建設工程監理走入誤區
建設監理制度自實施以來壹直備受爭議。重點是行業和各行各業對這個項目管理體系的很多問題不能達成壹致。如何培育、發展和規範建設監理，政府、企業和市場做出了不同的選擇，導致這壹主觀願望良好的制度逐漸偏離市場，進入誤區。工程監理企業的合法利益受損，整個行業在畸形的環境中生存。建設監理的做法不可能與國際工程管理慣例接軌，監理。
1，建設工程監理的概念
《建設工程監理規範》(GB0329——2000)將建設工程監理定義為“所謂建設工程監理，是指由項目建設單位委托具有相應資質的監理單位，依據國家有關工程建設的法律法規、工程項目建設文件、建設工程委托監理合同以及建設主管部門批準的其他建設工程合同，對工程建設實施的專業監督管理。”包括建設前期的工程咨詢，建設後期包括招投標、勘察設計、施工驗收、運營保修等各個階段的監督管理。國家出臺這壹制度時，並未參考某壹項目采購方式對應的項目管理模式。理論上，業主委托監理公司提供的所有服務活動統稱為監理，是國際工程咨詢的壹部分。監理工程師經常把自己比作FIDIK合同條件中的工程師和各種合同安排中提到的咨詢工程師。大多數監理工程師在實踐中也明白這壹點，並沒有因為合同安排的不同而產生新的概念。而社會對監管的理解和認知與行業相差甚遠，甚至出現了嚴重的偏差。隨著監管實踐的深入，業界也感到理論和實踐的嚴重不足。這源於建設監理制度出臺時不科學、不合理的措辭設計。因為“監理”壹詞是基於日本項目實施階段的管理經驗，[1]而日本施工合同中的建築師總是被稱為“監理”，即建築師對項目的實施進行監督和檢查，而“監理”的英文單詞是Supervisor，意思是管理者、檢查員或監督者，而不是監督者。因為合同裏沒有定義，所以日本的施工合同和西方有很大不同。但是多年監理培訓使用的教材都宣稱監理不是監工，他的地位高於監工，監工是被監理的對象。其實大部分現場監理做的都是監理的工作，這也是大部分業主想要的，但他們不是承包商的監理，而是業主聘請的監理。在中國，監理工程師從來不翻譯成監理工程師，但強調監理工程師是FIDIK合同條件下的工程師或咨詢工程師。理論上的混亂加深了建設領域對監理概念的分歧。政府對質量監督的重視和強調，也限制了監督提供的專業服務範圍。另外，大部分監理單位在建設前期不具備工程咨詢能力，項目的可行性研究屬於規劃部門管理。由於諸多原因，工程監理局限於項目實施階段，使得監理的道路越走越窄，失去了發展的空間。這是體制和政府職能混亂，引導不力造成的，怪不得監理單位。過分強調國情，沒有隨著國情的變化而調整——市場主體成分和政府職能的變化，使得監理單位既沒有取代質監機構，也沒有成為具有社會公信力的質量評價機構；它既不能發展成為運用現代科學技術、經濟管理、法律和工程技術等知識為工程建設項目的決策和管理提供智力服務的咨詢公司，也不具備向委托人提供建設前工程咨詢的能力。隨著工程造價和工程咨詢(投資)業務的劃分，原來全包式的建設工程監理只有質量監理的內容，建設監理自引入以來發生了質的變化。因此，[2]我們有理由認為，迫切需要加強工程咨詢相關專業的理論研究，研究和探討工程咨詢的原則、程序、方法、組織、業務拓展、案例分析和發展規律，以促進工程咨詢業的科學性、有效性和規範性，努力提高我國工程咨詢業的技術水平。
2.政府在工程監理中的主導作用。
在我國，政府從宏觀到微觀對建築行業進行嚴格監管。具體來說，工程監理中規定了監理工程師的監理行為和方法，甚至對監理項目進行例行檢查和突擊檢查。行政執法的力度逐年加大，動用的社會資源越來越多，說明監理行業是政府主導的。政府對具體微觀活動的過度幹預不利於行業的發展。管理不到位，管理不應該越位，現狀沒有改變，作用不大，不能規範市場秩序。比如被業界詬病的“現場監理”制度，這是中國的特色，由政府推廣，並具有相應的法律地位(《建設工程質量管理條例》)。對於施工階段對工程質量的壹種監督形式，國家在《建設工程監理規範》、《建設工程質量管理條例》、《房屋建築工程施工監督管理辦法(試行)》(建設部建施[2002]189號)中強制要求監理單位實施，在市場上是公平的。