壹是財政支農資金投入總量不足，投資結構不合理。近年來，財政對“三農”的投入金額不斷增加，但逐年不均衡，財政支農支出占財政總收入或總支出的比重壹直徘徊在較低水平(相對於農村人口占全國總人口的比重)。雖然，近年來，為保證財政對農業投入的持續增加，中央政府采取了壹系列措施，如《中華人民共和國農業法》規定，財政對農業投入總額的增長幅度高於財政經常性收入的增長幅度；新增教育、衛生、文化支出主要用於農村；開辟新的支農資金渠道，國有土地出讓金用於農業土地開發的比例不低於15%；運用各種手段動員和鼓勵其他社會資金投資農業和農村，但沒有得到很好的落實。特別是壹些地方財政支農投入不足，城鄉之間金融資源配置不對稱的狀況沒有完全改變。說明縣級政府對農業資金投入的絕對量在增加，但相對規模在減少；縣級政府缺乏投入增長機制，財政支農投入增速低於財政經常性收入增速。同時，財政支農資金分配結構存在生產投入低、非生產投入高的問題，即主管農業的人員投入較多，對農業基礎設施、農業科技和農村社會化服務體系的必要投入不足。在農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系中，農業基礎設施投入份額較高，農林水等部門科技費用在農業支出中的比重持續下降，有的縣甚至安排不上。
二是財政支農資金使用分散重疊，影響資金使用效果。用於農業的資金，包括農業基本建設投資、農業科技支出、支持農業生產支出、農業綜合開發資金等，分散重疊。分析原因，主要有兩個方面。第壹，農業的多功能和農業發展政策的多目標。農業的多功能性決定了農業發展既要考慮實現糧食供給、生產資料供給、資源合理利用和環境效應，又要考慮農民增收和農村穩定。因此，農業發展政策必須在壹段時間內或每年同時設定多個目標。即使2004年中央1號文件以增加農民收入為重點，但政策目標仍然是多元化的。具體到各個農業職能部門，當年的工作目標也有分歧。這必然導致國家財政支農資金的設立和分配要面向每壹個政策目標。第二，制度變遷的不徹底性。我國現行的財政支農政策都是繼承傳統計劃經濟體制，支農資金的科目分類和管理體制以部門塊為主。由於財政支農資金由多個部門管理，各部門對資金的具體理解、落實和使用要求不壹，政策之間沒有有機協調。各部門在執行中央“三農”政策時，會在各方面安排和分配資金。當前最突出的是，發展改革委、科技、財政、農業等部門之間，以及各部門內設機構之間財政支農資金的分配和管理尚未形成有效的協調機制，基本上各自為政，資金使用分散、重復投入現象較為嚴重。例如，在壹次縣(區)審計調查中發現，11.82萬元財政和國債資金投入167個項目，平均每個項目投入7萬元，項目分散在這兩個縣的全部27個鄉鎮(街道)和10多個農業事業單位，造成相當數量的資金過於分散和不集中，造成扶貧資金。
第三，財政管理體制不科學導致財政支農資金平均分配，影響財政支農的政策支持效果。由於財政撥款制度的缺陷，制約了支農資金效益的最大化。表現為縣級財政雙軌運行，上解基數高，留存財力減少；縣級政府在預決算中安排的財政支農資金比重呈下降趨勢，支農支出在壹般預算支出中的比重較低；在壹般預算支出中，存在虛列支農資金，年終結余資金虛列或無資金結轉，支農資金滯留占用現象；此外，由於支農資金來源分散，不利於監督管理，尤其是上級農業等主管部門直接撥付資金，對資金使用失去控制。
四是受地方財力限制，農業項目配套資金難以落實，影響支農效果。按照現行財政體制，中央和省級農業綜合開發項目、國債項目、扶貧項目的資金安排需要由地方財政和企業配套資金完成。為獲得上級財政資金支持，多數市、縣(區)政府在地方財力不堪重負的情況下，仍承諾為涉農項目提供配套資金，導致多數項目配套資金無法及時足額撥付，嚴重影響了中央和省級涉農項目的進度和質量。調查顯示，近年來，除少數發達地區外，我國縣鄉兩級財政支農形同虛設甚至極其薄弱，財政支農主要依靠中央和省級財政。特別是在中西部欠發達地區和糧食主產區，縣鄉財政困難越來越普遍和嚴重，縣鄉政府支農的實際能力普遍減弱，不僅阻礙了農業和農村經濟的發展，也嚴重制約了農業和農村的穩定運行。
