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民事是政府信息嗎?

第壹,如何界定政府信息

政府信息公開是政府公共服務背景下的事實行為。在壹些地方的政府信息公開訴訟中,行政機關拒絕公開的主要原因有:壹是申請的信息不屬於我國《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)規定的政府信息;二是存在申請的政府信息不予公開的法定情形。《規定》第21條的基本含義是,行政機關應當根據申請人的申請,在能夠構成“政府信息”的各種載體上,根據不同情況作出公開、保密或者其他答復。《規定》沒有明確規定公開申請不屬於“政府信息”範圍時如何答復。當然,即使法律沒有規定,根據正當程序原則,行政機關也必須對申請給予明確規範的答復。在行政訴訟中,當行政機關作出不屬於政府信息的答復時,對政府信息的辨析和判斷通常會成為法庭上的主要爭議點。

(壹)政府信息的要素

《條例》第二條規定:“本條例所稱政府信息,是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,以壹定形式記錄、保存的信息。”據此,信息公開的主體是行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織。信息是行政機關在履行職責過程中產生的,是行政機關在履行職責時自行產生或者從其他機關、組織和個人處獲得的。信息以壹定的實物形式存在,作為記錄和保存的載體。①政府信息的定義應包括三個基本要素:

1.從政府信息的性質來看,政府信息與行政職責的履行密切相關。《規定》第二條明確,政府信息是行政機關制作和獲取的信息。因此,應從行政機關(包括法律法規授權的組織和依法適用的公共企事業單位)的法律性質定位,不應包括刑事偵查機關。同時,“義務”與權力相對,屬於行政法和非民法的範疇。民法領域是平等主體之間的權利義務關系,而不是權力義務關系。因此,該條規定的“履行職責”原則上應理解為行政職責。需要註意的是,《條例》第12條第五項“鄉鎮的債權債務和集資報酬”;第7項“鄉鎮集體企業和其他鄉鎮經濟實體的承包、租賃、拍賣”,列入主動公開的信息範圍。從表面上看,與履行行政職責關系並不密切,主要是因為兩類信息都與基層群眾利益相關,是從村務公開實踐中演變而來,屬於特例。在信息披露的不同情況下,上述解釋仍不能完全反映實踐中的各種情況。行政審判首先是以個案糾紛為基礎的,所以要在舉例的基礎上進行討論。

第壹,刑事執法文書信息是否屬於政府信息。行政法規的適用範圍受立法權的限制,產取機關只能指行政機關(包括法律法規授權的組織和依法參照適用的公共企事業單位),所以首先應從行政機關的法律性質定位,壹般不應包括司法機關、政黨機關、人大等。因此,《條例》第二條規定的“在履行職責過程中”應當理解為履行行政職責的過程。公安機關作為刑事偵查機關在履行刑事偵查職責過程中形成的文書,無論是制作主體還是履行職責的性質,都屬於刑事執法領域,形成的信息無疑屬於司法機關制作的信息。當然,如果行政機關在履行行政職責時獲取並保存了上述信息,司法信息是否轉化為政府信息,還需要在實踐中進壹步明確,後面會有說明。

第二,監控建議信息是否屬於政府信息。(2)我國《行政監察法》規定,監察機關是人民政府行使行政職能的機關,對行政機關、國家公務員和行政機關任命的其他人員進行監察。監察機關調查處理違反行政紀律的行為,可以作出監察決定或者提出監察建議。有人說,監察建議書屬於行政機關內部自我監督管理文件,是內部行為,不具備社會公示性,不屬於政府信息範疇。筆者認為,《規定》第二條並未要求履行職責過程中產生的信息必須是外來文件,僅將與履行行政職責無關的人事、財務等相關信息排除在政府信息之外。(3)監察建議書是監察機關在履行行政監察職責過程中提出的,具有明確、規範的載體。執法的目的是促進廉政建設,改善行政管理,與公眾利益密切相關,沒有理由被排除在政府信息之外。