《建築工程施工監理管理辦法(試行)》規定了土建工程施工監理的重點部位和關鍵工序，但沒有規定機電設備安裝監理的重點部位和關鍵工序，有失偏頗，造成了理解上的錯誤。根據筆者的經驗，建築物和構築物沒有問題，不保證機電工程的安全和功能。在壹些項目中，由於監理工程師沒有對大部分機電測試和調試的全過程進行監督，只註重結果，導致項目投入使用後安全和功能失效，或者功能不能正常發揮。當然，現場監理也是有市場的，大部分業主都喜歡，有其深厚的背景。大多數業主對承包商的施工質量感到不安，不歡迎質監站的表面監督。因此，尋求社會機構進行持續監督管理是必由之路，監督員的出現是合理的。它反映了承包商誠信的喪失、政府監管的失效和社會信用體系的不完善。政府以行政權力強力幹預的後果是，工程質量的責任主體不承擔質量責任，沒有主觀行為能力的監理工程師承擔不成比例的責任。今天的監理已經成為承包商的建設者和質量檢查員。可能有人會問，監理工程師權力多，為什麽不行使呢？請問，在我國目前的法律和社會環境下，監理工程師是否可以因為承包商的工地施工人員和質檢員不在崗而不開工甚至停工？大部分工程項目根本做不到，因為很多承包商的現場質檢員大多是名義上的，不能值班，業主對此可以“理解”。在這種情況下，承包商、業主和監理就變成了2: 1。於是，監工就成了監工。因為他要旁觀，他要監督整個施工過程，監造員要充當包工頭甚至施工員的質檢員。這就是現實。人們可以譴責監理方的不作為，建設行政主管部門可以對其進行處罰甚至追究相應的責任。但是，承包人的不作為，業主的亂作為，沒人管，法不責眾。這公平公正嗎？這不是本末倒置嗎？我們可以看到，承包商的質量責任和管理能力被大大削弱了，因為政府強調了第三方不作為的可能後果，而留下了責任主體的短板(如工人缺乏培訓、農民工較多、施工管理不善等。)交給第三方來彌補，而忽略了責任主體本身的責任。目前，用監理單位的現場監理代替承包商的現場質量管理是壹種趨勢。
還要求監理人員監督建設項目的合法性，甚至向建設行政主管部門舉報業主的“違法行為”，這是監理工程師和監理單位難以做到的。建設監理制度包括政府監理和社會監理兩個層面。政府監督具有強制性和法定性，因此建設項目的合法性應當委托給政府監督，而不是委托給社會監督。監理企業和項目業主是受委托的，是有經濟關系的，即業主是監理的雇主。在目前項目實施階段的監理形勢下，要求監理工程師對建設項目的合法性進行監督是不現實的。要求監理工程師向建設行政主管部門舉報業主的違法行為是不合理、不合理的，相當於監理工程師為業主提供的服務變成了對業主的監理活動。業主是監理的父母，是上帝，監理工程師不可能向建設行政主管部門舉報業主的違法行為。在壹些政府項目中，政府部門的不規範行為早已為人們所知，政府監管無法糾正和改善。社會監督監督建設項目合法性的理由是什麽？筆者從事監理十年，了解到很多工程項目沒有拿到施工許可證就開工了，但是業主都跟相關部門打了招呼，相關部門也認可。更有甚者，有的工程項目開工三五個月後才拿到施工許可證，卻沒有人追究業主的法律責任，施工許可證依然發放。監理工程師在此期間可以拒絕提供監理服務嗎？標準監理合同沒有規定業主不辦理施工許可監理就不能提供服務。在這種情況下，監管可以監督誰合法誰不合法。最後的結果就是監管不作為，監管違法。這就是現實。人家明知道主管做不到，還是讓他做。
近年來，越來越多的建築安全責任被移交給了監理。它像壹座大山，壓得主管喘不過氣來。有些要求過於極端。比如要求監理方萬無壹失，政府把自己管不了、管不好的事情推給監理企業，監理企業承擔責任，不收安全監理費，免費服務，這才公平。人們看到工地發生安全事故，沒有對安監站進行行政和經濟處罰，而是處罰監理單位和監理工程師。安全責任追究無法公正處理，監理單位責任無限擴大。監理成了低收入高風險的職業。監理工程師在施工階段能做的就是審查承包商的施工組織設計(方案)和安全措施。對安全的監督只是檢查、監督和促進。他不是建築產品的生產者，壹直對安全負責，現場施工安全的直接責任人是承包商。目前強加給監理的安全責任違反了建築法。