重大自然災害造成的生命財產損失極其慘重。例如，2004年的印度洋海嘯奪去了20多萬人的生命，2005年的巴基斯坦地震奪去了8萬多人的生命。2008年，緬甸遭受強熱帶風暴襲擊，造成超過654.38+038萬人死亡或失蹤，中國汶川地震造成超過8萬人死亡和失蹤。此外，歐洲、美國、南亞和拉丁美洲等國家和地區也遭受了洪水、颶風或熱帶風暴的襲擊，損失慘重。
自20世紀60年代以來，世界範圍內自然災害造成的死亡人數不斷上升，其中發展中國家約占總數的90%。在某種程度上，這種情況反映了貧困、人口壓力和環境退化對自然災害規模的影響。在沖突地區或經濟最不發達的地區，自然災害造成的損失尤其嚴重。受南亞地震影響，2005年全球自然災害造成的經濟損失約為210億美元，2006年約為250億美元，2007年約為740億美元。2006年，聯合國前秘書長科菲·安南說:“在過去十年中，自然災害造成的各種災害奪去了60多萬人的生命，影響了24億多人，其中大多數在發展中國家。多年的發展成就被摧毀，這使數百萬人陷入更深的貧困，並使他們更容易遭受未來的自然災害。我們現在比以往任何時候都更需要加快努力來降低脆弱性。”中國和亞洲都是自然災害多發區，全球近80%的自然災害發生在亞洲，減災防災任務更加艱巨。
防災減災和提供人道主義援助是聯合國的重要任務之壹。聯合國為此建立了相應的機構，並制定了國際減災戰略。印度洋海嘯後，聯合國減災戰略和機制得到進壹步加強。2008年四川地震後，聯合國減災戰略和聯合國在這壹領域的作用更加顯著。
(a)聯合國救濟和減災機構
防災減災是聯合國人道主義事務的重要組成部分。1992年，為了加強聯合國對緊急情況和自然災害的快速反應能力，協調聯合國系統內和其他方面的人道主義活動，聯合國成立了人道主義事務部，並於1998年改組為聯合國人道主義事務協調辦公室？人道主義事務的協調).該部的主要任務是協調國際人道主義救濟機構的行動，減輕災害和緊急情況中的人類痛苦，保障人權，促進備災和防災，並尋求可持續的解決辦法。該機構還負責協調聯合國業務機構外地特派團發布的需求評估；發出機構間呼籲，為人道主義援助籌集資金；組織捐助者會議和後續安排；監測捐助者對呼籲的反應；發布捐贈報告，了解進展，等等。
主管人道主義事務副秘書長負責領導協調辦公室，並兼任聯合國緊急救濟協調員。人道主義事務協調廳的決策機構是機構間常設委員會，由聯合國各救濟機構的負責人組成。國際紅十字會和紅新月會等重要的非政府人道主義救濟組織也參加了委員會的工作。該委員會負責制定人道主義救援政策，協調各機構之間的關系，解決各機構之間的分歧。此外，聯合國還有壹個“國際減災戰略秘書處”，負責協調減災活動的各個方面，旨在為全世界提供壹個討論減災戰略的平臺。
聯合國人道主義事務協調廳在緊急救援司下設立了災害評估協調小組，由各國救災專家組成，隨時待命。壹旦發生緊急情況，團隊專家可應有關國家要求，在數小時內趕赴災區，評估災情和急需幫助，協調救援工作。“緊急救援署”也成立救災部門，處理環境災害、都市搜救、協調軍、民防部隊。此外，在許多易受災害的發展中國家，聯合國成立了由駐地協調員領導的聯合國機構國家壹級代表組成的聯合國災害管理小組，在緊急情況下可以在現場協調救濟活動。聯合國減災救災資金完全來自會員國和其他方面的自願捐款。聯合國人道主義事務協調廳設立了“中央應急基金(CERF)”，以快速應對突發災害，減少生命和財產損失。
