為什麽《國務院關於推進海南國際旅遊島建設的意見》文件日期是2010年10月4日，卻是國發[2009]44號文件？

國務院關於推進海南國際旅遊島建設發展的意見國發[2009]44號2010 015 08:26商務部網站

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:

海南是中國最大的經濟特區和唯壹的熱帶島嶼省份。建省辦經濟特區20多年來，經濟社會發展取得了顯著成就。但由於發展起步晚、基礎差，海南經濟社會發展總體水平仍然較低，保護生態環境、調整經濟結構、推動科學發展的任務十分艱巨。充分發揮海南的區位和資源優勢，把海南建設成為國際旅遊島，打造具有國際競爭力的旅遊目的地，是海南加快發展現代服務業，實現經濟社會又好又快發展的重要舉措，對全國調整優化經濟結構、轉變發展方式具有重要示範作用。為紮實推進海南國際旅遊島建設發展，現提出以下意見。

壹、海南國際旅遊島建設發展的總體要求

(1)指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，進壹步解放思想，深化改革，擴大開放，構建更具活力的體制機制，走生產發展、生活富裕、生態良好的科學發展之路；積極發展服務型經濟、開放型經濟和生態經濟，形成以旅遊業為主導、現代服務業為主導的特色經濟結構；著力提升旅遊發展質量，構建具有海南特色、達到國際先進水平的旅遊產業體系；註重保障和改善民生，大力發展社會事業，加快城鄉區域協調發展，逐步把海南建設成為生態環境優美、文化魅力獨特、社會文明祥和的開放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島。

(2)戰略導向。

——中國旅遊改革創新實驗區。發揮海南經濟特區優勢，積極探索、先行先試，發揮市場配置資源的基礎性作用，加快體制機制創新，推動海南旅遊業及相關現代服務業在改革開放和科學發展方面走在全國前列。

-世界級的海島休閑度假勝地。充分發揮海南的區位和資源優勢，按照國際通行的旅遊服務標準，推動旅遊要素轉型升級，進壹步完善旅遊基礎設施和服務設施，開發特色旅遊產品，規範旅遊市場秩序，全面提升海南旅遊管理和服務水平。

——國家生態文明建設示範區。堅持生態立省，環境優先，在保護中發展，在發展中保護，推進資源節約型、環境友好型社會建設，探索人與自然和諧相處的文明發展之路，讓海南成為全國人民的四季花園。

——國際經濟合作和文化交流的重要平臺。充分發揮海南對外開放的排頭兵作用，依托博鰲亞洲論壇的品牌優勢，全面開展區域和國際經貿文化交流及高層次外交外事活動，使海南成為中國立足亞洲、面向世界的重要國際交流平臺。

-南海資源開發和服務基地。加強南海油氣、旅遊、漁業等資源開發，加強海洋科研、科普和服務保障體系建設，把海南打造成南海資源開發的物資供應、綜合利用和產品集散基地。

——國家熱帶現代農業基地。充分發揮海南熱帶農業資源優勢，大力發展熱帶現代農業，把海南打造成全國冬季菜籃子基地、熱帶水果基地、南方育種和種子生產基地、漁業出口基地和天然橡膠基地。

(3)發展目標。

——到2015年，旅遊管理、營銷、服務和產品開發的市場化、國際化水平顯著提高。旅遊業增加值占地區生產總值的8%以上，第三產業增加值占地區生產總值的47%以上，第三產業從業人數占45%以上。力爭全省人均生產總值和城鄉居民收入達到全國中上水平，提高教育、衛生、文化、社會保障等社會事業發展水平，保持生態環境綜合質量全國領先水平。

——到2020年，旅遊服務設施、管理和服務水平全面與國際通行的旅遊服務標準接軌，初步建成國際壹流的海島休閑度假區。旅遊業增加值占地區生產總值的12%以上，第三產業增加值占地區生產總值的60%，第三產業從業人數占60%。力爭全省城鄉居民人均生產總值、收入和生活質量達到國內先進水平，生態環境綜合質量保持全國領先水平，可持續發展能力進壹步增強。

