傅光明
壹、公共財政的基本特征——公共性和公開性
從本質上講，公共財政有兩個特點，即公共性和公開性。其中，宣傳是前提，也是基礎；公開是壹種形式、壹種規範、壹種保障。
所謂公共性，是指公共財政是壹種滿足公共需求、提供公平公共產品和服務、以公共權力決策為機制的分配活動。1.滿足公共需求是解決市場失靈問題和彌補市場失靈，包括宏觀調控、資源有效配置和社會分配不公。從發達國家的角度來看，沒有必要專門管理經濟事務和幹預企業管理，而是應該更加關註教育、就業、改善基礎設施和創造各種環境以吸引外國投資等公共事務。2.提供公平的公共產品和服務意味著平等對待所有經濟主體，並為其提供公共產品和服務。3.將公共權力決策作為壹種機制意味著公共財政的決策以議會或納稅人的公共意誌為中心。在社會主義制度下，它是為了滿足最廣大人民的根本利益，政府和財政根據人民的意願管理財政。
所謂公開，就是政府預算和政府收支活動的透明。除了壹些特殊的例外情況外，所有政府收支計劃和活動不僅必須向議會公開，而且必須向公眾公開，必須接受公眾、議會和輿論的監督。在現代，西方國家的政府預算甚至向全世界公開。公開透明包括程序公開、過程公開、信息公開和預算執行結果公開。
公共性和公開性是相輔相成的兩個方面，構成了公共財政的特征。壹方面，“公共”財政是“社會公共”財政。為此，政府是否可以獲得收入，可以獲得多少收入，如何獲得收入，誰必須直接繳納稅費等等。這必須由公眾來決定。基本上表現為公眾自願掏出自己的口袋，然後政府安排使用獲得的資金，使用哪些項目和內容，每筆支出的規模有多大，政府支出是否符合納稅人的需求，都必須由納稅人決定和認可。只有這樣才能符合“經濟人”假設，即只有納稅人自己而不是政府及其官員才能準確判斷納稅人的利益和需求。另壹方面，如果公眾能夠真正決定和主導政府的收支活動，就必須將政府收支計劃和活動的全過程公開。為此，如果公眾能夠真正決定和主導政府的收支，政府預算的公開和透明是必不可少的條件。只有當政府的收入和支出呈現給公眾和議會，並接受公眾的討論和監督時，議會或人民代表大會才能做出反映民意的決議。
二、開放性是公共財政特征的基礎。
1.公開性是現代預算制度的標誌。現代預算制度產生於13-17世紀。當時英國的新興資產階級逐漸發展起來，不僅成為社會財富的主要創造者，也成為封建政府財政收入的主要提供者。他們反對專制君主和貴族。在歷史上，議會從行政機關獲得的第壹項權力是征稅權和財政權，正是圍繞這些權力，憲政制度逐漸形成。在獲得財政權力後，議會贏得了立法權。隨著立法權、人事權等權力的產生。議會要求政府將年度財政收支報告提交議會公開討論，經議會批準公開討論後方可實施。這種財政收支報告由國會審議通過甚至公開，實質上是資產階級國家預算制度的開端。英國在17世紀編制了第壹份預算，到20世紀，大多數資本主義國家已經建立了預算制度。
現代預算制度的產生源於市場經濟的發展和保護公民自由和財富的需要。政府在財富的強制力方面具有比較優勢。如果不加以限制，就會對公民的自由和財富造成威脅。因此，現代預算制度的壹個重要作用就是約束政府。對於政府來說，專斷和不受限制的權力不利於統治者的利益，因此預算制度也是國家和人民之間可以為人民提供保護的協議。它促進了私人資本市場的發展，私人資本市場被認為是在預算制度產生後建立的（18世紀初）。
2.開放是現代民主政治的體現。人民知情權是民主政治的具體體現，也是人民當家作主的必然要求。政府行為形成的政府信息，除涉及國家秘密和商業秘密外，均屬於公共信息，人民群眾有權獲取和知曉。政府有責任和義務向公眾發布，讓人民知道。
