第壹，政府層級設置的法律依據和當前政府層級改革的趨勢和方向
(壹)政府層級設置的法律依據。憲法第三十條規定:“中華人民共和國的行政區劃如下: (壹)全國分為省、自治區、直轄市；(二)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。”這是中國政府等級制度建立的法律基礎。從上述規定來看，我國政府層級結構應該以四級為主，部分地區會有五級。由於“大城市分區縣”的原則，轄縣的地級市實際上成了壹級政府，形成了普遍的五級政府層級。相應的，也形成了五級政府預算。
(2)關於地方政府層級改革和地方財政體制改革。考慮到五級政府結構不適應扁平化管理的趨勢，我國正在不斷探索政府層級改革。《國務院中央關於地方政府機構改革的意見》(中發[2008]12號)規定，按照財力與事權相匹配的原則，科學配置地方各級政府財力，增強市(地)、縣(市)政府提供公共服務的能力。繼續推進省直管縣(市)財政體制改革。有條件的地方可以探索省直管縣(市)體制，進壹步擴大縣級政府的社會經濟管理權限。2009年中央、國務院《關於促進農業穩定發展和農民增收的意見》進壹步提出，穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層級，探索依法直接接管縣(市)的制度。在此基礎上，財政部印發《關於推進省直管縣財政改革的意見》(財預〔2009〕78號)，實施省直管縣財政改革，在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面開展相關業務工作。
對於鄉鎮政府和財政管理體制，在試點的基礎上，2006年以來，為解決鄉鎮財政收入規模大幅下降、鄉鎮財政支出範圍明顯縮小、債務負擔沈重等突出問題，按照鄉鎮政府管理財政的法律主體地位不變、財政資金所有權和使用權不變、鄉鎮政府承擔的債權債務不變的原則，開展了鄉鎮財政縣管改革。目前，除有壹定工業基礎、財政收支規模較大、管理有壹定水平的鄉鎮外，基本實現了農村財政縣管。
從省直管縣和鄉鎮財政管縣等試點改革來看，中國的政府層級和財政體制受到經濟發展水平、土地面積、區位和資源稟賦、人口規模和密度、城市化程度等因素的影響。雖然不會出現獨特的政府層級模式，但基本上清晰地展現了四級政府、三級財政的改革趨勢和方向。壹些改革措施落實到位後，最終會突破現有的法律規定。
(三)政府層級是確定政府收支關系的前提和基礎。
政府的層級結構受經濟發展水平、國土面積、區位和資源稟賦、人口數量和密度、城市化水平等諸多因素制約。政府層級數是政府間支出責任和收入劃分的最基本前提。具體來說，政府層級的多少決定了幾級政府之間收入、支出責任、稅收和非稅收入立法權和項目權、支出標準決定權的劃分。政府的級別對事權和財權的劃分影響很大。壹是政府多級事權難以劃分，導致共同支出責任難以劃分，最終導致幾乎大部分事權都由多級政府承擔的格局。二是政府層級多，無法按稅種劃分收入，難以形成壹級財政主體稅種的格局，進壹步影響了壹級政府的財政管理自主權。
二、確定地方政府職權的法律依據和中央與地方政府的現狀。
(壹)確定地方政府權力的法律依據
1.憲法。《憲法》第壹百零七條規定，縣級以上的地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育、城鄉建設、財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。這是確定政府權力的根本法律依據。
2.地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法(以下簡稱政府組織法)。根據憲法的規定，明確規定了地方政府的職權。《政府組織法》第五十九條規定:“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權:...(五)執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育、環境和資源保護、城鄉建設、財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。
《國務院關於分稅制財政管理體制改革的決定》(國發[1993]85號)。地方財政主要承擔地方政府機關運轉所需的支出和本地區經濟、事業發展所需的支出。具體包括:地方行政管理費、公檢法費、部分武警費、民兵費、地方統籌基本建設投資、地方企業技術改造和新產品試制費、支農費、城市維護建設費、地方文化、教育、衛生等事業費、物價補貼費和其他費用。
從上述法律規定可以看出，我國的地方政府基本上都屬於轄區內的全權政府，事權比較明確。不清楚的是地方政府層級結構中哪壹級政府占主導地位，各級地方政府對同壹事務的責任劃分和分擔比例。
(二)中央與地方各級政府關系的現狀。
雖然法律法規規定了中央與地方、地方各級政府之間的關系，但特別是地方各級政府的責任劃分和分擔比例不夠明確，操作起來比較困難。在實際執行中，上級政府發布政策，要求下級政府承擔支出責任，職能同構、交叉。中央財政承擔地方事務支出責任，上級財政向下級財政轉移支出責任，地方財政向非地方預算單位撥款仍未解決。例如，新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)依法由地方政府負責，但中央規定地方政府補貼標準不低於每人每年30元，中央財政按照中央確定的基礎養老金標準對中西部地區每人每月55元給予全額補貼，對東部地區給予50%的補貼。這種情況存在於教育、醫療、人口和計劃生育等領域，使得中央和地方政府與財權的關系處於壹種隨意而混亂的狀態。