第二，加強生態文明建設，增強可持續發展能力。

(4)嚴格執行生態環境保護制度。廣泛開展生態文明宣傳教育，引導居民和遊客增強保護生態環境的自覺性和責任感。加強生態環境保護立法，完善環境影響評價制度，實施更加嚴格的生態環境保護標準。完善生態環境保護責任制和問責制，將生態環境保護納入經濟社會發展綜合評價體系和領導幹部綜合評價體系。加大對破壞生態環境行為的懲處力度。

(5)加強生態建設。繼續推進海防林和天然林保護工程恢復建設，鞏固退耕還林成果，完善海南國家公益林補償機制，2015年森林覆蓋率提高到60%。加強水土保持。加強自然保護區、森林公園、重點水源地和重要海域的保護和管理，有序開發利用土地、森林、礦產、海灣、海岸線、海島、水域等重要資源，提高資源開發利用水平和效率。實施教育扶貧移民工程，促進生態脆弱地區農村居民向城鎮遷移。將海南作為國家生態補償機制試點省份，加大中央財政對海南的生態補償力度，將9個山區市縣納入國家生態功能區轉移支付範圍，將尖峰嶺等7個國家級自然保護區納入國家生態補償試點。

(六)大力推進節能減排。嚴格執行環境準入制度，嚴格控制主要汙染物排放總量，禁止發展高耗能、高耗水、高排放和產能過剩行業，加大淘汰高耗能、高耗水、高排放和落後產能的力度。加強清潔生產、節能減排技術和產品的推廣應用，實施節能與新能源汽車示範工程。大力推進各類減排項目和設施建設，加大“以獎代補”專項轉移支付力度。積極支持海南發展農村沼氣、畜禽養殖廢棄物綜合利用、甘蔗渣利用、中水回用。加強環境監管能力建設，完善節能減排統計監測和考核實施辦法，強化節能減排目標責任制，確保完成國家下達給海南省的節能減排任務。

(七)加強環境汙染防治。加強南渡江、萬泉江、昌化江流域和負責集中式飲用水供水的水庫水汙染防治。加強城市汙水和垃圾處理設施建設。到2015年，城市汙水處理率達到80%，城市生活垃圾無害化處理率達到90%。加強對已建汙染治理設施的運行監管。控制農業面源汙染。加強農村環境綜合整治，繼續改善水和廁所，逐步建立農村生活垃圾收集、轉運和處理體系。完善汙水和垃圾處理費征收政策，建立健全汙染治理設施正常運行保障機制。開展入海河流、直排汙染源和南海環境監測，建立環境質量例行監測公報和重點海域汙染物排放總量控制制度。

第三，發揮海南的特色優勢，全面提升旅遊管理服務水平

(八)構建具有海南特色的旅遊產品體系。依托優勢資源，開發特色旅遊產品，進壹步優化旅遊產品結構。大力發展熱帶海島冬季陽光旅遊、海上運動、潛水等旅遊項目，豐富熱帶濱海海洋旅遊產品。積極穩妥推進西沙旅遊開放開發，有序發展無居民海島旅遊。積極發展郵輪產業，建設郵輪母港，允許境外郵輪公司在海南註冊設立經營機構，開展經批準的國際航線郵輪服務。研究完善遊艇管理辦法，創造條件適當擴大開放水域，做好經批準的境外遊艇停靠海南的服務工作。加強林區基礎設施建設，加快發展森林生態旅遊。合理開發溫泉資源發展保健服務業。積極發展自駕車觀光遊、特色房車遊和運動休閑項目，完善相關配套服務。在符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，不占用耕地特別是基本農田，切實保護森林和生態環境，維護農民合法權益，依法辦理用地手續的前提下，科學規劃，控制總量，合理布局，規範發展高爾夫旅遊。大力發展紅色旅遊和民族民俗文化旅遊。