第三,行政機關的內部記錄、報告、聯系工作等是否屬於政府信息。部分原告向行政機關申請公開調查報告、聽證會簽到名單、會議紀要、許可證存根、請示批文等信息。,但行政機關往往回復不屬於政府信息。壹些地方政府調查後發現,執法中免於公開的範圍過於狹窄。實踐中,討論、調查、處理等信息暫時不適合公開,但他們從現有法律法規中找不到豁免公開的理由。因此,對非政府信息的答復逐漸成為行政機關拒絕公開的便利理由。觀察美國、日本等國政府信息公開的立法案例,並沒有將內部信息排除在政府信息的範圍之外,只是規定了部分情況不予公開,因為內部事務的公開可能會使相對人規避法律或法規。筆者認為,在審查政府信息公開行政行為時,應當對機關內部事務的認定進行審慎判斷。過於寬泛的解釋容易導致行政機關以此為由規避信息公開,不利於這壹制度的健康發展。

2.從生產方式上看,包括政府機構自身生產的信息和從其他組織或個人獲得的信息。(1)行政機關獲取的信息有兩種。壹種是其他行政機關制定的,下級向上級傳遞壹些管理信息;另壹類信息本身不是政府信息,如個人信息和非行政機關制作的信息(包括立法機關、政黨部門、司法機關制定的信息)。這些信息都是政府獲取的,不屬於政府的信息就成了政府信息。(2)對“收購”的理解包括收購途徑和收購主體兩個方面。前者包括上級分發、同級分發、下級提交、自行調查收集等。後者包括從公民、法人或其他組織獲得的信息。這種“獲得”必須與履行行政職責有關。可以從兩個層面來判斷:壹是履行職責;第二,有法律依據。其他主體(包括司法機關、立法機關、其他政黨、公民個人)產生的非在履行職責過程中獲得的信息,如果不用於履行行政職責,壹般不屬於政府信息。(3)司法信息是否有可能轉化為政府信息。刑事偵查機關產生的執法信息或者法院產生的陪審團名單信息都是司法信息。行政機關在履行職責時獲取該信息,符合《條例》第二條界定的政府信息。這類似於行政機關獲取個人信息後,將其轉化為政府信息。以申請司法局公開陪審員名單信息為例,①作為司法行政事務局,負責陪審員的任免、培訓和考核,因此需要司法局獲取名單才能履行職責。可以認定,人民陪審員名單屬於司法局從法院獲取並保存的政府信息。

行政機關作為民事、行政訴訟的壹方當事人收到司法判決的,該判決所陳述、傳達的司法信息不屬於政府信息。但即使壹些司法信息轉化為政府信息,也與公開與否無關。

3.從存在形式上看,政府信息是以壹定的形式記錄和保存的。(1)政府信息必須是真實信息。信息披露不同於回答問題。行政機關的信息公開義務只是提供現有記錄,不能因為私人請求而承擔制作記錄的任務。即申請公開的政府信息應當是靜態的、原始的,不能要求政府部門提供尚不存在的、需要加工、整理或者統計匯總的信息。在信息公開過程中,有時會發生申請人以申請信息公開的方式要求行政機關辦理某些事項,或者要求相應整合材料的情況。這種咨詢通常不屬於政府信息範疇。(2)政府信息包括記錄信息的所有載體。根據《規定》,政府信息是“以壹定形式記錄和保存的信息”,但對於信息是什麽,並沒有相應的解釋。事實上,“政府信息包括所有記錄信息的對象”。按照這種理解,政府信息公開的對象是“對象”而不是“內容”。在某些情況下,申請人僅要求行政機關公開相關文件的名稱(而非文件的全部內容)。文件名稱屬於政府信息嗎?文件名是文件的壹部分。如果檔案屬於政府在履行職責過程中制作或獲取的信息,且不屬於免於公開的範圍,那麽作為檔案壹部分的標題、名稱、文號也屬於政府信息。公開全部內容只公開名稱只是信息能力的問題,是否屬於政府信息沒有質的區別。至於目錄信息,類似於名稱信息,行政機關在履行行政職責時制作了檔案目錄,應當依申請公開。當然,決定公開的政府信息也應當堅持政府信息的載體特性,即必須以壹定的形式記錄和保存,而不是簡單的信息目錄的存在或者行政機關自身對新信息的主觀加工。