五是支農資金項目管理模式落後，資金安排不科學。目前，支農項目的投入具有隨意性和被動性，投入不科學、不合理。這種投資方式並不能給農民壹個穩定的心態去從事農業產業，導致投機心理極大，缺乏長期和長遠的心理準備。目前支農資金的項目管理基本上是延續計劃經濟時期高度集中的模式，即投資、建設、管理、使用四位壹體的管理模式。這種管理模式的弊端是行政權力直接介入項目的實施，缺乏有效的監督，導致壹些項目建設單位通過高單價、多算工程量、偷工減料、夾帶未實施項目等手段虛報工程款。工程建設單位缺乏相關專業技術人員和監管機構導致工程監管不到位；以及項目主管的不作為或魯莽行為，導致壹些項目被高估和算計。根據對某市土地整理項目的審計，發現高估冒算資金占項目預算的23%，使得工程質量得不到保證，造成資源的極大浪費，也容易滋生腐敗。
六是支農資金監管水平低。首先，監管職能缺位。我國支農資金由財政、審計、紀檢等部門監管。在實際工作中，表現為多頭監管、權責劃分不清、部門間合作不協調、責任落實不到位等現象。支農資金透明度低，缺乏完善的報告制度，輿論沒有發揮應有的監督作用。其次，事前監管嚴重缺失，主要表現在對項目立項過程的監管，對項目開工前“招投標、監理、合同管理、項目法人制”執行情況的監管，對項目單位法人代表、財務人員在項目開工前的資質和經營情況的管理。部分支農項目未按基本建設管理程序(如財政部門支持的項目)實行“四制”管理，即項目法人制、項目招投標制、項目監理制和財務報賬制，導致項目資金被挪用、項目未能按計劃通過驗收等問題。
七是財政支農資金使用效率有待提高。主要表現為:壹是財政部門滯留支農資金。有的單位將收取的支農資金，轉入“暫存款”科目，在次年陸續撥付。其他單位將支農資金從預算中劃撥到農業財政部門，未及時撥付。第二，農業部門在管理和使用支農資金時，忽視了效益。壹些農業單位年末結余(包括往年結余)實際占全年財政撥款的50%。三是缺乏科學論證，盲目立項，造成支農資金浪費。四是資金投向不準，超出財政管理範圍，造成財政支農資金流失。壹些主管部門將農業專項資金投入到自負盈虧的獨立實體中，導致支農人員中飽私囊。五是財政支農投入分散，農業主管部門缺乏促進當地農業發展的重點項目和主導產業，影響了支農資金的整體效益，在壹定程度上制約了政府對農業投入的引導作用，不利於加快落實農業發展政策。
隨著我國社會主義新農村建設的深入和壹系列支農惠農政策的出臺，各級政府不斷加大對“三農”的投入，有力地促進了農業和農村經濟的發展，增加了農民收入。但是，在支農資金的管理和使用過程中，也暴露出壹些問題，在壹定程度上影響了支農資金的整體使用效率和政策效果。在為新農村建設提供“真金白銀”的同時，如何加強支農資金管理，真正做到“管水到田”，切實提高支農財政效益，是值得各級財政部門進壹步研究和改進的大課題。
壹、財政支農資金管理和使用中存在的問題
(壹)預算投入低。從支農資金的結構和投資能力來看，目前中央財政仍然是農業投資的主導者，地方財政尤其是基層財政在農業投資上似乎“力不從心”。近年來，縣鄉(鎮)兩級財政可以說是我國五級財政體系中最困難的兩級財政。特別是農村稅費改革後，很多縣鄉財政更加捉襟見肘，經營十分困難。解決人員工資和維持夥食的財政現狀很難改變。地方農業建設資金高度依賴上級政府，預算資金投入支農的實際比例很小。
(2)管理部門多。以縣市為例，據粗略統計，直接管理和撥付支農資金的農業部門和涉農單位有發改委、財政、科技、水務、林業、國土、農業、交通、民政等十余個。管理部門多必然導致統籌協調困難，主要表現在項目申報碎片化、多頭申報；項目資金管理的方式方法多種多樣，管理方式也多種多樣；計劃以不同的形式下達，有發改委或財政直接下達的，有發改委或財政先下達給行業主管部門，再由行業主管部門下達到地方的，有發改委、財政和有關部門聯合下達或行業主管部門直接下達的。由於資金管理部門多，各自為政，缺乏溝通，管理層級和撥付環節繁瑣，支農盲目投入、重復支持、資金難以到位、效率低下的現象時有發生。
(3)當地設施困難。中央政府出臺了很多支農投資項目，規定省市縣都要有配套資金；省裏出臺的支農投資項目大多也規定了市縣鎮要有資金支持。這種方式對於調動各級政府投資農業的積極性，通過多種方式籌集資金增加農業投入起到了積極的作用。但目前地方政府，尤其是相當壹部分市縣鄉財政困難，無法承擔太多的資金匹配要求。在壹些地方，為爭取更多國家投資而支持空頭承諾、“釣魚”項目的現象時有發生。項目開工後，上級的錢用了，本級的錢卻拿不出來，導致資金缺口很大，很多建設項目成了“半成品”工程。