(九)打造精品旅遊景點。科學規劃布局景點，精心設計旅遊線路，優化時空配置，逐步形成區域特色明顯、山海互補的旅遊格局，塑造“陽光海南、度假天堂”的整體旅遊形象。進壹步完善亞龍灣國家旅遊度假區、萬寧興隆溫泉度假區、瓊海博鰲亞洲論壇永久會址等主要景區的旅遊服務功能。高水平開發建設海棠灣、清水灣、棋子灣、尖峰嶺、霸王嶺、五指山等精品景區。高標準規劃建設海洋、熱帶雨林等旅遊主題公園。

(十)進壹步規範旅遊市場秩序。推進旅遊服務標準化和國際質量認證，加快建立旅遊餐飲、住宿、交通、景區、旅行社、導遊、購物、應急管理等方面符合國際通行規則的旅遊服務標準體系。加強旅遊行業信用體系建設，規範景區門票價格，整治“零負團費”和虛假廣告，嚴厲打擊價格欺詐和不正當競爭行為。推進旅遊綜合執法，建立健全旅遊投訴處理機制，加大對違法違規行為的處罰力度。加強社會監督和輿論監督。

(十壹)加強旅遊服務體系建設。進壹步轉變政府職能，深化改革，建立和完善政府引導、行業自律、企業依法自主經營的旅遊管理體制和運行機制。加強旅遊立法，完善旅遊相關法律法規。依托信息技術，提升海南旅遊管理和服務水平。在交通樞紐、景區、城市廣場等遊客集中的地方設立遊客服務中心。構建具有推廣、咨詢、預訂、投訴等功能的旅遊綜合服務平臺，完善旅遊公共服務網絡。完善旅遊標識系統。加強管理規範、清潔衛生、方便遊客的旅遊廁所設施建設。建立健全旅遊安全預警和應急機制，完善應急救援體系、公共醫療、衛生檢疫和防疫。

四、大力發展與旅遊相關的現代服務業，促進服務業轉型升級。

(十二)加快發展文化、體育和會展業。加快發展文化產業，引進創意產業人才，大力發展文化創意、影視制作、演藝娛樂、文化會展、動漫遊戲，積極培育具有海南地域和民族特色的文化產業集群。鼓勵舉辦大型旅遊文藝演出和節慶活動，豐富演藝文化市場，支持海南舉辦國際帆船賽、國際公路自行車賽、高爾夫職業巡回賽等體育賽事。在海南試行壹些國際流行的旅遊、體育、娛樂項目，探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票。辦好博鰲亞洲論壇年會，完善博鰲會展服務設施，積極吸引和承辦各類專題會議和展覽，舉辦博鰲國際旅遊論壇和國際旅遊商品交易會，培育國際會展品牌。優化會展業發展環境，依法給予入境參展企業稅收優惠和通關便利。

(十三)加快發展現代物流業。依托洋浦保稅港區和海口綜合保稅區，大力發展海運、轉運等業務，加快發展國際物流和保稅物流。落實國際航運相關業務支持政策，完善現代物流業發展配套政策，建設面向東南亞、背靠華南腹地的航運樞紐、物流中心和出口加工基地。在完善監管制度、有效防範騙取出口退稅措施的前提下，在洋浦保稅港區實施啟運港退稅政策。積極發展大型商場、專業商品市場、品牌折扣店和特色商業街區，建設和經營免稅店，完善旅遊小鎮和休閑度假區的商業配套設施，逐步把海南建設成為國際購物中心。

(十四)保持房地產業平穩健康發展。積極引導和發展適合旅遊的房地產業，科學規劃房地產開發類型、規模和速度，鼓勵有實力、有信譽的企業開發高質量的星級酒店、度假村等具有海南特色的房地產項目。加強產權式度假酒店開發建設和銷售的規範管理。穩步發展滿足避寒、療養等不同需求的度假住宅地產。鼓勵發展家庭旅館管理和房屋租賃管理。加強保障性住房建設，逐步改善城鄉居民住房條件。條件成熟時，將在海南試點房地產投資信托基金。