(二)純內部信息不屬於政府信息。

《條例》沒有直接規定內部信息屬於“非政府信息”。但第二條“在履行職責過程中”可以解釋這壹含義,因為“純粹屬於行政機關內部管理的人事、財務等相關信息,不屬於本條例規定的政府信息”。③

這裏的內部資料主要是指車庫使用規則、食堂規則、病假政策,以及只指導事業單位工作人員的事業單位活動規則、準則、調查程序手冊等瑣事。內部信息之所以免於公開,是因為這些事項是瑣碎的、瑣碎的,公眾對這些事項沒有利益,索要這類文件只是增加了行政機關的工作,對公眾的利益沒有幫助;同時,如果壹些內部規則和習俗公開,將極大地阻礙機關的重要職能。④

如何判斷壹條信息為“屬於行政機關內部管理的人事、財務等相關信息”,可以從兩個方面進行:壹是效力標準的範圍,內部信息的效力應限於機關內部,如果行政行為的效力延伸到機關之外,就不再是內部信息;二、信息性質,內部信息主要涉及內部人事、財務管理等與公共利益無關的事項。當然,這種甄別方式在實際操作中還存在不確定性,需要在司法實踐中進壹步細化。

(三)非政府信息實例

在司法實踐中,“純粹由行政機關管理的人事、財務等相關信息”被認為是《條例》中未提及的政府信息,至少在以下情況下是如此:(1)政府機關的會計憑證、會計檔案與經濟社會管理和公共服務無關;(二)行政機關對其工作人員的崗位補貼;(三)行政機關實施民事活動有關的發票、憑證。以上三種情況不屬於政府信息範疇。

值得指出的是,政府信息與履行行政職責密切相關,法律並不要求履行行政職責必須是具有對外效力的具體行政行為。除純屬行政機關內部事務的人事、財務信息外,其他在履行行政職責過程中產生或獲得的信息,即使履行職責沒有外化和不確定性,仍屬於政府信息。例如,上述案件中提及的行政機關在履行內部調查管理職責過程中從其他地方獲取的相關信息和報告,仍屬於信息公開法律規範規定的政府信息範圍。

第二,如何把握政府信息公開的例外

根據《條例》第14條規定,不能公開的政府信息包括國家秘密、商業秘密和個人隱私。

(壹)國家秘密的認定

1.政府信息公開與保守國家秘密法的銜接。《條例》對保護國家秘密作出了更加具體的規定。《保守國家秘密法》第13條明確規定,對是否屬於國家秘密、屬於何種密級有爭議的,由國家保密工作部門或者省、自治區、直轄市保密工作部門最終確定。因此,法院不能對其是否屬於國家秘密進行公開的司法審查。目前,國家秘密範圍廣、密級高的情況比較突出。按照規定,國家秘密必須經過主管部門確認。在司法審查中,行政機關必須對屬於“國家秘密”的事項提供合理的保密依據和理由,法院才能予以承認。有必要完善保密制度和制度中的保密範圍,特別是通過修改《保守國家秘密法》,與信息公開法律規範中適用例外範圍中的國家秘密事項保持壹致。

2.涉及國家秘密案件的認定標準。(1)行政機關在申請公開的信息載體上加蓋了“秘密”、“機密”或“絕密”印章。人民法院在受理案件或者開庭審理時,應當首先跟進涉密案件。(2)行政機關答復時,相關信息文件未加蓋涉密印章,但行政機關以涉及國家秘密為由拒絕公開,並提供信息公開機關的保密審查結論或者保密部門的保密審查意見的,法院應當認定為涉密案件。(3)如果行政機關不提供上述兩份材料,但仍堅持保密,人民法院在審理中仍應遵循保密的思路,避免因疏忽而通過審理泄密,但審理應嚴格審查。