(4)資金使用分散。由於“資金”來源多，“面面俱到”管理，在安排支農投資時，往往會出現“辣椒面”現象，要考慮到方方面面。另外，少數領導個人隨意支配和使用，搞“人情工程”“關系工程”。導致支農資金使用分散，農業項目數量多，單個項目投資少。比如壹個需要投資幾十萬的項目，只安排3萬、5萬甚至1萬、2萬，根本無法完成項目建設，也容易導致“豆腐渣”工程。農業資金的整體效益無法充分發揮。
(5)投資效益低。由於管理部門多，相互之間存在職能交叉，導致同類型支農項目出現多個部門重復立項、交叉投資的情況，如農發行和水利部門的農田水利建設項目重復；水土保持工程在水利和林業部門都有安排；扶貧開發中的基礎設施建設項目與農村小型基礎設施建設、以工代賑、公路建設項目等建設內容相同。對政府的支農投入造成了極大的浪費，給資金和項目的管理帶來了極大的困難，資金的使用效率也勢必大打折扣。
(6)監管不力。重項目輕管理的現象仍不同程度存在，支農資金監督檢查不夠。在資金使用過程中，存在很多截留、擠占、挪用的現象。2004年6月，國家審計署發布第2號審計公告，對全國50個縣2001年度財政支農資金投入、管理和使用情況進行審計調查後發現，部分地區財政支農資金落實不到位，挪用情況堪憂。50個縣挪用財政支農資金4.95億元，主要用於平衡財政預算、補足資金、貸款、經營、建房、買車，占財政支農資金總額的10%。
二、加強農業資金管理的對策建議
(壹)加大資金投入，建立支農資金穩定增長機制。
資金投入是黨和政府實施三農政策的基礎。在促進經濟發展、增強財政實力的同時，要進壹步調整和優化財政收入結構，將財政資金配置向“三農”傾斜，提高農業支出在財政支出中的比重，擴大公共財政覆蓋農村的範圍。
1.確保財政對“三農”投入的合法增長。農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，短期內必然會對縣鄉產生較大影響。地方財政收入將大幅下降，負債經營更加普遍，基本保障能力下降。因此，有必要進壹步明確中央和省級財政在欠發達地區支農中的主體地位。隨著經濟的發展和國家財力的增加，要不斷加大財政支農力度，確保財政支農增長速度超過財政支出增長速度。同時，要大力發展縣域經濟，完善財稅體制，增強地方政府特別是縣級政府的財力。形成以中央和省級財政為主，市縣鄉為輔的財政支農投入保障機制。
2、調整存量同時調整增量，主要是調整增量。存量調整方面，重點是深化機構改革，減少行政經費和人員經費，提高現有財政資金用於農業發展的比例；在增量調整方面，逐步提高新增支出用於農業農村的比例，逐步提高國債用於農業農村的比例。
3.開辟新的資金來源。主要是落實中央新增耕地占用稅主要用於“三農”、部分土地出讓收入用於農業土地開發的有關政策規定。除直接投資外，要註重財政支農資金的引導作用，靈活運用貼息、擔保和優惠政策，吸引信貸資金、外資和工商資本投資農業，進壹步拓寬農業投資渠道。
(二)加強支農資金整合，提高資金使用效率。
在擴大資金供給的前提下，充分利用現有金融資源是當前財政支農的重要課題，重點是如何整合金融資源，提高支農資金的使用效率。
1，合理界定政府對農業的投資方向，為資本整合奠定基礎。支農資金的使用要體現和代表最廣大農民的根本利益。按照完善社會主義市場經濟體制和建立公共財政的總體要求，適應全面建設小康社會和推進社會主義新農村建設的需要，牢固樹立“以人為本”的理念，嚴格把握政府支農投入方向，將支農資金集中用於農林水利、農村水、電、路、氣、通訊、生態環境建設和農業科技推廣等普遍惠及農民的基礎設施建設。
2.強化地方政府責任，下放資金分配權。上級在確定農業建設項目時，要充分考慮項目的數量、規模和地方財政承受能力，合理確定地方財政支持比例。針對農業農村建設項目涉及千家萬戶、投資規模相對較小、監管難度較大的特點，可以考慮減少上級部門的資金分配權，明確界定轉移支付資金的範圍和比例，將農業建設項目的決策權和資金分配權下放到縣級人民政府，避免脫離實際、盲目立項的現象，有利於因地制宜統籌安排，提高資金使用效率。同時，地方政府要用財力辦實事。在規劃和申報投資項目時，要根據同級財政狀況，選擇急需建設的項目。禁止為了爭取上級資金而越報越多的項目，使可行性報告成為騙人的報告。
