俞可平:如何防止改革碎片化？

“加強改革發展的‘頂層設計’和戰略研究，與其成立新的‘改革委員會’，不如建立健全中央決策咨詢協調機制。”俞可平，中央編譯局副局長，世界經濟論壇全球議程理事會機構治理小組成員。推薦的機構是世界經濟論壇的全球議程理事會。該組織匯集了來自世界各領域的專業人士，並根據不同主題設有88個理事會，就世界面臨的重大問題進行討論並提出建議。黨的十八大以來，中央提出“深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體方案，明確提出改革總體方案、路線圖和時間表”。媒體上要求恢復“體改委”和實施“頂層設計”的呼聲不絕於耳。有關專家學者可以回顧和總結"體改委"的經驗，也可以著眼於探索在當前環境下可行的"體改委"新框架。理財周報采訪了中央編譯局副局長俞可平。超越部門利益的決策機構俞可平:在利益多元化和政治民主化的背景下，壹方面，各種利益集團必須通過其代言人對公共政策施加影響；另壹方面，政府政策也必須盡可能地反映所有社會群體的不同利益，以實現公眾利益的最大化。因此，社會利益紛爭和政治博弈通常體現在智庫間不同的政策舉措上。每個利益集團都希望政府政策向自己的方向傾斜，但既得利益集團通常對公共政策有最重要的影響，因為他們占據了社會的主要資源。如果黨和國家的決策不被既得利益綁架，決策者有“執政為民”的意誌是遠遠不夠的。必須制定壹套科學合理的決策程序和機制，讓不同的利益群體，尤其是弱勢群體有暢通的利益表達渠道。從某種意義上說，存在著各種官方和民間的政策協商機制，這些機制大多帶有明顯的部門利益和群體利益偏好。這種利益偏好有時甚至不是有意和有意識的，而是無意和無意識的。我們可以發現，很多公共政策都是以“國家”和“人民”的名義尋求部門或群體利益的增長。為了實現公共利益最大化的政策目標，決策者應該建立超越部門利益、地方利益和群體利益的決策協商機制，並依靠這種決策協商機制實現公共政策的“帕累托最優”，即增加所有利益相關者的利益，避免大多數人的利益。至於黨政機關內部眾多的“研究室”、“研究中心”，嚴格來說，並不是政策咨詢機構。他們的主要職能是為各級領導起草文稿，是“寫作團隊”。改革各黨政部門的“研究室”應盡快提上日程。這不僅是領導幹部轉變文風和工作作風的需要，也是建立現代政策咨詢機制的需要。俞可平:我也註意到這個呼籲，它反映了人們對進壹步深化改革的期待和擔憂。為了深化改革並在壹些關鍵領域取得突破，有必要加強對改革戰略的研究。缺乏對國家改革發展戰略的長遠和全局研究，是我國現行決策體制的致命弱點之壹。同時，從國家層面看，公共決策存在嚴重的碎片化現象，壹些重大政策不壹致，各地區各群體之間也存在不壹致，有些政策甚至被部門利益和群體利益綁架。例如，最近披露的養老金水平50倍的差異就是公共政策碎片化的典型反映。事實上，類似的政策碎片化明顯反映在醫療、住房、教育、就業和低保等基本民生問題上。為了有效克服這些弊端，確實需要設立壹個超越部門利益、負責研究和協調改革發展重大政策問題的綜合協調機構，對國家改革發展戰略進行“頂層設計”。俞可平:當然，是否成立這樣壹個“改革委員會”，不能簡單地看作是真正改革的標誌和信號。要求恢復原來的“經濟體制改革委員會”或成立新的“改革委員會”，只是解決上述問題的壹種思路。這種思路的好處是有壹個職能改革的專門機構，可以有效推動改革的深化。但壹旦成為重要的職能部門，必然會有自己的部門利益，自覺不自覺地尋求部門的權威。其實我們還可以有另外壹個思路，就是成立國家層面的綜合決策咨詢協調委員會。所有重大的國家改革和發展政策都必須經過委員會的討論和審議。然而，它本身不是壹個職能部門，而是壹個政策咨詢和審議機構。