在中國，通過社會養老體系提供老年生活保障，是在改革開放以後才開始的，歷史還相當短暫。我國人口多，底子薄，經濟不發達的基本國情和日趨嚴重的人口老齡化問題，決定了社會養老事業的進程比較艱難，發展中的中國養老體系面臨壹系列嚴峻挑戰。 1.人口老齡化的速度加快，養老金負擔增長迅猛 自上個世紀70年代始，我國實行計劃生育的基本國策，人口出生率經過壹段時間的大幅度下降之後，壹直保持在壹個較低水平。與此同時，隨著生活水平提高和醫療條件改善，人口預期壽命迅速增長。在這兩個因素的***同作用下，老齡人口的比重迅速加大。2000年，我國60歲和65歲以上的人口占總人口的比例分別為10%和7%，這標誌著我國已進入老齡化社會。 根據中國人口研究中心的預測(2003)，2050前我國的老齡人口比例和老齡人口規模將持續增長。根據他們的研究，從現在到2035年，中國老齡人口呈加速增長的態勢，60歲以上和65歲以上人口的年均增長率分別為3.5396和3.7396，遠高於2000年至2005年間的2.18%和2.64%。2035年以後，雖然老齡化的增速有所放緩，但是老齡人口的比例和絕對規模仍然繼續加大。到2050年，我國60歲和65歲以上的老年人口數將達到4.5億和3.36億，分別占總人口的32.7%和24.4%。相關研究還表明，中國人口老齡化的速度大大高於世界平均水平。2000年，全球和中國60歲以上人口比例均為10%左右，二者大體相當。而到2030年，前者僅增長至1696，而中國的比例則高達24.5%。 上述研究表明，今後相當長的壹段時間內，我國養老體系將面臨以下幾個問題：第壹，老齡人口數量大，養老負擔總量很高，而且增長速度很快；第二，老齡人口比例高，人口贍養比(老年人口與勞動力人口的比例)逐步加大，每個勞動力身上需要承擔的養老義務比以往更重。更重要的是，發達國家是在經濟和社會發展達到壹個比較高的水平後才進入老齡化社會的，而我國是未富先老，在2000年進入老齡化社會時人均GDP僅約1000美元，遠低於其他國家進入老齡化社會時人均GDP3000—5000美元的水平，這意味著我國在尚處於發展中階段時期就必須迎接“銀發危機”的挑戰，我們所遇到的困難將更多、更大。 2.國家基本養老保險尚不健全，覆蓋面較窄，歷史包袱較重 養老保障體系的核心部分是國家基本養老保險。基本養老保險是國家為了保障退休人員的基本生活，統壹政策、強制實施的壹種養老制度；具有低水平、廣覆蓋。強制性的基本特征。我國基本養老保險始建於上個世紀90年代，迄今為止，主要覆蓋了城鎮企業職工，其中主要是國有和集體企業職工，其他經濟成份的職工尚處於逐步加入的過程中。雖然近年來基本養老保險參保人數{繳費職工數與領取養老金人數之和)逐年增加，但參保人數占城鎮人口的比例仍處於30%左右的低水平，基本養老保險在城鎮地區的覆蓋面還相當有限。此外，占全國總人口6096的農民尚無基本養老保險。改革開放以來，農村面貌發生了較大變化，但城鄉差距卻並沒縮小，在養老方面表現得尤為突出。當前，只有部分發達地區在探索農村的社會養老模式，規模較小，保障水平很低。從全國來看，絕大多數農民尚無壹個可以依靠的社會養老體系.老年人的生活主要依靠土地上的勞作和子女的供養，這種傳統的養老模式很難持續下去。 從世界情況看，各類公***養老金計劃大約覆蓋了全球三分之壹的勞動力人口，相比之下，中國基本養老保險的覆蓋面還不到勞動力人口(15歲到60歲之間的人口)的15%，不及世界平均水平的壹半，擴大基本養老保險覆蓋面的任務還非常艱巨。 當前，我國經濟社會發展中出現的壹些新情況新問題，反映出擴大基本養老保障覆蓋面的迫切性。譬如，實施計劃生育政策後出生的壹代獨生子女正在成年，越來越多的城市家庭呈現出4+2+1的撫養結構(4個老人，2個青年人和壹個孩子)，這種撫養結構之下，完全依靠家庭來供養老人將非常困難，需通過社會養老體系來解決。又如，隨著我國工業化和城鎮化步伐的加快，大量的農村剩余勞動力正在逐步轉移到城鎮中來。現在，進城務工的農民數量有壹億人左右，另外還有近4000萬因為土地被征用而無地可種的失地農民.對他們而言，土地已不能再提供養老保障，加入社會養老體系才是解決問題的根本途徑。 覆蓋面窄只是困境的壹部分，基本養老保險的另壹個問題，就是歷史包袱重。20世紀90年代的養老改革明確了基本養老保險實行部分積累制。基本養老金包括兩部分：壹部分來源於企業繳費形成的社會統籌基金，實行現收現付制；另壹部分來源於職工個人繳費形成的個人賬戶基金，實行積累制。應該說這個制度設計是科學的，現收現付部分有利於國家發揮收入調節作用，維護社會公平；個人賬戶部分有利幹積累養老基金，以緩解人口老齡化的沖擊。但是新制度建立時，已退休的職工(老人)和在職職工(中人)在新制度實施前都沒有個人賬戶積累，形成個人賬戶的歷史缺口，這就是所謂的“轉制成本”。1995年到2000年間，國內外多個機構曾經對我國的轉制成本做過估算，這些結果是在不同的假設條件下計算出來的，所以有較大的差異，但是，即便是比較保守的估算，數額也在2萬億元左右，十分巨大。當初，我們對轉制成本問題的復雜性和嚴重性認識不足，以為可以通過提高企業繳費率，既保證已退休職工的養老支出，又積累壹部分資金，逐步消化轉制成本。事實並非如此，新制度剛開始運行就遇到了養老金支付壓力，於是壹些地方被迫提高企業繳費率，有的地方高達企業職TT資總額的30%以上，結果企業負擔過於沈重，逃費欠費情況嚴重。面對上述情況，中國政府決定要控制過高的企業繳費率，要求大體控制在2096左右。企業繳費率降低後，養老金收入相應減少，收支缺口擴大.為了保證養老金按時足額發放，不得不把本應積累起來的個人賬戶基金用於當前的養老金支出，截至2004年底，全國已形成大約7400億元的個人賬戶”空賬”。現在看來，利用挪用個人賬戶資金的方式來保證養老金發放，實際上又退回到原來的現收現付體制。不斷占用本應做實的個人帳戶的資金則是壹種隱患，必然會影響未來養老體系的正常運行。隨著中國人口老齡化程度的加重，養老金的收支缺口呈加大的趨勢，需要采取措施，妥善解決個人賬戶的占用問題，實現養老基金的預先積累。否則，人口老齡化高峰時期我們將面臨更大困難。