《招標投標法》實施以來,相關法律法規不斷出臺,規範工程招投標市場的力度不斷加大。然而,諸如虛假招標、串通投標和操縱投標等不和諧音符頻繁出現,每年都有許多人因串通投標而被定罪。如涉案金額近3億元的最大市政工程圍標案,涉案人員全部被溫州法院以串通投標罪判處刑罰,並處罰金5萬元至80萬元。這些現象恐怕不能用“法律意識淡薄”這壹句話來概括,而應該從制度上來考慮。
壹是適當擴大招標範圍
理論上,公開招標可以在壹定程度上實現公平競爭,杜絕腐敗,但其效率值得懷疑。放眼國際市場,近十年來,225家主要國際承包公司的年營業額約占全球合同總額的40%,其合同的90%是通過談判獲得的。英國土木工程師學會(ICE)合同條件常務委員會認為,國際競爭性招標浪費時間和金錢,效率低下,導致許多承包商浪費金錢和人力。相比之下,選擇性招標,即國際有限招標,可以產生最高的和各方面的經濟效益。因此,英聯邦地區實施的主要招標方式是國際有限招標。
中國的國情有自己的特點。為了保證公平,杜絕腐敗,強制招標,不進行實質性談判是必要的,但也要考慮到招標的效率,否則就談不上公平。適當擴大招標範圍是壹個可行的辦法。《建設工程招標投標辦法》規定,公開招標的費用與工程價值相比不值得公開招標的,可以采用邀請招標方式,這在兼顧效率方面開了壹個好頭。但判斷壹個項目的價值是否值得公開招標的影響因素很多,從不同的角度也有不同的看法。
很難用數學模型準確量化項目的質量、進度和成本。在合理的質量和進度約束下節約成本是業主選擇項目進行投標的重要原因。投標是有成本的。當招標的成本大於招標所能節約的成本時,招標就是無效率的。如果此時要求強制競價,虛假競價就有了內在動力。同時,很多項目都要趕上壹些機遇,比如市場機遇、政策機遇等。,而漫長的審批和招標過程往往很難遇到這樣的機會。壹些雇主和具體承包商之間存在壹些復雜的關系,不壹定會對項目產生負面影響。這時候強制公開招標,必然會在用人單位心中產生抵觸情緒,這就不難理解了,是顯而易見的,也是隱性的。
《工程建設項目招標範圍和規模標準規定》規定,單項施工合同估算價在200萬元以上的工程建設項目,屬於強制招標範圍。在地方法規中,這壹規定趨於嚴格執行。為了體現公平,各地往往采取公開招標的方式。200萬元以上的項目技術含量通常不高,潛在投標人數量多,投標的社會成本高。僅通過資格審查難以篩選投標人,難以避免歧視嫌疑。因此,存在大量的能有效降低招標成本的招標、賣標、圍標等違法行為也就不足為奇了。
公開招標的低效率是上述違法行為大量存在的重要原因。各地行政主管部門要細化招標方式管理,適當擴大邀請招標範圍,提高招標效率。同時,要出臺和完善相應的制度措施,如承包商的信用等級、擔保、投標門檻費等。
第二,拓寬投標人獲取信息的渠道
《招標投標法》第二十二條規定“招標人不得向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱和數量……”,而競標者無法從正常渠道知道潛在對手是誰,所以大家都得壹哄而上。壹個項目有幾十個投標人,招標的社會成本可想而知,而這些成本必然會轉嫁到工程成本上,所以招投標的效率不可能高。同時,《招標投標法》允許組織現場踏勘,很難從制度上保證投標人不相識,而只是不想讓投標人從正常渠道(投標人)相識,人為增加投標成本。而且互相認識並不壹定會導致串通投標,希望不認識並沒有實際上杜絕或減少串通投標的發生。
英聯邦地區(包括原屬英國殖民地的國家)很多涉外項目在發招標文件時,通常會告知投標人發文件的承包商數量,以便心中有數,避免盲目投標。這種制度設計可以在壹定程度上緩解招標過程中投標人過多的情況,提高招標效率,值得借鑒。
第三,讓評標專家充分理解招標文件