(15)加快發展金融保險業。鼓勵金融機構調整優化網點布局，改善服務設施。推進跨境貿易人民幣結算試點，改善結算環境。改善外匯支付環境，開展居民個人本外幣兌換試點。推進農村商業銀行等地方金融機構建設。支持符合條件的旅遊企業上市融資。鼓勵保險機構創新旅遊保險產品。探索離岸金融業務試點。

五、積極發展熱帶現代農業，加快城鄉壹體化進程。

(十六)積極發展熱帶現代農業。大力發展熱帶水果、瓜菜、畜產品、水產、花卉等現代特色農業。結合《全國新增糧食生產能力6543.8+000億斤規劃(2009-2020年)》實施，統籌華南地區育種和制種基地建設管理，做好轉基因生物防控和植物檢疫工作，提高華南地區育種和制種生產能力。加強海南動植物保護工程建設。建立覆蓋全省的農產品(15.73，0.17，1.09%)質量安全檢驗檢測體系，建設標準化無公害農產品生產示範基地。加快發展現代設施農業、精細高效農業和農產品加工業，提高農業附加值和綜合經濟效益。加強農產品儲藏保鮮基礎設施建設，完善農資和農產品流通服務體系建設，推進現代大型農產品綜合交易市場建設，促進熱帶農產品集散地形成。加強與臺灣省的農業合作。積極推進熱帶農業與旅遊業結合，制定實施觀光農業、休閑農業扶持計劃，建設示範基地，拓展農業發展和農民增收空間。

(十七)加快推進城鄉壹體化。根據資源環境承載能力和綜合開發條件，科學確定功能區劃，優化區域空間布局。完善城市建制，加強區域性中心城市建設，增強綜合服務功能，促進產業和人口集聚，提高城市綜合發展實力和輻射帶動能力。發揮省直接管縣(市)體制優勢，加快發展特色縣域經濟，支持重點小城鎮發展，重點培育壹批海南特色旅遊小鎮。加大對革命老區、中部山區、少數民族地區和貧困地區的支持力度，進壹步改善人民生產生活條件。統籌城鄉基礎設施建設、就業和社會發展，積極推進基本公共服務均等化，逐步建立城鄉統壹的公共服務體系。推進戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件。加快農墾體制改革，充分發揮海南農墾在國際旅遊島建設中的作用。

六、加強基礎設施建設，增強服務保障能力。

(十八)構建安全、方便、快捷的綜合交通運輸體系。改善進出島交通基礎設施條件，推進瓊州海峽跨海通道工程前期工作。加快海口至廣州、南寧高速公路建設。建設東環鐵路，適時啟動西環鐵路擴能改造和楊浦支線工程。統籌研究海南島西部民用機場布局優化和建設，適時建設博鰲機場。加強港口基礎設施和集疏運體系建設，盡快形成功能齊全的港口格局，積極推進郵輪、遊艇碼頭建設。加快建設海口-五指山-三亞地方高速公路和萬寧-儋州-洋浦地方高速公路，提升現有國省道技術等級，加強通往旅遊景區的交通設施建設，改善農村道路交通條件。

(十九)加強能源、水利等基礎設施建設。進壹步優化能源結構，提高清潔能源比重。推進長江核電項目。積極發展風電、太陽能、潮汐、生物質能等新能源。加快城鄉電網改造，適時啟動跨海電網互聯二期工程，提高電力保障能力。加快洋浦LNG項目，逐步建成連接島內主要城鎮和主要景區的燃氣管網，大幅提高民用燃氣覆蓋率。大力推進水利基礎設施建設，在做好環境影響論證的基礎上，啟動紅嶺水利樞紐和灌區工程建設，做好天角灘、麥灣水庫前期工作，基本解決海南島工程性缺水問題。繼續實施重點病險水庫除險加固。加強防洪防潮防臺風設施建設，完善災害監測預警系統。加強城鎮和主要公園、景區供水工程建設。加快實施農村飲水安全工程，到2013全面解決飲水安全問題。