與納稅人相比，財政資金是“公共的”，因此必須公開透明。之所以要求金融提高公開性和透明度，不僅是為了在管理上加強監督和約束，提高金融運行效率，也是金融民主化的必然趨勢。財政是人民的財政，也是納稅人的財政。沒有納稅人，金融就不存在，即不存在與納稅人無關的金融。所謂“取之於民，用之於民”，就是納稅人納稅，政府用納稅人的錢為納稅人做事。在這裏，納稅人是公眾。政府受公眾委托，從公眾的共同利益和長遠利益出發，集中部分財政資源提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共設施等公共產品。既然政府的財力屬於公眾——公共資金，它所做的事情也是為了公眾——改善公共產品，那麽由此產生的政府收支過程就應該讓公眾知道，收支是否應該按照公眾的意願安排就應該受到監督。如果這個道理成立，那麽政府財政的公開透明就是壹個無需證明的公理。從這個角度看，公共財政就是民主財政，或者說民主財政。因此，建立公共財政不僅是按照市場經濟的要求實現財政的準確定位，而且是按照財政民主的要求實現財政的公開透明。
3.開放是法治金融的體現。各國金融開放的法律制度主要體現在憲法、金融管理法、預算法和相關憲法文件中。公開透明是預算法的重要原則之壹。透明度原則，即政府應確保制定財政政策目標、實施財政政策和公布財政賬戶的透明度，使人們能夠通過提供充分的信息來有效監督和管理政府的財政管理活動。美利堅合眾國憲法1787於17年9月由制憲會議通過，其中第1條第8款規定，公共資金收支的所有報告和賬目應定期公布。1791年8月通過的法國憲法第三章第3條規定，在立法議會每屆會議開始時，應打印並公布由部長或經理簽署和證明的各部支出明細賬目。各種稅收的收支和所有公共收入也應以同樣的方式公布。這些收支情況要按性質區分，每個縣的年度收支金額都要說明。每個縣的法院、行政機關和其他機關的專項支出也應公布。意大利共和國憲法第91條規定，內閣必須定期向國民議會和人民報告，至少每年壹次。10月3日頒布的日本憲法第91條規定，內閣必須定期向國會和人民報告工作，至少每年壹次。
4.公開是實現權力監督的重要舉措。從字面上看，“權力”應該是權力和權力，從本質上看，它是行為者或組織按照自己的意誌和目的支配或影響他人行為的能力。因為權力具有控制其他人（或物）的功能，可以成為獲取利益的手段，“權力本身具有天然的腐敗傾向。”孟德斯鳩說:“所有擁有權力的人都容易濫用權力，這種經歷從來都不容易...防止權力濫用，就要以權力制約權力”。雖然從本質上講，行政機關的權力是壹種受人民監督和制約的國家權力，是國家權力機關基於人民的利益而授予和行使的，但這種權力仍然受制於它所依賴的社會和物質生活條件，也會產生權力異化的現象。在市場經濟條件下，行使行政權力的主體在不同利益的驅動下，容易產生腐敗。這種權力腐敗的嚴重性必須對國家行政機關的權力進行監督和規範，以避免行政權力被束縛和侵犯獨立的國家主體。因此，需要在權力行使主體和權力監督主體之間找到壹個連接點，從而實現權力與制約的相對平衡。這個連接點就是行政公開原則。
財政收入取之於民，當然應該用之於民。合理、適度、合法、高效使用是廣大人民群眾對政府及其部門的基本要求。作為受人民委托監督政府的人民代表大會制度，有義務全面、及時地向人民報告財政收支情況，讓人民在更大範圍、更有效地監督政府的財政行為。這是政府對人民負責的壹種姿態，也是人民當家作主的需要。