與壹般的政策咨詢機構相比，它應該有兩個主要特點。壹是超越所有政府部門，橫跨黨政兩大系統的綜合決策咨詢機構。它可以使國家政策具有整體性、全局性和戰略性，防止公共政策“部門性”和“碎片化”的弊端。二是充分授權，嚴格限制，任何重大政策都要經過委員會的論證和聽證，但無權制定公共政策。它不是過去的“經濟體制改革委員會”。它沒有審批權和決策權，其政策咨詢和研究範圍也不局限於經濟體制改革領域。按照後壹種思路，要加強改革發展的“頂層設計”和戰略研究。與其成立新的“改革委員會”，不如建立健全中央決策咨詢協調機制。俞可平:和當年體改委面臨的情況很不壹樣。現在改革和發展的問題已經遠遠超出了經濟體制和政府管理權限的範圍。如果社會和政治體制不進行重大改革，黨和政府的關系不進行重大調整，即使是經濟改革也難以深化。因此，如果我們要在國家層面建立壹個具有足夠權威的決策咨詢和協調機構，我們必須直接向最高中央決策者負責。這樣的機構不應該設在國務院之下，而應該由中共中央設立，向中共中央和國務院的最高決策層負責。現在是時候考慮黨本身和政府的整體改革，以及經濟體制和社會政治體制的整體改革。否則，改革將進壹步支離破碎。統籌政治、經濟和社會改革是科學發展觀的必然要求。建立現代決策咨詢機構智囊團俞可平:原國家經濟體制改革委員會權力很大。它不僅是壹個咨詢和審議機構，也是壹個決策機構，曾經是國務院的壹部分。那些年體制改革的許多重要的規章制度都是體改委頒布的。如果要成立壹個中央層面的政策咨詢機構，它不應成為壹個新的權力機構，也不應擁有原來經濟體制改革委員會的決策權。其主要職能應該是兩個:壹是研究設計重大改革的總體方案，二是咨詢協調國家重大改革發展政策。多年來，在中央層面、地方層面、黨政系統和學術系統都建立了許多政策研究和咨詢機構。但它們也處於嚴重的碎片化狀態，尤其是體制外的政策咨詢機構，難以影響中央政策。官方咨詢機構之間、官方咨詢機構與非政府咨詢機構之間缺乏統壹的協調機構，中央政策咨詢協調機構應承擔統籌協調的職能。俞可平:中央層面的政策咨詢協調機構不應該專註於招募人員開展研究和咨詢，而應該承擔起協調體制內外現有智庫的作用。可以就中央的壹項重大政策議案召集全國有關專家學者進行討論、聽證和咨詢，也可以向全社會發布政策咨詢招標專題或委托專題。總之，我的想法是，它不應該著眼於增加新的機構和人員，而應該著眼於充分協調和利用現有的各種政策咨詢機構的職能。此外，民間智庫的產生和發展是現代決策咨詢體系的壹個顯著特征。決策咨詢機構不僅為政府所有，非官方的民間智庫也開始對公共政策產生越來越重要的影響，這也是政治民主化的趨勢。民間智庫應成為新型決策咨詢體系的組成部分，中央政府和各級政府應充分發揮其在決策過程中的作用，包括委托決策咨詢課題、參與政策聽證和論證等。俞可平:最聰明的人也是人，不是神，總有他的見識、閱歷、才華的局限。因此，壹個優秀的政治家不僅要有自己的才能，還要善於吸收他人的智慧。歷史上，政治家身邊總有壹群謀士，成功的政治家通常都有優秀的謀士、智囊和老師相伴。而在傳統政治下，決策者與謀士的關系主要是私人關系，沒有制度上的規定。在現代政治下，傳統的謀士、智庫、教師不復存在，取而代之的是現代決策咨詢系統。重大政策要經過專家的咨詢、論證和聽證，這已經成為壹項制度規定。從事政策咨詢的專家學者不再是領導的私人顧問，而是公共政策的專業服務人員。是否有壹個相對獨立的公共決策咨詢系統，是判斷傳統政治和現代政治的重要標誌。合理的決策咨詢制度對政府決策的科學化、民主化具有重要意義。雖然我們習慣把那些從事決策咨詢的專家學者稱為智庫、文勇氣、顧問等。我們必須明白，他們的角色與那些曾經是政治家私人顧問的顧問有著本質上的不同。