三、根據公共財政的壹般邏輯，按照需求導向，計算地方政府履行職責所必需的財力。
我國政府層級結構和上下級政府職責同構、上下交叉的現狀，應盡快厘清。首先，要遵循基層政府是公共財政產品和服務的主要提供者的原則，符合受益範圍和成本效率原則，配置相應的財政資源。在此基礎上，根據公共財政的壹般邏輯和需求導向，測算出各級政府履行職能的財政需求。
(壹)按照公共財政的壹般邏輯，以需求為導向，計算政府履行職能所必需的財政需求。
根據預算法，國家實行政府級預算。地方政府全權管理經濟、教育、科學、文化、衛生、體育、環境和資源保護、城鄉建設、財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察和計劃生育。按照公共財政的壹般邏輯和履職的財政需求導向，公共財政首先要滿足本級政府人員和事業單位運行的必要支出，即保證工資和運行經費；其次，滿足教育、科學、文化、衛生、體育、就業和社會保障、計劃生育等基本公共服務均等化的需求。，即保障民生和基本公共服務，當前最重要的是按照國家基本公共服務覆蓋水平、保障標準和支出責任的要求，落實基礎教育服務、勞動就業服務等65438+。最後，要通過轉變發展方式，註重生態環境保護和綠色發展，為市場主體提供政策引導，滿足經濟均衡發展等重點項目的支出，主要是在市場不能有效配置資源的經濟社會領域，包括加強公益事業和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區經濟社會發展，推動科技進步和高技術產業化。
需要註意的問題是:隨著鄉鎮財政的虛擬化，行使職權承擔經濟社會發展的地方基層政府應以縣級政府為主；隨著省直管縣的推進，省級政府也要集中必要的財力和轉移支付規模，承擔轄區內基本公共服務均等化和區域協調發展的任務。
(二)按照財權與事權相匹配的原則，遵循稅種特點及其內部職能，完善政府收入及其歸屬的劃分。
在明確市場經濟條件下地方政府職能、事權和財政需求的基礎上，按照財權和事權相匹配的原則，結合稅種特點及其內部職能，規範政府間收入劃分。堅持以財政制度規範政府間收支關系，以轉移支付調節地區間財力差異，實現區域均衡發展，實現基本公共服務均等化和按功能劃分主體功能區發展，進壹步完善分稅制財政體制，使地方政府有穩定可靠的固定收入支撐績效需求。為此，我們應該從三個方面著手:
第壹，堅持政府預算的完整性，統籌所有政府收入。財權和事權的匹配，必須建立在政府管理的資金全部納入統壹完善的政府預算體系，公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算、債務預算等政府收入全部納入政府財政核算範圍的基礎上。
二是提高政府收入的合法性和穩定性，清理稅費，完善結構優化、公平公正的稅收制度。按照有利於轉變方式、促進轉型、科學化的要求，清理政府性基金和收費，減少非稅收入的名稱和規模，需要開征社會保障、資源環境等新稅種，盡快將營業稅改征增值稅，避免重復征稅的合並，提高政府收入的合法性和穩定性，完善有利於科學發展、全面覆蓋、結構優化和稅收征管的稅收制度。
三是加強收入歸屬的科學劃分，合理劃分專屬稅和* * *稅，完善地方稅體系。收入歸屬劃分要與政府事權體系相適應，遵循財權與事權相匹配的原則，緊密結合稅制改革和“積極的稅費清分”改革，在統壹完整的政府收入和稅種分類的基礎上，保持但減少* * *稅收享受規模，按照各級政府有自己的主體稅種、稅種、 稅源與稅收歸屬壹致，稅源流向和稅基分布均衡，稅收受益範圍和征管效率協調。 將與保證中央集中財力和全國統壹市場正常運行、實現經濟綜合調控密切相關的稅種劃為中央稅；將有利於發揮地方信息和征管優勢、適合地方調控、更適合基層職能、更加多樣的稅種劃為地方稅。
四、堅持分稅制改革方向，進壹步完善分稅制財政體制的思路和步驟。
堅持分稅制財政體制改革方向，首先要堅持國家財政是國家實施科學有效治理的物質基礎和財力保障的政治觀點，堅持財政體制與國情、國體、政體、根本政治制度、基本經濟制度和發展階段相適應，體現中國特色，突出制度優勢，正確處理財政與政治、財政與經濟等中央關系， 集權與分權、政府與市場、中央與地方，從而服務於國家和人民的根本利益。
在此基礎上，明確界定政府層級方案，明確劃分主要提供公共產品和服務的政府層級以及各級政府事權和財權的關系。因為政府層級的多少直接影響到主要提供公共產品和服務的政府層級的確定，主要提供公共產品和服務的政府層級的確定規定了政府收支劃分的重點和內容。據此，可以考慮兩種方案、兩種路徑，堅持分稅制財政體制的改革方向，進壹步完善分稅制。
第壹，漸進式改革方案。其要點:第壹，所有政府收入都將納入預算。二是將目前不完全的稅基返還和所得稅收入分享改革規範化、制度化。三是將現行的均衡轉移支付制度化。四是根據營業稅改征增值稅、資源稅改革、房產稅改革試點及進展情況，按照財權與事權相匹配、以財政體制調節政府收支關系為重點的原則，完善中央和地方各級政府間收入分享制度。
第二，加強頂層設計和綜合改革方案。主要有:壹是在完整統壹的政府收支範圍內，堅持國家財政的政治性質，堅持分稅制改革方向，堅持用財政體制規範政府間收支關系的原則，按照財權與事權相匹配的原則，科學測算各級政府支出責任與財力的匹配規模，完善分稅制財政體制；要按照鞏固和加強社會主義多民族統壹國家政權、促進區域均衡發展、實現基本公共服務均等化和主體功能區建設的要求，合理確定轉移支付的規模、結構和比例，從制度層面改變現行政府間職能同構、重疊的現象。第二，結合政府層級改革、完善稅制、清理稅費，按照稅收特色、便於征管的原則，減少* * * *稅種和規模，增加專屬稅種和規模，完善地方稅體系。