5.開放是擴大對外開放的總要求。財政政策，特別是關稅政策、政府補貼政策和支持經濟發展的政策，是對外開放政策的重要組成部分。開放透明是對外開放的基本要求。透明度是世界貿易組織的三大目標之壹，即貿易自由化、透明度和穩定性。世界貿易組織的透明度原則是指與過境貨物流通有關的基本權利和義務，即當政府實施有關過境貨物的法律法規時，必須予以公布，貿易商可以獲得每個人都能理解的這些法律法規。為推動成員國提高財政透明度的工作，國際貨幣基金組織總結相關經驗，發布了《財政透明度良好行為準則》和《財政透明度調查問卷》。正如IMF指出的那樣，這些“行為準則”不是成員國必須采用的“最佳實踐”，而是成員國可以選擇的“良好實踐”。
三、公共財政和財務公開的進展和問題
20多年來，包括金融體制改革在內的經濟體制改革取得了巨大進展。1998 12、全國財政工作會議明確了建立公共財政的改革目標，公共財政開始改革，進行了以政府預算制度改革為中心的全面改革。2001中國正式加入世貿組織後，金融體系的公共性和開放性進程大大加快。特別是部門預算改革改善和促進了我國政府預算的公開。表現為:政府財力全部納入預算，開始取消預算外和機構外並公開；預算編制和數據細化形成了統壹的綜合預算，提高了透明度。同時，政府預算科目的修訂和細化也為我國政府預算公開的形成做了必要的基礎準備。配套改革措施的實施加強了政府預算管理，為政府預算的真正公開做好了準備；開始提交詳細的部門預算數據。
然而，中國金融的整體透明度較低，中國金融透明度的任何領域都存在壹定差距。存在的問題主要體現在以下幾個方面:
1.預算不完整，政府收支沒有全部納入預算。政府收支規模沒有確切的統計數據，這仍然是壹個有爭議的問題。公眾不清楚為什麽收取這麽多費用（資金），是否履行了法律程序以及收取這些費用的目的是什麽。收費形成的公共資金分散在各個政府部門，成為各部門利益的“自留地”，不清不楚，無人監管。政府收入，壹塊在預算之外，壹塊在體制之外，其中大約壹半是在預算之外，不僅不受人大控制，而且財政和審計部門也無能為力。
2.以開放為標誌的金融法制建設存在差距。《中華人民共和國預算法》明確規定，預算報告必須提前壹定時間提交NPC機關審議，預算的調整需要經NPC審查批準，然後在決算完成後壹定時間內提交NPC機關審議。審計機關應當對預算執行和決算進行審查並向同級人民代表大會報告。這些規定已經實施。中國已加入通用數據發布系統（GDDS），該系統基本上可以按照最短時限發布數據。在內容分發方面，突出的缺陷是內容過於簡單。例如，預算報告列出了總收入、總支出、主要收支項目及其預算完成的實際情況，但沒有列出上壹年的相關數據，更沒有列出未來兩年的預測數據。預算報告沒有公布預測收支的依據，即沒有公開預測財政收支的經濟模型；預算報告簡要介紹了政策重點，但缺乏詳細的量化指標，使人們難以評價資金使用的績效；披露債務指標，但數據不完整且不包括所有現有債務；外債和內債采用不同的披露標準。對於或有債務，預算報告既沒有定量分析，也沒有定性判斷，也沒有定期評估財務風險。預算報告也沒有分析、計算和披露稅收支出和準金融活動。
3.預算中的數據太厚了。目前，中國各級政府預算的具體數據指標還沒有在報紙上公布，它們仍然遵循幾十年的方法，只公布幾大類收支的預算和決算，並給出了大量的書面說明。NPC代表和公眾仍然無法理解如此廣泛的預算指標，專家也不可能看出缺乏透明度的問題。換句話說，到目前為止，政府向NPC披露的仍然只是政府預算報告，而不是政府預算的所有收支數據指標（壹些特殊情況除外）。