(二十)加強信息網絡設施建設。大力發展有線和無線寬帶網絡，推進數字海南建設，實現覆蓋全島的高速寬帶無線網絡。積極發展下壹代互聯網和移動通信，加快網絡升級。大力整合信息資源和網絡資源，積極推進海南“三網融合”建設。努力建設覆蓋海南管轄海域的有線、無線和衛星傳輸相結合的通信網絡，提高南海應急管理水平和信息服務能力。

七、推進以改善民生為重點的社會建設，加快形成人文和智力支撐。

(二十壹)加強人力資源建設。合理控制人口規模，努力提高人口素質。全面提高中小學教育質量，促進義務教育均衡發展。大力發展具有海南特色的高等教育和職業教育，服務國際旅遊島建設。加強海南高校特色學科專業建設，提升海南大學“211”工程建設水平。實施職業學校基礎能力建設工程，提高職業學校特別是中等職業學校辦學水平，大力培養技能型、應用型人才。完善人才培養和引進政策體系。加大教育開放力度，支持海南與國際知名大學合作開辦旅遊職業學院。加強旅遊教育培訓，全面提高旅遊及相關行業從業人員的文明素質和服務水平。

(二十二)加快公共文化服務體系建設。統籌考慮當地居民和遊客需求，推進鄉鎮綜合文化站和村級文化活動室建設，進壹步改善縣級圖書館、文化館設施設備條件，大力加強城市和社區公共文化體育設施建設，建立公共文化體育機構正常運轉的經費和人才保障機制。加快廣播電視數字化步伐，提高廣播電視覆蓋率。積極開發利用海上絲綢之路文化遺產，開展國家南海博物館、南海水下考古中心前期論證工作，加強文物和非物質文化遺產保護。支持海南建設大型文化體育基礎設施，重點建設壹批四季適宜訓練的體育場館。

(二十三)完善城鄉醫療衛生服務體系。在海口、三亞等地建設區域醫療中心，完善農村三級衛生服務網絡和城市社區衛生服務體系，推動建立國家基本藥物制度，提高城鄉醫療衛生服務質量和水平。建立全省統壹高效的突發公共衛生事件應急處理體系。加快基本醫療保障制度建設，逐步建立不同省(區、市)和海南的醫療保險互認制度。

(24)營造文明和諧的社會環境。開展群眾性精神文明創建活動，加強社會公德、職業道德、家庭美德和個人品德建設，培育講文明、重禮儀、團結友好、熱情好客的社會風尚。全面開展城鄉環境綜合治理，全面改善人居環境。努力擴大就業，做好社會保障，促進社會和諧。紮實推進平安海南建設，加強基層基礎工作，努力形成多層次、全方位、立體化的社會治安防控格局，妥善處理利益關系，積極排查化解社會矛盾，解決影響穩定的歷史遺留問題，增強人民群眾和遊客安全感。

八、充分利用當地優勢資源，集約發展新興產業。

(二十五)集約發展新興產業。堅持不汙染環境、不破壞資源、不重復建設的原則，決不能以犧牲生態環境為代價盲目追求工業擴張。充分利用現有產業基礎、港口條件、重點工業園區和開發區，大力優化產業布局，支持海南新型工業化產業示範基地建設。高起點、高水平發展臨港產業，集約發展油氣化工、林紙壹體化、汽車制造、礦產資源加工、農產品加工、醫藥等產業。重化工業嚴格限制在洋浦和東方工業園區，其他工業項目集中在現有工業園區。培育發展房車、遊艇、輕型水上飛機、潛水裝備、高爾夫裝備等旅遊裝備制造業。加強R&D和設計，發展特色旅遊食品、服裝和工藝品加工業。