(2)商業秘密和個人隱私的確定

1.在信息披露的情況下,實踐中對商業秘密的認定缺乏統壹的判斷規則。雖然《反不正當競爭法》對商業秘密進行了界定,但案件的審理仍然過於抽象。在司法實踐中,對壹般商業秘密的判斷可以基於是否會損害商業秘密權利人的競爭地位。①可以根據以下原則判斷:壹是行政機關是否對信息提供者有保密承諾;第二,信息提供者通常是否會向公眾披露這些信息;三是相關信息的公開會影響行政機關日後獲取類似的必要信息;第四,相關信息的泄露對信息提供者的競爭地位造成了實質性損害。對於這種涉及商業秘密的信息,政府部門有保護的義務。

2.個人隱私的識別。涉及個人隱私的信息主要是指個人材料,如人事、醫療、收入等涉及個人身份、名譽、財產狀況的信息。①隱私權的邊界很模糊,但對隱私權的廣義解釋是必然趨勢。美國將個人隱私排除在信息披露範圍之外,主要有兩個原因:壹是避免披露可能引起尷尬的事實;第二是免受騷擾。對於不同身份的人來說,第壹種情況下信息保護的力度大致相同,第二種情況下有壹個階梯差。比如,對於政府高級職員,公開的範圍很廣(包括姓名、職務、財產、工資、收入、不當行為等。),而低級別政府雇員只需公開與工作相關的姓名、職務、薪酬等。,而普通人不需要透露上述任何信息。即使在定義了類型學的美國,判斷隱私權的標準仍然不明確。在壹些地方司法實踐中,對特定個人信息隱私權的解釋總體上仍然較為寬泛,但需要結合其身份進行不同的考量。從整體上看,公眾人物和政府官員的隱私權範圍要小於普通公民。

(三)商業秘密、個人隱私和公共利益的司法平衡。

行政機關在公開上述商業秘密和個人隱私時,壹般應當考慮該信息是否侵犯商業秘密和個人隱私,以及在獲得信息公開時保護該權利與保護公眾利益之間的平衡。根據《規定》第二十三條,行政機關認為不公開(商業秘密、個人隱私)可能對公眾利益造成重大影響的,即使第三人不同意公開,也應當公開。公共利益的確定是壹種主觀判斷。在司法審查中,應適當尊重行政機關的判斷,同時也應作出基本判斷。筆者認為,對該條的理解需要堅持利益衡量理論,從“公共利益”和“重大影響”兩個方面全面理解。對“公共利益”的理解,可以著眼於利益主體的相對不確定性、利益性質的較大影響、利益保護的特殊需要,如公共健康、國家安全或環境保護利益等進行判斷;目前,在尊重行政自由裁量權的基礎上,對“重大影響”的理解可以要求行政機關提供其認定“重大影響”的基本事實依據,特別是在與第三方私人利益進行比較時所選擇的科學、完整、現實的因素。

《規定》只是明確涉及商業秘密或個人隱私不公開的問題,並不意味著所有涉及第三方利益的信息都不公開。“第三方利益”與“涉及第三方商業秘密或個人隱私權”有重疊,但不是完全等同的概念。

(四)其他不予公開的例外情況。

1.政府信息入檔後是否公開的司法判斷。在審判實踐中,壹些行政機關以國家檔案法的相關規定作為不予公開信息的依據。相關文件作為政府信息的載體,經過壹定的時間和檔案法的調整,可以檔案的形式歸屬於檔案部門。我國現行檔案立法強調檔案的管理和保護,對檔案的公開和利用有過多的限制和嚴格的規定。根據法律規定,只要行政機關的信息材料形成檔案,原則上30年不予公開。由於《檔案法》是國家法律,其效力級別高於行政法規,且《檔案法》關於歷史遺留敏感信息保存和開放的規定仍有壹定的適用價值,以已在行政訴訟中備案為由拒絕公開信息檔案的案例不在少數。

檔案法和現行的信息公開條例分屬不同的管理領域。歸檔文件只是信息的文字載體,可以公開的信息內容即使歸檔後仍有存在的必要和價值。妥善處理政府信息公開與《檔案法》關系的基本途徑是:已經移交檔案館的檔案,屬於《檔案法》及其實施辦法規定的未公開檔案的,不得公開。但如果仍由被告所屬的檔案機構、檔案人員管理或者在接受公開申請後才移交檔案的,不適用檔案法的規定,不予公開。②政府信息的性質不因其轉移到檔案館保存而改變。當然,在保證檔案法效力的前提下,如何防止行政機關以備案為由拒絕公開信息,需要通過立法予以明確,以獲得更有力的支持。

