構不得以任何形式為第三方提供擔保。
第三，實施土地儲備制度應註意的問題
(壹)土地儲備不能與民爭利。
土地儲備是政府的行為，土地儲備機構是政府機構。政府土地儲備的目的是調控市場，穩定地價，而不是囤積土地，等著漲。這次《辦法》將土地儲備的範圍限定在現有土地上，防止壹些政府在征轉後大量儲備農用地甚至基本農田，經營城市和土地。同時，為防止地方政府儲備的土地閑置，已轉為農用地並依法征收的土地，滿兩年未供應的，在下達下壹年度農用地轉用計劃時，扣減相應指標。土地儲備制度要惠民，不能也不應該與民爭利。
(二)多渠道融資，解決資金瓶頸
目前，土地儲備資金的投資渠道主要是財政支持。政府設立國有土地收益基金，從國有土地有償使用收入中安排土地收購儲備支出，用於土地補償、安置補助、地上附著物和青苗補償、拆遷補償和土地前期開發。第二個是信貸渠道，處理來自銀行的抵押擔保貸款。但仍存在融資渠道單壹、土地儲備資金投入不足的問題。因此，除了政府撥款和銀行貸款，土地儲備機構可以探索新的融資渠道。如廈門市建立的土地基金制度，將土地相關收入集中納入統壹的土地專項基金，實行收支兩條線管理，解決了土地儲備資金的來源問題。
(3)將土地儲備與閑置土地處置有機結合。
土地儲備定義為通過有計劃、適時地供應土地，控制土地供應的總量、結構和時序，以實現國家對土地市場的宏觀調控。儲備土地時，壹方面要優先儲備閑置、閑置、低效的土地；另壹方面，土地儲備不能太大。出讓儲備土地時，要考慮土地市場運行情況，有序供應。