筆者從香港建築師監理的工程項目中了解到，雖然建築師在施工過程中檢查各項安全措施，監督和推動承包商的安全工作，但除非建築師就安全相關事宜向承包商作出明確指示，否則建築師不承擔安全事故造成的責任。中國現在應該做的是建立市場機制，完善法制。比如在現有基礎上，政府部門每年要對具有相應資質的承包商的安全事故進行統計，出具政府確認的安全記錄，並將其作為承包商投標時必須提供的記錄之壹。相關法律法規還可以規定，在什麽情況下，多長時間內，不允許承包商承接什麽規模的工程，從而限制不良承包商進入相應的建築市場，壹個不良承包商長期來看會被市場淘汰。懲罰措施對承包商應該是致命的，可以觸動他們的利益，保證社會公平。社會認可的透明遊戲規則才會有效。
人們給監管強加了過多的附加功能，超出了它的社會屬性和自身能力，也違背了市場交易的原則。監管背負的東西太多了，是不是現在就卸下來，恢復本來面目。
3.強制監督
由於投資者構成簡單，工業化國家和地區的項目分為公共投資和私人投資兩種，其建設項目組織實施方式和合同形式也各不相同。除公共投資項目外，其他項目在項目實施階段不受政府強制監管。在我國，由於投資主體的多元化，計劃經濟時期政府的職能並沒有完全轉變，近年來投資主體的構成依然復雜。因此，政府規定了必須進行大規模監督的工程項目。不僅如此，壹些地方因為種種原因，監管的範圍越來越大，監管的收費越來越低。是什麽導致了市場的扭曲或變形？對杭州監理市場進行了專題調研。[3]很大壹部分業主(占調查人數的31.7%)不贊成政府強制監管。其實全國的情況也大多如此。即使工程已經監理了，很多業主也有自己的團隊來管理工程，這叫“監理的監理”。出現這種情況的背景是，目前的施工許可證必須填寫監理單位，否則建設行政主管部門不會發放施工許可證；辦理商品房預售許可證時，監理單位也需要出具相關證明，否則開發商辦不了預售許可證；質監站不再對工程質量進行驗證，監理工程師將對分部分項工程組織工程質量驗收，並對單位工程進行評定。業主將自己的部分職責委托給監理工程師，根據監理合同規定的監理範圍和權力，實際上並不是委托。通常多是質量控制和安全管理，也就是責任最大、最具攻擊性、最容易引發沖突的工作。所以相當壹部分業主不委托“監理”是做不到的。同時，業主仍然要組織自己的強有力的項目管理團隊，相應的監督權在施工中往往被業主剝奪。在很多項目中，是社會資源的浪費，社會總的管理成本增加。反映了業主固有的觀念，不認同監理工作，監理無法提供業主需要的服務。在這種情況下，主管最大的工作就是簽字蓋章。這說明我國目前的監管制度完全是壹種政府強制行為，而不是壹種社會行為和社會需求。政府要監管，業主要監管，計劃經濟向現代商品經濟轉型，體制機制不具備監管體制運行的土壤、環境和市場需求。人對事物的認識還是建立在原有的思維方式上。再者，中國本來就是壹個自給自足的小農經濟的封建社會。以前人們做自己的事，總以為自己做的比別人好。這種習慣根植於中國人的血液中，壹直流傳至今。於是，中國的酒廠多到沒人能說出無數酒的品牌；擁有世界上最多的汽車工廠，世界級的中國車永遠造不出來。多年的計劃經濟導致壹個企業就是壹個小社會，社會分工缺乏專業化。在體制沒有根本改變，社會轉型沒有完成的情況下，強制監管未必是壹劑良藥。經過十多年的努力，我們對國際建築行業的管理實踐有了更深刻的理解。它不完全是國內監管，但有其深刻的理論內涵和實踐背景。那麽，我們是不是應該明確壹下，目前在中國，什麽樣的工程是被監管的？公共投資和私人投資有什麽區別？項目的采購方式應多樣化，由業主決定。不同的項目類型采用不同的合同條件。標準合同範本及其依據的合同文本由相關行業組織制定。政府主要通過立法來規範建設行為，減少對其實施過程的具體監督管理，逐步走上小政府、大社會的道路。
4、招投標的監督