2.歷史信息公開的司法判斷。《條例》實施前的歷史政策、文件等資料,在這裏稱為“歷史資料”。司法實踐中這些信息是否公開是壹個值得研究的現實問題。在信息公開的溯及力方面,壹般認為條例實施前產生的信息也是政府信息,政府信息公開不僅僅指條例實施後產生的信息。目前,困擾行政機關的問題是,歷史信息中的壹些內容往往反映的是不規範或有缺陷的政府信息。如早期的土地出讓合同、規劃、房產部門在更早時期的審批行為等等。按照筆者的理解,政府信息公開制度強調的是依法公開政府信息,而不是審查歷史信息的合法性。有些信息雖然不規範,但還是屬於政府信息。壹般應遵循“公開為原則,不公開為例外”的原則。只要符合信息公開的要求,原則上就應該公開,並以當事人要求的形式提供。行政機關不予公開的,應當提供充分的證據和合理裁量的依據。

三、如何審理政府信息公開案件

行政訴訟法及其司法解釋規定了六種判決方式:維持原判;撤銷判決;履行判決,變更判決;駁回訴訟請求判決,確認判決。在信息公開案件的審理中,常用履行判決、駁回訴訟請求、確認判決。

(壹)在行政機關告知決定的情況下,原告請求撤銷判決方式選擇的。

1.行政機關公開和不公開政府信息的行政行為是否正確。壹般情況下,他們可以根據《訴訟解釋》的相關規定,決定維持和確認合法性,或者駁回訴訟請求。

2.行政機關不予公開政府信息的決定違法。法院審理後能夠確認涉案政府信息應當公開的,可以在撤銷具體行政行為的同時,責令被告行政機關限期公開政府信息,所附期限不得超過《條例》規定的答復期限;如果原告已經獲得其申請公開的政府信息,則確認為違法。

3.行政機關決定公開的決定違法,涉及的政府信息不宜公開的,可以直接判定違法。

4.行政機關公開的內容有錯誤的,可以在撤銷具體行政行為的同時,責令被告限期重新作出決定。

(二)原告請求行政機關履行信息公開法定職責的判斷方法。

行政機關信息公開訴訟的兩種類型及兩種相應的判決方法:

1.要求行政機關履行答復義務的判決。行政機關未在法定期限內履行答復義務的,應當依據《行政訴訟法》第五十四條第(三)項的規定在期限內作出答復;如果在判決前,行政機關已經履行了答復義務,判決將確認其違法。

2.要求行政機關履行公共職責的判決。行政機關尚未答復的,按照答復要求的方式進行審理和判決;行政機關已經答復的,以行政機關通知請求撤銷案件的方式進行審理和判決。其實撤銷判決和履行判決在執行上有很大區別,側重點完全不同。除行政不作為案件外,有明確行政決定的,判決撤銷,體現了司法審查對行政權的有限幹預。行政機關可以再次作出具體行政行為,確定該信息是否公開。但實踐中直接責令行政機關履行政府信息公開義務的自由裁量權難以衡量,尤其是涉及壹些專業性問題時,比撤銷判決風險更大,需要慎重考慮。可以考慮給原告壹個適當的說明,使訴訟請求圍繞信息公開決定,即以行政決定為訴訟標的,避免出現原告訴訟理由難以成立、行政決定違法時,最終判決結果是撤銷具體行政行為的情況。

(三)幾種特殊情況的判斷方式。

1.如果行政機關以該信息不存在為由不公開政府信息是正確的,則判決駁回訴訟請求是適當的,因為雖然行政機關經過檢索確定該信息不存在,但不排除該信息實際存在的可能性,存在駁回判決的空間。此外,政府信息本應存在,但因保管不當而滅失或者毀損,或者按照規定已經銷毀的,《規定》明確了這種情況下的回復形式。如果被告答復“信息不存在”,他可以決定駁回訴訟請求。