4.預算外和制度化財務活動的透明度低於預算外財務活動。在中國，即使真正公開了政府預算收支指標，問題也遠未得到真正解決。由於沒有預算外和機構外的收支數據，中國政府預算在公開性方面仍然嚴重缺乏，因為大多數政府收支數據都沒有公布。就我國的現實情況而言，公布預算中的數字似乎更容易，因為我國幾十年來壹直有公布國家預算報告的習慣，盡管預算報告中的數據指標過於粗略，數量太少。至於預算外理論，本身沒有公開發表的實踐，而且預算外理論直接涉及地方、部門和單位的既得利益，侵犯了它們的“隱私”，因此更難發表。
它仍然存在於系統之外。至於所謂的“體制外”，因為本身的法律問題，更不可能公布。因為作為違反制度規定形成的貨幣，公布之日即註銷之時，甚至是取締和追究相關人員責任的問題。因此，在不取消預算外和機構外類別的背景下，政府預算並沒有真正公開。
5.預算的保密制度仍然存在，現實的透明度遠遠落後於現實的可能性。政府預算數據應該向公眾和輿論公開的道理在今天已經得到了廣泛的認可和支持，財政部門也試圖將其公開。然而，由於各種原因，中國的政府預算數據迄今為止尚未公開。其中壹個重要原因是中國的保密制度仍然影響著預算數據的公開。
在保密制度下，目前，封閉和內向的傳統仍然滲透到政府管理的各個領域。以部門預算為例，部門預算將各部門、各單位的資金需求分為基本預算支出和項目預算支出，前者又細分為人員支出、公用支出和專項業務支出；後者涵蓋大規模購買、大規模修理、大型活動和基本建設項目。各單位、各部門向財政部門提交的資金申請表是逐項列明活動、細分資金用途的“明細賬”，包含大量財務和公共管理信息。在許多國家（或地區），部門預算已與批準的預算壹起公布，但在中國，此類報表仍被視為內部資料和國家機密，不會公開。實際上，只公布部門預算的總體結構、持有人結構等信息，並發布債務償還率和國債負擔率等風險指標；
第四，加快金融開放進程，完善公共財政體系。
1.結合深化改革，加快完善公共財政體系。《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》提出，深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支等管理改革。按照公開透明的原則重建預算體系。政府預算在形式上是政府為安排當年的收支活動而制定的計劃。從本質上講，政府預算不僅是政治制度的重要組成部分，也是現代國家制度中法律制度的重要內容。它是立法機關在國家權力組織內部劃分立法機關與行政機關的財政權限，立法機關對行政機關的財政行為進行制約和監督的壹種政治和法律程序。法制化是公共財政管理體制的本質要求，是確保政府收支過程公開透明的根本舉措。在預算管理方式上，要把握部門預算、零基預算、國庫單壹賬戶等關鍵環節，逐步實現預算的公開透明。
（1）全面落實部門預算。根據部門而不是資金的性質編制預算，並將該部門的所有收入和支出活動安排在壹年內。預算內容細化，不僅要具體到部門，還要具體到項目和下屬單位，改變目前資金被切塊分配到部門本身的局面。在金融部門內，壹個對應單位以統壹和集中的方式管理多個部門，而不是編制預算和執行多個基金。這樣，就可以從制度設計上逐步提高政府收支的透明度。
（2）實行零基預算。零基預算的根本功能是根據財政履行公共職責的需要，重新界定和調整財政活動範圍，確定財政收支規模，是糾正“缺位”和“越位”，實現回歸的初始舉措。要細致準確，進行廣泛調研和充分論證，並在此基礎上實施規範化管理，如建立人員、資金、補貼等標準化制度。，並把各種項目的優先事項擺到桌面上討論，使預算編制真正做到合理、科學、有效，為預算執行打下良好基礎。