3、明確涉農資金整合範圍，適當合並資金分類。由於農業資金整合涉及農業相關部門的利益，工作中必然會遇到壹些困難和障礙。縣(市)財政部門在推進農業資金整合時，必須從明確農業資金整合的範圍和對象入手，加強政策宣傳，加強農業資金整合的組織領導。根據財政部《關於進壹步推進農業資金整合的指導意見》，目前農業資金整合的範圍是:除救災資金和專項資金外，包括財政部門管理撥付的農業資金和農業部門預算內農業項目支出。同時，根據財政支農的目標和重點，按照建立市場經濟體制和公共財政體系框架的要求，重新確定支農投入的分類，逐步改變過去財政支農渠道多、分類不合理的局面。考慮到農業和農村的長遠發展，現有支農資金可逐步歸納為農業生產、管理服務、救災、生態環境、農村生活、農民收入五大類。對現有支農資金進行科學分類後，可以將性質相同的資金全部整合合並為壹個基金。但特大防汛抗旱資金、突發動植物疫病防控等救災資金不宜整合。但災前預防和災後重建中適合項目管理的資金也可納入資金整合範圍。
4.改革支農資金使用和管理機制，實現支農資金整合。在適當歸並資金分類的基礎上，整合現有財政支農資金。整合不是簡單的調整合並，也不是簡單地將某壹部分資金劃歸某個部門或機構管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規範、運行有序的資金使用管理有效機制，提高財政支農資金的使用效率。在不久的將來，我們可以搭建壹個“項目”或“產業”的平臺，搭建壹個整合的載體，實現農業資金的整合。在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，有機綁定、相互銜接、投資匹配、各司其職、項目共建、資源共享、利益共享、成果共享。要著力找準資本整合的切入點和著力點，努力打造資本整合的載體。如農村基礎設施建設可視為壹個整合載體，農業基礎設施投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、醫療、文化等資金可按統壹規劃投入重點領域，統籌使用；遠期擬通過調整機構和職能，實現農業資金整合。按照“減少重疊、權責統壹、加強協調、提升服務”的原則，切實改變農業投資多頭管理的現狀。重點是要理順投資部門和財政部門在政府財政性建設資金分配和管理中的職能定位，改變單壹部門既要管項目又要管資金的格局，建立兩部門合理分工、* *協商、相互制衡、有效監督的機制，從源頭上改變投資渠道多、使用分散的局面。
(三)完善支農資金管理制度執行，規範資金使用。
1，進壹步完善財政支農項目立項制度。對符合財政支持範圍的農業項目，要組織可行性研究和專家評估論證，嚴格設定項目條件，提高財政支農項目選擇的科學性、預見性和準確性。
2、重點項目資金實行財政直撥、縣級報賬制。對投資規模大、工期要求嚴的重點項目，資金由本級財政部門根據項目建設進度直接撥付給項目承辦單位。縣級以下重點項目由縣級報銷。即各級政府在項目中投入的資金(包括應由鄉鎮承擔的資金)匯入縣財政專用賬戶，由縣財政根據項目進度及時將資金撥付給承包單位。整個項目的會計核算由縣財政負責，項目竣工驗收後，縣財政將項目形成的資產移交相關單位使用和管理。
3.實行項目建設責任制。實行項目從申報到竣工的制度，負責人可以是建設單位的法定代表人或單位委派的專職人員。總之，要明確建設項目的直接責任人，明確責任人的權責。有關主管部門應當組織和監督項目的招標工作，行使相應的管理職能，並加強對項目建設過程的跟蹤檢查。
4.嚴格執行財務會計制度。為認真貫徹新《會計法》，項目建設應配備財務會計機構和合格的會計人員。根據項目的建設特點，采用適用的會計方法，完整、準確、及時地反映項目支出，杜絕賬目混亂。要做好會計資料的整理、保管和移交工作，使支農資金使用全過程清晰明了，投資形成的資產得到充分核算和嚴格管理。
5.建立和實施支農項目績效評估制度。制定財政支農資金管理剛性措施，實行嚴格的項目績效評價制度和責任追究制度，上級部門和縣級財政部門要開展經常性的監督檢查，通過支農資金使用的績效評價和分析，加強財政支農資金管理，提高財政支農項目建設質量和效益。