編輯 王延春
近期，全國政協外事委員會主任、中國財政部原部長樓繼偉在第五屆財政與國家治理論壇暨《財政研究》創刊40周年研討會上發表講話稱，中國的“財政收支矛盾異常尖銳，財政壓力不斷加大。從中長期來看，受疫情沖擊、經濟潛在增長率下降，以及全球經濟下滑的影響，預計未來五年我國財政收入總額將呈低水平運行勢態，而財政支出壓力仍然較大。可以說，財政困難不只是近期、短期的事情，中期也會非常困難。”
對於地方政府的債務問題，樓繼偉在演講中表示，“十四五”時期，多數省市的債務可持續性堪憂，粗略計算，大約四分之壹的省級財政50％以上的財政收入將用於債務的還本付息。地方政府債務問題，不僅影響了地方政府公***服務供給能力，而且累積了財政金融風險。
樓繼偉的上述發言，引發了人們對未來中國財政可持續性的擔憂。
來自財稅部門的數據顯示，2020年財政稅收增速創半個世紀以來新低。2020年財政收入增速為-3.9％，為1976年以來的最低增速；稅收收入占財政收入的84.4％，增速為-2.3％，為1969年以來即半個世紀以來最低增速。其中，2020年社保收入中有超過2萬億元來自壹般公***預算補貼收入，占社保收入的28％，占財政支出的8.7％。
財政運行體制存在的問題如何進壹步厘清？如何防範和化解財政領域的風險？財政危機離中國還有多遠？為探尋政府債務問題的治本之道，《 財經 》雜誌近日邀請了聯辦 財經 研究院專家、原國家稅務總局副局長許善達，中國人民大學副校長劉元春，摩根大通中國首席經濟學家朱海斌，建銀國際董事總經理兼宏觀研究主管崔歷進行了討論。
依靠壹般預算收入補貼社保缺口的做法難以維持
《 財經 》：當前財政領域比較突出的矛盾和困難是什麽？
劉元春： 從全世界來講，財政領域的核心問題是積極財政政策所帶來的債務問題。從中國來講，目前雖然政府的債務風險不是非常大，但債務的結構性風險比較突出，集中體現在地方政府顯性隱性債務風險高、基層政府財政運轉困難兩個方面。這兩個核心問題與整個財稅體系有關，主要體現在以下三個方面。
第壹，財政收入增速下降；第二，財權與事權之間不匹配；第三，財政的功能定位需要改進。財政體系目前處於壹個大轉型、大改革、大調整的時代，肩負著前所未有的主導性的作用，因此會出現相應的效率問題和公平問題。財稅體制改革是今年的改革重點以及“十四五”規劃重點，但財政領域的利益關聯廣泛，改革尤其困難，要有基礎性、根本性的改革更困難。
許善達： 目前，政府的各種債務增長很快，利息支付和到期後的本金償還會給壹般預算收支帶來很大壓力，財政收入的增量調整空間正逐步縮小，動用國有資本存量是解決問題的唯壹辦法。2017年末，國務院印發的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》指出，劃轉比例統壹為國有資本的10％。
從當前的財政困難情況來看，靠壹般預算收入來補貼社保缺口的做法難以維持，必須用國有資本的存量解決社保缺口，但是只劃10％肯定是不夠的。現在最大的問題不是增加國有資本劃撥，而是首先要研究已經劃撥的部分如何能夠替代財政的壹般預算支出。現在國有資本的權益處於備用狀態，並沒有實際進入社保收支體系。
目前還是需要打通這個渠道，使備用的國有資本權益資金替代壹般預算支出，進入社保的實際收支，如果不夠再追加劃撥的比例。如果這項改革能快速推進，對調整財政格局將會有很大推動，對防範財政風險也將會有很大幫助。
未來，中央、地方財政壹般預算支出補貼給社保的體制不能再繼續了，要加大社保體系改革，盡快實現全國統籌，用國有資本權益逐步減少壹般預算補助。同時盡力提高社保基金收益。
《 財經 》：在當前財政收支壓力下，是否還要繼續對企業減稅降費？
許善達： 中國企業稅制的競爭力低於美國、歐洲和日本，這壹點在高 科技 、重資產企業上面表現得最為充分。未來中國的發展主要靠高 科技 、重資產企業跟外國企業競爭，因此，需要通過稅制的進壹步改革，提升這些企業的國際競爭力。