（3）建立單壹國庫賬戶。預算執行的基礎是國庫管理，國庫職能是財政管理職能的重要組成部分。目前，國庫管理中的突出問題是國庫存儲和支出過程中截留和壓力嚴重，資金流通渠道不暢，無法對財政資金進行監管。應盡快建立國庫單壹賬戶，從根本上改變財政資金分散、開戶混亂、監管困難的被動局面。認真清理政府部門的銀行賬戶，將政府財政資金集中在壹個銀行賬戶中，所有政府財政支出都通過該賬戶分配。在單壹賬戶下設置分類賬戶，嚴格遵循基本操作程序，對部門支出進行全過程監控，確保財政資金使用規範、合理、安全、高效。
（4）完善政府采購制度。政府采購制度在公共財政管理中發揮著極其重要的作用。政府采購制度將政府公共支出中的采購支出以合法的方式、方法和程度置於財政部門的監督之下。降低系統成本，建立以計算機為中心的現代技術和手段的政府采購信息網絡管理系統。政府采購網的實施是克服制度成本的壹劑良藥。以計算機為中心，建立了具有現代技術和手段的政府采購信息網絡管理系統，便於各級政府、各采購管理機構、投標人、科研部門等部門查詢、研究、決策和使用。財政部門應當按照相關制度和辦法的規定，定期向社會公開采購信息、采購法律法規、采購文件、采購結果等信息。根據國際經驗，壹個國家的政府采購規模壹般在GDP的10%以上，即財政支出的30%左右。擴大規模的關鍵是擴大將預算內外各類資金納入政府采購範圍。建立壹套完整的效益評價體系和方法，對各種投資預算支出進行詳細的評估和考核，避免資源配置不合理、盲目建設、重復建設和資金浪費，提高投資支出的經濟效益和社會效益。
2.積極推進財政制度創新，加快政府收支數據公開步伐。（1）應打破傳統保密心理，改革相關保密制度，為政府收支數據的適當公開提供具體制度條件；（2）除壹些需要保密的特殊數據外，所有政府收支計劃數據都應提交人民代表大會，政府預算草案和批準的政府預算應向社會公布並接受公眾的監督；除壹些特殊數據外，公民個人有權免費獲取政府預算的相關數據；（3）在政府預算的審議和批準過程中，我們應該在報紙、雜誌、廣播和電視等各種媒體上公開報道具體的討論、爭議、審查和批準情況，並據此形成相應的習慣，使公眾能夠真正直接參與政府預算的決策，政府預算的審議和批準將形成無形的外部壓力，這種壓力可以有效地影響政府預算的編制和審議過程及結果，使最終批準的預算能夠得到更好的反映。（4）政府預算執行、審計和決算的全過程也應向公眾透明，必須接受輿論監督。（5）引入績效預算方法。借助逆向計算方法，從明確政策目標和確定指標體系入手，計算實現政策目標所需的業務量，逆向推導人力物力的不同組合，最終計算出最優資金投入。預算申請經批準後，應公布預算的主要內容，便於公眾監督；引入中期預算框架。預測未來三年或五年重大政策對財政收支的影響並予以公布；評估稅式支出。對於稅收減免政策，在出臺前應評估其對財政收支的影響，評估結果應作為相關決策的重要依據。在難以全面衡量稅式支出規模的情況下，應定期（例如每五年壹次）對減免稅政策進行全面審查和評估。（6）改進復式預算。首先，可以考慮增加國有資產和政策性銀行的經營預算，並在預算報告中單獨報告。對於養老金賬戶，評估其財務脆弱性需要大量的計算和模擬，其結論也存在爭議，很難在近期納入預算報告。作為替代方案，可以定期對基本養老金賬戶的可持續性進行全面評估。同樣，也需要定期全面評估大病統籌和合作醫療賬戶的欠費情況。（7）就金融活動舉行公開聽證會。對於政策性機構實施的準金融活動（如辦理貼息貸款和發放投資補貼），應明確實施政策對其自身財政的影響、政府為彌補其損失撥付的資金數額、資金來源和彌補方式，並在政策出臺前舉行公開聽證會；