招標文件往往越來越厚。在“綽綽有余”的情況下,投標人眾多,評標時間通常較短,有用信息或關鍵信息淹沒在信息的海洋中。評標專家很難完全理解招標文件,只能根據個人判斷提取有限的他們認為關鍵的信息。招標文件可能成為合同的壹部分,壓縮起來非常困難。在實際操作中,延長評標時間的可能性不大。評標專家要想全面理解招標文件,就必須提高信息傳遞的效率。如果可以要求投標人提供招標文件的摘要或直接提供投標人在招標文件中說明的視聽資料,可以適當限制摘要或視聽資料的長度,投標人應對其真實性和與招標文件的壹致性負責,並由清場人員負責檢查。這種處理方式既照顧了公平性,又大大提高了評標效率。
第四,不宜全盤否定彩票。
由於市場發育不完善,相應的制度不配套,最低價中標法或類似的評標方法在實踐中很難實施。目前的評標方法大多采用綜合評分法,經常出現以幾分之差中標的情況。壹個零頭甚至壹個零頭的差距,都不能證明之前投標人之間的本質區別,更不能證明項目建設結果的區別。這種用微小差異進行校準的方法看起來是公平的,但它為人工幹預留下了很大的空間。面對這個結果,別人真的很難指責評分不公平,行政部門也無可奈何。這種情況對投標人乃至整個招標環境都是致命的。
抽簽定標看似荒唐,但在壹定條件下抽簽定標是合理可行的。比如綜合得分在壹定範圍內的投標人參與搖號是合理的:(1)不會對工程建設結果產生不利影響。《招標投標法》賦予招標人從中標候選人中自由選擇中標人的權利。可見,即使工程建設結果不理想,也不是抽簽定標造成的。(2)減少人為幹擾。分數差距小很難指責得分的合理性,但分數差距大很容易看出得分的不合理性。評標委員會不可能以十分之幾的分數差讓人“完成任務”。最後,很難通過抽簽來決定,客觀上保證了中獎結果的公平性。
目前在“有余”的情況下,過度競爭不可避免,評標系統的設計必須切合實際。這種方法只要不對最終的項目結果產生負面影響,就有其合理性。在海灣戰爭中,撲克通緝令把壹個非常嚴重的政治問題帶入遊戲。是不是很可笑?但是很實用。抽簽定標也是如此,不能完全否定這種看似荒謬的方法。政府投資項目在壹定條件下可以采用這種抽簽定標方式,可以限制人為幹擾,有效降低“腐敗指數”。
五、招標制度和方法的設計要註意制度性。
任何管理控制都是為了實現某些目標。《招標投標法》的宗旨是“規範中標活動,保護國家利益、社會利益和招標投標活動當事人的合法權益,提高經濟效益,保證工程質量”,招標投標制度和方法的設計必須圍繞這壹目標。制度和方法是否合理取決於項目的最終結果是否令人滿意,而滿意的核心是提高經濟效益和保證項目質量。招投標只是項目管理中的壹個環節,對招投標制度和方法的評價不應局限於招投標環節,而應結合項目建設的結果形成反饋,通過反饋對制度和方法進行調整。比如對評標專家的考察要和最終的施工結果掛鉤。如果壹個評標專家最後的施工結果不盡如人意,那麽這個評標專家的評標方法就非常值得懷疑,甚至要考慮是否將該專家留在專家庫。目前的制度、方法和研究往往局限於招投標環節本身,“低價中標,高價結算”成為業內的學問。這種制度設計在壹定程度上並不註重系統的反思。
這種制度管理難度很大,尤其是對於監管部門來說。應采取壹些措施突出監管重點。比如,中標通知書發出後,要求投標人對本次招標提出意見,意見統計結果上報監管部門,統計結果要公示。當事人的合法權益是否得到保護,只有當事人最有發言權。如果當事人不滿意率很高,招投標監管部門應該重點監控處理,或者聯合並移交其他部門重點監管項目的建設過程,變被動監管為主動監管,不必等到有人投訴。
制度管理也對監管部門的組織設計提出了很高的要求。監督部門的組織結構既要面向上級,又要滿足歸口管理,並應有利於部門間的橫向溝通。如前所述,如果招標管理部門發現某標書滿意度異常,雖有疑問,但沒有足夠的證據進行處理,則應移交相關部門(如造價、質監等部門)重點跟蹤,後者及時將跟蹤結果反饋給招標管理部門。要實現系統管理,首先行政長官要成為壹個有機的系統,而不是部門的集合。
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