今年的政府工作報告提出，對先進制造業企業按月全額退還增值稅增量留抵稅額，這是提高中國企業稅制競爭力的重要決定。這項政策實際上不是在減稅，而是在推遲納稅時間，減輕企業財務負擔，降低資產負債率，減少利息支出。企業的資產負債率降低，上市公司的股價就會提高。減少利息支出，企業成本則會降低。最典型的企業是清華紫光旗下的武漢長江存儲，如果留抵稅款都改為退稅，紫光集團可能現在不至於債務違約。
劉元春： 今年減稅降費主體依然是中小企業，對於小額納稅主體，進壹步提升起征點，對稅率也進行了下調。今年的減稅降費突出結構導向、創新導向等，已經逐步從去年的應急救助轉向戰略導向，逐步形成常態化。
“十四五”期間很重要的壹個戰略導向就是怎樣擴大有效需求。從這個戰略基點來看，持續的大幅度的減稅，在中國以流轉稅為主的稅制條件下，更有利於供給側和生產端，而不是有利於消費端。因此，應當從總量性的減稅轉向結構性的減稅。
防範地方債務風險需化解地方財權事權匹配難題
《 財經 》：如何防範化解政府債務風險，包括顯性和隱性債務風險？
朱海斌： 2020年中國經濟恢復很成功，但是全 社會 非金融部門債務水平提升非常快。去年中國的債務水平提升了25個百分點左右，尤其是政府債務上升速度非常快。涉及到地方政府債務問題，去年疫情後有壹定程度的惡化。除了預算內的專項債規模大幅調高，預算之外的地方政府融資平臺舉債也是大幅增長。
崔歷： 我國政府整體負債率較低，但地方政府債務壓力較大。需要解決包括地方財政事權和支出責任的匹配、國有資產盤活等結構性問題。
化解地方債務風險，壹是需控制地方債務率，確保地方舉債和財政收入、項目收益等相匹配；二是推動平臺公司轉型，減少隱性債務風險。不具備融資能力、自主經營能力的平臺可能會逐漸被兼並重組、註銷；而具備融資能力，運作良好的平臺，將會順應下壹階段城鎮化、區域化發展趨勢，繼續擔任地方發展的重要融資和國有資產運營平臺的角色；三是健全中央對地方轉移支付體系，提高地方財政應對風險的能力。
劉元春： 解決隱性債務要加強監管，進行陽光化、法治化、透明化管控。同時，要調整財稅體系。由於過去事權和財權不匹配，地方政府通過土地出讓金和罰沒收入等來進行彌補，因此土地財政成為了地方財政的壹個核心來源，但現在土地收入收縮，傳統稅基提升不起來，轉移支付控制的力度增強，資管新規和投融資平臺嚴控之後，最後發現地方政府必須通過壹些所謂的“創新”來規避監管，來完成其所承擔的大量剛性支付功能。
很多改革在這樣的利益體系下，好改革變成了壞招數，比如出現了假PPP、類REITs等，可以說是防不勝防，因為在財政壓力下，地方政府根據法律進行“創新”的內生沖動難以抑制。治本的方法，包括轉換地方政府職能、進行財稅體系的重大改革、改進地方官員考核、加強數字化監管等。
與此同時，地方政府體系自身面臨著很龐大的改革。第壹，基層行政機構冗員問題。第二，事業單位吃空餉問題。因此，地方行政體系需要進壹步的瘦身健體。
地方政府與地方國企還存在著壹定的利益勾兌現象，催生了地方封閉、市場分割、利益輸送等行為。要通過地方國企改革和地方政府職能轉變，打破地方政府與地方國企之間的利益鏈接。中國應當做強做大有國際競爭力的央企，但是不應當每個縣都有國企。這不利於暢通國內大循環、打破政府和國企的利益捆綁。
硬化地方國企的預算約束也是關鍵。要調整地方國企的業務規劃，不符合戰略發展方向、沒有市場競爭力的企業，該淘汰的壹定要淘汰。債務違約問題集中體現在地方國企，壹些地方僵屍國企成為了吸金黑洞，這個問題要引起高度重視。
《 財經 》：如何節約財政成本、提升支出效率？
許善達： 壹些直達的扶貧資金從中央直接撥到縣，不經過省市兩級財政，減少了省和市兩級政府對中央扶貧資金的滯留，提高了財政效率。在財政收支管理技術方面，仍有很多可改進的地方。政府各部門、財政局等可以利用網絡和信息化手段提高管理效率，降低成本，節約財政支出。