工程監理招投標在壹些地方變得荒謬，甚至走入歧途。政府項目實際上是當天開標，當天評標，當天答辯，然後當天授標。所有的程序都執行得非常匆忙。表面上，這些程序是合法的，但實際上，這是壹種掩飾。評標小組如何在很短的時間內閱讀所有投標人的所有技術標書？就像這樣，凝聚著監理投標人汗水和智慧的標書，只是在評標的“專家”手裏看著，過目內容，丈量厚度，或者幹脆把所有投標人的技術標放在壹起，比較高低，丈量厚度，根據分數決定是男是女，或者讓妳這樣的龍，默認監理單位肯定是第壹。這就誤導了監理單位編寫的技術標越來越厚，少則幾十頁，多則壹兩百頁。內容空洞，假設無窮，文字浪費，辭藻堆砌，提取大量標準規範。更有甚者，有的業主只提供部分項目可行性報告和方案設計，卻要監督投標人提交監理方案，分析項目的難點和監理點，提出合理化建議。但這並不能打敗早已身經沙場的監理單位，他們依然可以編制大型監理方案，解答業主感興趣的問題。
那麽競價方式的現狀如何呢？在深圳，政府項目按規定在交易中心公開招標，當天中標。因為這種方法存在漏洞，無法避免監理投標人的違法行為。現在改為抽簽，即入圍的監理投標人用抽簽的方式決定誰能中標。別開玩笑了。此舉表面上很公平，但部分監理單位壹年內無法“簽字”。競標變成了賭博。社會投資項目業主大多通過招投標的方式選擇監理單位，但壹般來說，監理費的高低起著決定性的作用。大多數業主並沒有把專業人員的知識、技能和工作經驗作為選擇監理工程師的主要因素。除了少數采用國際項目管理模式的業主外，很少采用項目建議書和談判、協議評審等方法。這反映了業主聘請監理工程師，少花錢多辦事的心態。他們壹方面需要監督，另壹方面又沒有選擇有效的監督方式，經常抱怨找不到好的監督。事實上，支付給監理工程師的報酬與監理工程師的工作對項目的潛在利益和重要性相比，是微不足道的。“優質必高價”作為工程咨詢委托中的壹個公認規則，在國內壹般不被認可。
從十幾年的監理實踐來看，業主和監理單位對監理招標都存在認識誤區，監理技術標書缺乏針對性和實質性內容。監理計劃或方案稱為技術建議書，更能體現監理活動作為咨詢服務的特點。[5]建議是否表明監理單位對監理任務有明確的認識，並能對執行任務的方式方法提出建議。當部分業主對工作大綱的要求不是很明確時，監理單位可以說明自己對工作大綱的理解，澄清壹些不準確的地方，提出修改意見。這是監理單位展示創意的機會。技術建議書的核心部分——方法和途徑，其內容是詳細描述監理單位將如何完成工作大綱要求的各項監理任務，這也是考察監理單位實力和水平的重要方面。提案的成功在很大程度上取決於專家的選擇。監事的安排在評分標準中權重很大，董事權重最大。所以他除了要完全符合工作大綱的要求，還要有很強的組織能力。有經驗的監理單位經常指定他們最好的專家來扮演這個角色。每位入選專家應根據工作大綱規定的格式認真準備個人簡歷，作為技術建議書的附件，供業主審查。
5、監理工程師管理
監理單位是高智能的管理機構，監理工程師是復合型人才。目前這種人才資源還是供不應求，年供應量滿足不了市場需求。既然是稀缺資源，國家就應該充分利用，提高利用率。但是現在的政策是從上到下限制，監理工程師無法合理流動。取得內陸省份監理工程師資格的人，到東部和珠三角地區從事監理事業，內陸省份主管部門會加以限制，找出各種理由不予辦理或拖延辦理相關手續。變更監理工作單位，辦理註冊手續，將是壹個緩慢而繁瑣的過程。有董事能力和資格的人在監理行業是稀缺資源，但主管部門卻要限制他們只能在壹個項目中擔任董事。而且，他們還要求主任留在工地。壹旦當天檢查時總監不在施工現場，監理單位和總監本人都將被記入不良記錄，受到處罰並公示。但主管部門對承包商法定代表人和公司總經理作為項目經理的欺騙行為視而不見。目前，監理工程師的管理制度就像壹個籠子。壹旦進了這個籠子，就沒有自由空間了。我真的不知道這個系統的設計是做什麽的。實際上限制了生產力的發展，阻礙了監理市場的發展，掩蓋了建築行業的矛盾，保護了落後，不符合國際慣例。政府現階段要做的是借鑒工業化國家和地區的經驗:[6]對工程咨詢的管理采取“職業化”資質的管理模式，即政府制定相關法律法規，約束從事工程監理的專業人員的執業行為；專業組織(學會)負責專業人員職業資格的審查和認證，通過專業工作章程和職業道德的制定和實施，對專業人員的職業行為進行監督和管理；政府建設主管部門或專業機構對從事工程監理的專業人員的職業資格實行註冊制管理；通過市場競爭機制和服務口碑，淘汰不合格的專業人才。