2 .確定政府信息公開機關後,行政機關未正確告知的情況。《規定》第21條第3項規定,行政機關不公開但可以確定政府信息的,應當告知申請人行政機關的名稱和聯系方式。筆者認為,行政機關未告知或者未正確告知的,法院應當根據不同情況予以判決。首先,通過庭審查明被告在原告申請時知道或者能夠確定告知義務的主體,有時是相對困難的,除非被告本人在庭審中承認。其次,如果在庭審中因為認為自己能夠確定政府信息的公開機關而判定被告敗訴,將導致被告在以後的庭審中或者在答辯中否定自己能夠確定相關公開義務主體的事實前提,從而確保自己立於不敗之地。因為法院判決的導向應該是有利於行政機關更好地履行公示和便民義務,如果壹個判決導致被告逃避履行便民義務,判決結果顯然是不適當的。對此,在某些情況下可以指出是行政瑕疵,要求采取警告,並不壹定決定撤銷答復或確認違規。

3.行政機關以不是信息公開義務機關為由,拒絕答復信息公開申請的。《條例》和部分地方性法規對答復的形式和內容提出了具體要求:無論是否屬於信息公開義務機關,對信息公開申請應當及時書面答復。如果被告不答辯,違反了《條例》的規定,判決壹般采取確認違法的方法,而不是簡單地將原告申請的實體理由成立等同於被告不能設定責任,采取駁回原告訴訟請求的判決方法。

四、實踐中如何防止和處理訴權的濫用。

實踐中,出於各種非理性動機的起訴者不在少數,如壹人提起數十起或數百起信息公開訴訟,多人就同壹信息反復多次提起訴訟,或擾亂法庭秩序等。對於這種濫用權利的行為,現行法律沒有規定具體的制裁措施,實踐中預防機制也沒有建立起來。有必要在現有法律規定的框架內采取合理的對策:

1.嚴格起訴和審查。濫用主觀訴權的故意明顯,客觀上存在不當言行和對立情緒,且無合理的訴訟理由,對法院的解釋和建議不予理睬,對訴訟請求未作明確解釋和說明。因此,有必要認真審查和處理這壹案件。根據行政訴訟法及相關司法解釋,對不符合受理條件的,依法裁定不予受理或駁回起訴。

2.增加舉證責任。第壹,法律和司法解釋有明文規定的,要善於充分利用。對當事人申請的事實、內容和理由進行認真審查的,有必要要求其對申請作出明確的說明和證明;此外,對於被告答辯信息不存在或者無法獲得的案件,如果發現有濫用訴權的嫌疑,可以要求當事人為其相反主張提供相應證據。二是法律和司法解釋沒有規定的,應當合理增加嫌疑對象的舉證責任。其實這也是給濫用訴權的人提高訴訟門檻。即使法官因為法律的缺失而無法明確表示和處罰,至少也會增加非理性訴訟的風險。

3.控制節目節奏。壹是組織當事人在開庭前充分公開證據,防止證據被突擊,使法庭陷入被動。二是舉證時限嚴格,逾期舉證(無合理解釋)壹般不予采納。雖然《行政訴訟證據規則》對原告舉證時限的規定比被告更寬泛,但如果有充分理由懷疑當事人可能濫用訴權,可以嚴格限制舉證時限。

4.強化證據收集的權威性。在當前引入對抗制的訴訟模式下,法官的權威不應被過分削弱。在當事人濫用訴訟權利的情況下,法官應自覺主動行使職權進行調查,以發現事實真相,避免錯誤。依職權取證的寬釋,允許法官加強職權調查,查清案件事實和背景,根據需要在原請求、當事人爭議焦點、合法性審查要件之外進行必要的調查,從而掌握主動,有效預防和防止訴權的濫用。

5.註意解決糾紛。當事人往往就其他相關問題提起行政或民事訴訟,構成雙重或多重訴求,主要涉及房屋拆遷、規劃、勞動保障、環境保護等方面。要註意了解當事人追求的現實利益,加強法律解釋工作,盡可能解決他們的實際困難,消除情緒化的對立,促使當事人理性主張自己的合法權益。