朱海斌： 壹是支出要從預算外向預算內調整，近幾年中國的專項債規模每年都在擴大，其實是好事，反映了壹些預算外的項目轉移到預算內，變得更加透明。二是加強支出信息的公開透明度，加大外部監督力度。未來政府職能要變化，從更多參與生產投資活動變為服務型政府。此外，政府的信息公開，接受體制內外各方監督，也是有待改善的領域。
當年的土地財政收入應由未來多年的支出來匹配
《 財經 》：有人擔憂財政危機現象，如何避免中國壹些地方出現明顯的財政困難？
劉元春： 現在談財政危機言之尚早，在中國肯定是不會出現的。只要能遵循科學規律進行財政監管，就能夠有效控制風險。中國政體決定了政府的自我調整能力很強，整個體系的轉換非常快。中國的經濟制度決定了全國壹盤棋，中央政府手中能掌握的資產很龐大。要進壹步強化良好的財政管控、監督體系。
《 財經 》：怎樣看待今後財政政策的主要發力點？
朱海斌： 財政政策今年不僅要呼應疫情後的經濟復蘇和正常化，還要和未來中長期經濟結構轉型結合起來。財政支持的方向，壹個很重要的部分是地方政府專項債，和項目相關。財政對於特定領域的投資非常重要。例如，公***投資可以為未來數字化經濟、技術創新、5G和新基建等提供有力的支持。
相當壹部分政府投資可能通過PPP，鼓勵 社會 資本參與，政府起到引導作用和參與合作。在基建投資、環保和綠色投資等方面，中長期的投資需求是巨大的，但僅僅靠公***投資無法滿足，而且公***部門投資的效率也存在問題。因此，怎樣把公***部門和私人部門投資更好地結合，通過政府引導和支持，再加上私人部門的效率、商業可行性評估，仍然有改善的空間。
現實情況是，盈利性好的項目私人部門並不需要政府發動就有意願去投資。進入PPP的項目大多是壹些投資期比較長、回報率相對比較低的項目，如果政府有能力給予支持，如政府購買和有些收益的保證，可能 社會 資本會願意參與。但如果地方政府財力有限，那麽私人部門的投資意願仍然不足。另外在PPP裏面，風險承擔往往會是問題，在壹些情況下，地方政府承擔了過多的風險。因此，未來還需要進壹步的操作上的規範。
此外，財政以往做得不太夠的方面是在 社會 服務和保障方面，在新型城鎮化過程中的民生保障和社保體系方面做得不夠，需要加強。比如，2020年針對疫情後的弱勢人群的失業救濟、各種形式的財政支持，中國和其他國家比力度明顯偏小。政府要繼續增加民生、社保、醫療、教育等方面的財政支出。
許善達： 中國的壹個地方政府很像是壹個董事會，最主要的職責是招商引資。中國地方政府承擔發展經濟的責任在全世界是最突出的，其對經濟推動的作用是不可替代的。很大程度上，中國的發展是依靠投資的拉動，投資是地方政府增加收入的主要渠道，投資才有稅收、就業。很多地方領導人負責搶項目、搶投資，但是也可能遇到假項目，壹些人利用地方政府的投資沖動，騙取資源、土地和設備。因此，在中國投資拉動的經濟發展模式下，項目風險是需要高度警惕的。
《 財經 》：如何降低地方政府對於土地財政的依賴？
朱海斌： 談到土地財政，首先要承認它在過去20年的房地產市場、基建改善和城鎮化工業化過程中起到了積極作用，但壹些負面效應也日益凸顯。去年的地方政府土地財政收入超過8萬億元。現在很多討論集中於如何找到替代土地財政的收入來源，比如熱議多年的房產稅。但是這些討論過度關註地方政府的收入來源，而相對忽視了政府支出方面需要大的改進。
土地出讓金對應的是未來70年的地租收益，壹年的土地財政收入應該由未來多年的支出來匹配，而不是當年內就把當年的收入都用完。現實情況是土地出讓收入往往當年就被花完了，而且形成持續性的剛性支出需求。壹旦某壹年土地財政收入大幅下跌，馬上就會出現地方財政的問題。土地財政的改革要嚴格規範土地出讓金（以及更廣泛的財政支出）的使用和監督，要專款專用、支出透明、引入內外各方面的監督。