聯合國緊急救援通知機制、人道主義捐贈聯合呼籲程序和中央應急基金是聯合國防災、減災和救災機制的重要組成部分。由於災害應對機制的建立，每當全球發生緊急災害時，聯合國救援機構都能迅速介入，開展積極的救援工作。長期以來，聯合國逐步建立和完善了該領域的相關制度，積累了豐富的經驗，聚集了全球的專業人力和資源。這些首都使聯合國能夠在這壹領域發揮重要作用。印度洋海嘯發生後，聯合國人道主義事務協調辦公室的壹名官員在接受采訪時表示:“聯合國系統有很多人道主義救援的專門機構，救災架構非常完善，這是其他任何國際組織都不具備的。”。
(B)聯合國減災戰略和目標
回顧歷史，我們可以看到，聯合國在制定和推動減災戰略方面做出了巨大努力。1987年2月，聯合國大會通過決議，將1990~2000年定為國際減少自然災害十年。十年的目標之壹是鼓勵提高國家能力，減少面對災害時的無助狀況。減災十年還努力加強國際合作，特別是減少發展中國家自然災害造成的生命損失、經濟破壞和社會混亂。65438-0994年，聯合國在日本橫濱召開了第壹次世界減災大會，通過了《橫濱戰略》及其《行動計劃》，為會員國制定了防災、備災和減災戰略。這次會議被稱為國際減災的裏程碑，《橫濱戰略》也被稱為減災領域的國際藍圖。
聯合國減災戰略有10條原則，其要點包括:防災備災對減災救災至關重要；防災和備災應被視為國家、區域、雙邊、多邊和國際各級發展政策和計劃的組成部分；迫切需要發展和加強防災減災能力；通過包括廣播服務在內的電信手段進行預警和有效預警是防災和備災成功的關鍵因素；只有當地社區、國家政府以及區域和國際各級的參與，預防措施才能取得最佳效果；只有對整個社區進行適當的教育和培訓，並采取以目標群體為重點的適當的發展設計和發展模式，才能減少脆弱性。
2005年日本兵庫世界減災國際會議上，168個國家通過了《兵庫宣言》和《兵庫行動框架》，更新了《橫濱戰略》及其《行動計劃》，確定了2005年至2015年世界減災的戰略目標和行動重點。《兵庫行動框架》進壹步強調，將減災理念納入未來可持續發展行動，加強減災體系建設，建立應對災害的預警系統，提高減災能力，降低災後重建階段的風險。聯合國希望“該行動框架將有助於降低未來10年的全球自然災害風險，使10年後的世界更加安全，並可能使未來10年自然災害造成的死亡人數比之前的10年減少壹半。”
《兵庫行動框架》確定了2005年至2065年全球減災的戰略目標和五個優先行動領域。這些重點是:①確保減災成為政府和地方政府部門的優先事項之壹；(2)識別、評估和監測災害風險，提高預警能力；③用知識、創新和教育培養各級機構的安全抗災意識，營造各級重視安全抗災的文化；(4)減少潛在的災害風險因素；⑤加強準備，確保有效應對災害。《宣言》和《框架》強調，需要在從個人到國際各級營造防災抗災氛圍，並促進制定相關的災前戰略，這些戰略是通過降低社會脆弱性來減輕各種災害造成的痛苦的必要投資。有必要進壹步加強國家和社區的抗災能力，建立以人為本的預警系統，開展風險評估、教育和其他考慮到多種危害並吸收多部門參與的主動、全面和綜合的活動，以減少未來風險和降低脆弱性。
《兵庫行動框架》的預期成果是:"從生命以及社區和國家的社會、經濟和環境資產方面來看，災害損失顯著減少"。該框架建議，所有相關行為體，如政府、區域和國際組織、包括誌願者在內的民間社會、私營部門和科學界，都必須做出充分承諾並參與實現這壹目標。會議決定通過以下戰略目標，包括:更有效地將災害風險因素納入各級可持續發展政策、計劃和方案，特別強調防災、減災、備災和減少脆弱性；在各級，特別是在社區壹級，發展和加強各種系統、機制和能力，以便系統地加強抵禦災害的能力。與此同時，減少風險的方法被系統地納入受災社區應急準備和恢復方案的設計中。聯合國的減災戰略主要強調減災、防災和救援應該是可持續發展的壹部分，是國家發展戰略的重要組成部分，是所有部門和各種行動者都關心和參與的事情。