(二十六)鼓勵發展高新技術產業。加快海南生態軟件園和三亞創意產業園建設，鼓勵和吸引國內外知名信息技術企業集聚園區，根據國家軟件產業發展規劃和產業基地建設總體布局，積極支持海南軟件和信息服務業發展，逐步形成軟件產業基地。加快海口藥谷建設，提升南藥、李藥、海洋藥自主研發能力。充分發揮資源優勢，積極培育和發展新能源和新材料產業。加強自主創新體系建設，實施技術攻關，努力在優勢產業領域形成壹批擁有自主知識產權的核心技術和知名品牌。

(二十七)加快發展海洋經濟。加強海洋石油資源勘探開發，提高海洋油氣資源開發利用水平，把海南建設成為南海油氣資源勘探開發的服務和加工基地。適時規劃建設國家戰略石油儲備基地，鼓勵發展商業石油儲備和成品油儲備。高起點、高水平推進洋浦開發開放。支持國內大型企業在海南建設造船和海洋工程裝備項目。加強漁業安全生產服務體系建設，大力發展深海養殖和遠洋漁業。加強海洋科技研究，發展海洋生物工程、海洋能利用等新興產業。

九、加強組織協調，落實各項保障措施。

(二十八)加大政策支持力度。建設海南國際旅遊島是國家的重大戰略部署，是壹項長期而艱巨的任務。國務院各有關部門要高度重視，進壹步解放思想，在政策、資金、項目安排等方面給予特殊支持。

——投融資政策。海南省在安排中央預算內投資和其他有關專項中央投資時，對基礎設施、生態建設、環境保護、扶貧和社會事業給予西部大開發政策。支持符合條件的旅遊企業發行企業債券。設立旅遊產業投資基金。根據國際旅遊島總體要求，增加海南省為《中西部地區外商投資優勢產業目錄》實施省份。

——財稅政策。鑒於海南的特殊情況，中央財政加大了對海南的均衡性轉移支付。同時，在其他壹般性轉移支付和專項轉移支付方面加大對海南的支持力度，特別是對革命老區和邊疆地區的支持。中央財政在壹定時期內對海南國際旅遊島的建設和發展給予專項補助。財政部將牽頭研究境外遊客在海南購物退稅的具體措施和離島遊客免稅購物政策的可行性，並另行上報國務院。

土地政策。科學修訂土地利用總體規劃，實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，嚴格執行土地用途管制制度，協調保障海南國際旅遊島建設發展各類用地需求，推進城鄉土地壹體化管理。在不超過國家下達的耕地保有量、基本農田保護面積和建設用地總規模的前提下，試行土地利用總體規劃定期評估調整機制。加強土地利用總體規劃，規範各類經濟產業的布局規模和時序。穩步開展城鄉建設用地增減掛鉤試點、農村集體經濟組織和村民利用集體建設用地自主開發旅遊項目試點。科學論證和統籌規劃海島開發利用，依法加強西沙和無居民海島管理，按照屬地管理原則進行土地權屬登記。科學選擇和規劃海洋經濟集約利用區域，引導海洋產業相對集中發展。

-開放政策。積極引進國內外有實力的大型旅遊企業，逐步培育壹批旅遊骨幹企業和知名品牌。實施開放便捷的出入境管理措施，在海南現有21個國家的基礎上，提前增加芬蘭、丹麥、挪威、烏克蘭、哈薩克斯坦為免簽國家；對俄羅斯、韓國、德國，旅遊團人數放寬至2人以上(含2人)，入境停留時間延長至21天。支持海南在境外主要客源地設立旅遊推廣分支機構。

國務院各有關部門要認真落實本意見提出的任務和政策措施，在規劃編制、制度創新、政策落實等方面給予積極支持。海南省人民政府要根據本意見編制《海南國際旅遊島建設發展規劃綱要》，報國家發展改革委批準後實施。同時，要進壹步做好相關專項規劃和旅遊區建設規劃，制定詳細規劃和具體措施。在政策實施過程中，要註意研究新情況，解決新問題，定期總結經驗，重大問題及時向國務院報告。

國務院

2009年12月31日