許善達： 地方政府對於土地財政的依賴還會持續下去。中國當前處於城鎮化的過程中，人員向城市流動性較高，對城市住房的需求就會很高，需求高則房價不會下降。而農村和鄉鎮的居民住房會過剩，早晚會淘汰壹批。居民對住房的需求在持續增長，壹些地方政府通過限價等行政性手段來抑制房價，肯定是抑制不住的。未來，還是需要在供求關系上進行調整，增加住房供給，特別是保障性住房供給，房價壓力就會隨之降低。只要房價有上升的空間，土地價格就有上升的空間。
財政體系改革需要順應時代發展潮流
《 財經 》：未來，中國財稅體系的改革應當從哪些方面突破？
許善達： 對於劃轉國有資本充實社保基金，中國的領導層已經明確了改革的方向，現在要加快具體實施方案的設計，這也是化解財政風險的治本之道。當前壹般預算壓力很大，如果進壹步給企業降低稅負，債務風險較大。用國民財富存量（國有資本）替代國民財富增量後，壹般預算將會有更大調整空間，調整後的財政補貼可用於降低企業稅負和償還政府債務，重新進行資源配置。
劉元春： 第壹，在總體債務率可控基礎上存在結構性風險。目前結構性風險主要體現在分稅制改革以後，中央與地方財政的關系上。當前體制機制存在的問題很明顯，十八屆三中全會已經提出來，中央和地方的財權、事權配置存在著沖突。目前，只能加大轉移支付力度，但依靠轉移支付體系，很難適應中國未來的高質量發展和新發展格局。
第二，轉移支付的模式有待改進。例如，專項轉移支付規劃是否合理，壹般轉移支付量是否足夠大，以及省級財政與基層財政之間的貫通問題。省級財政在轉移支付中是區域統籌的樞紐，其是否能按照高質量發展的要求進行資源配置，是否能根據地方政府運轉的新時代的要求來進行調整，這裏存在著很多的不確定性。去年疫情時期建立的財政直達機制常態化是體制性的大調整，加強了轉移支付的滲透，同時保證基層政府的平穩性和連續性。
第三，財政的區域統籌是否嚴格按照行政板塊進行統籌，其涉及功能、定位問題，現在的區域統籌按照行政板塊統籌，和區域功能、定位之間存在著沖突，即結構性問題全面凸顯。
第四，財政體系不能完全適應新的時代發展。從收入的角度來講，以流轉稅為主體的稅收模式不可持續，要考慮適時推出房產稅、遺產稅等。大量的新業態、新模式、新部門全面湧現。稅基要從傳統產業向新興產業轉移，最明顯的就是平臺經濟，甚至成為了避稅漏稅、財富轉移的樞紐，還有壹些大規模跨國公司的建立，導致稅基弱化。
第五，中國的稅收成本很高，但在信息化時代，現代化的稅收體系並不需要那麽多人員和成本。
目前財政改革壹定要抓住窗口期，特別是基層政府財政運轉困難的窗口期。當前的核心問題是財稅改革沒有找到突破口，沒有構建出壹個可實施的科學路徑，應當抓住目前財政所凸顯的系統性問題，尋找改革路徑。
《 財經 》：如何更好地利用專項債來支持經濟發展？
崔歷： 壹是堅持專項債發行以項目為主導：專項債要求項目按照自身收益與融資能夠自求平衡。從2020年的數據來看，發行最多的省份為廣東、山東和江蘇，均超過2000億元。未來，預計專項債繼續傾向重點項目多、風險較低的地區。發達地區的省份未來發行專項債和投資的空間更大，從收益角度講更可持續。
二是適當擴大專用債使用範圍：政府工作報告要求今年專項債將會“合理擴大使用範圍”。放寬行業領域、創設新品種，適量增加地方發債的自主性可減少資金沈澱，提高投資效率，推動地方投資。
三是提高專項債發行市場化水平：完善信息披露體制，推動債券投資主體的多元化，使債券利率合理反映地區差異和項目差異，有利於提升債券流動性，支持地方政府融資。
四是加強債務管理：統籌管理地方政府的資產和債務，同時加強對專項債項目的全周期監管，保持地方債務的可持續性。
劉元春： 如果大型項目建設債務資金跟不上，可能會成為爛尾的項目。因此，要保證財政有穩定性、連續性和可持續性。投資方面，基礎性和產業項目的投資，其盈利能力還不錯。但是要警惕地方新壹輪的經濟泡沫、基建泡沫已經開始出現，則在專項債方面不宜過度膨脹，同時要保證原來的戰略性項目布局。
從政府的投入來看，核心點還是要提高民間投資的積極性。民間投資每年占投資總額的60％。政府要做壹些基礎性、引導性和戰略性的工作，降低資源配置的扭曲，提升經濟發展的內生動力，幫助中小民營企業渡難關。