1989 12月，聯合國決定每年10月的第二個星期三為國際減災日。2006-2007年國際減災日的主題是“減少災害風險從學校開始”。設立這壹主題的目的主要是強調學校要加強減災教育，提高校舍安全。2008-2009年國際減災日的主題是“醫院免受災害”。秘書長在2008年國際減災日的講話中說:在自然災害特別嚴重的壹年，在南亞地震三周年之際，在我們還記得今年汶川地震和緬甸熱帶風暴造成的災難和人員傷亡時，我們紀念2008年國際減災日。這壹刻“更適合我們總結經驗教訓”。秘書長敦促各國政府和各部門加強《兵庫行動框架》的實施，* * *致力於減災防災這壹“至關重要的任務”。2008年大災之後，易災會員國加強聯合國減災戰略的宣傳、推廣和實施具有重要意義。
㈢聯合國在減災領域的經驗和資源
聯合國的減災戰略和救災援助是多方面的，財政援助只是壹個方面。聯合國人道主義援助的壹部分是為遭受自然災害的國家籌集救濟資金。在2006年3月至2008年9月的三年中，聯合國中央應急基金(CERF)向65個國家的65 438+0 000多個項目提供了約9 . 76億美元的人道主義基金援助。2008年(截至9月)，77個會員國、1個觀察員國家和6個民間社會組織承諾向中央應急基金提供4.32億美元。今年，中央應急基金向47個國家提供了2.477億美元的快速緊急捐款，向19個資金不足的國家提供了65438+19萬美元的援助，並支持了300多個人道主義項目。
歐洲發達國家是聯合國中央應急基金的主要捐助者。截至2008年9月，向聯合國繳納會費最多的前20個國家中，除韓國外，其余均為歐美發達國家。中國捐贈50萬美元，排名第22位。美國捐款5萬美元，排名41。中國既是聯合國人道主義援助的受援國，也是捐助國。四川地震後，聯合國向中國提供了價值6.5438億美元的援助，其中包括災後聯合國中央應急基金提供的800萬美元緊急人道主義援助。
在防災減災領域，國際援助是多渠道的，聯合國只是其中的壹部分。大量援助是通過雙邊和其他國際組織、非政府組織和其他渠道提供的。聯合國可以發揮重要的協調作用，但這種作用也是有限的。聯合國要求緊急資金的呼籲經常面臨資金不足的情況。例如，聯合國發起了緊急捐款呼籲，以幫助緬甸，但近50%的資金需求沒有得到滿足。
聯合國在防災減災方面的作用主要是在全球層面推動國際減災戰略。聯合國作為國際減災平臺，在減災防災的宣傳、動員、教育、傳播等方面，在災害評估、監測、交流等方面具有豐富的經驗和資源優勢。例如，印度洋海嘯發生後，聯合國不僅開展了大規模的捐贈和救援行動，還開展了信息交流、學術研討會、減災培訓、建立國際災害預警系統等壹系列活動。
例如，2007年，聯合國開發計劃署(UNDP)與中國民政部國際經濟技術交流中心和商務部合作開展了“災害風險管理項目”，旨在幫助公眾提高防災意識，從而更好地應對自然災害，減少災害可能造成的損失和人員傷亡。2008年四川地震後，聯合國應用2005年巴基斯坦地震和2004年印度洋海嘯災難的經驗教訓援助中國災後重建。聯合國減災秘書處也計劃制定《成都減災綱要》，並在全球推廣。聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會(亞太經社會)也在機構改革中設立了減災司，將減災合作提升為重點領域，希望利用自身的資源優勢、技術專長和專業經驗，開展減災領域的培訓和研討會。