3.進壹步完善我國人民代表大會制度。首先，要特別註重提高人民代表參政議政能力。只有真正代表廣大人民利益並有能力參與和討論國家事務的人民代表才能更好地維護社會成員的公共利益，這種代表必須以民主方式產生。其次，人民代表大會應發揮更重要的監督和保障作用，特別是對各級國家權力機關進行嚴格監督和具有法律約束力。只有這樣，才能確保各級政府和權力機關充分履行職責，從而為社會提供更多的公共產品。我國應在政府預算的征求意見期、草案起草期、人大審查表決期、預算執行的年中、年末和決算期六個階段建立法定公示制度，並建立公開質詢和聽證制度，使廣大人民群眾真正了解和參與政府預算的制定、執行和監督。
4.建立通暢的信息溝通渠道。我國應充分利用現代信息手段，進壹步拓寬廣大人民群眾表達意願的渠道，使政務信息盡可能公開，接受群眾監督。這就要求進壹步加快政府職能轉變，強化政府為人民服務的意識。目前，特別需要完善中國的信訪制度，將其與各級政府和電力機構的公共電話（公共電子郵箱）結合起來，改變過去僅僅等待信訪來解決問題的方法。相反，有必要建立壹個積極深入基層、認真傾聽基層呼聲、定期訪問已解決問題的定期制度，以便在民主和法制仍有待完善的今天，為廣大人民群眾和政府建立壹個更實際、更暢通的信息溝通渠道。
5.堅持依法治國，推進社會主義法治社會建設。加快制定出臺《政府信息公開法》，明確政府發布公開信息的責任，明確公開信息的範圍、內容和頻率，為財政信息公開提供法律支持；加強各級人大對預算及其執行情況的監督檢查。完善機構，充實隊伍，提高技能，充分發揮審查、批準預算和決算、監督預算執行的職能。
考慮修改相關法律法規，增加預算的嚴肅性。有必要調整各級人民代表大會的召開時間和預算年度的開始時間，使各級政府在明確上級政府對本級政府的轉移支付限額後，可以將預算報告提交本級人民代表大會審議；使各級政府能夠在新的預算年度開始前獲得經本級人民代表大會批準的預算計劃；
完善稅務機關考核體系，淡化稅收在績效考核中的作用；鼓勵稅務代理機構發展；維護納稅人的合法權益；多渠道推進“依法治稅”。結合部門預算和“收支兩條線”改革，罰沒收入和收費逐步與部門行政開支和個人福利脫鉤，消除執法機關和個人“亂罰款”“亂收費”的內在激勵。完善出口退稅指標形成機制，增加退稅指標彈性，逐步過渡到“免、抵、退”征管方式；
深化社會主義市場經濟體制改革。要加快國有經濟改革，建立國有企業內部多元化產權結構，完善公司治理，切斷政府幹預企業經營的渠道；為進壹步轉變政府職能，清理審批權限和審批事項，政府角色應從管理型向服務型轉變；要更多依靠價格杠桿調節經濟，減少各種指令性任務和攤派；清理越權減免稅、收費，甚至零地價“招商引資”等惡性稅收競爭行為，維護國家政令統壹。
媒體要堅持正確的輿論導向。對於暴露出的問題，媒體應以建設性的態度探討並加強與國際機構的溝通協調。
1.《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，人民日報，2004年9月27日
2.吳建壹《論行政公開原則》載《中國法學》2000年第3期。
3.托馬斯·d·林奇《美國公共預算》中國財政經濟出版社2002年版。
4.《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制的決定》，人民出版社2003年6月第1版。
5.李嵐清《以“三個代表”重要思想為指導逐步建立公共財政框架》，財政部辦公廳編，經濟科學出版社2000年2月第65438版。
6.張欣《公共財政理論與制度框架的構建》《中國財政理論前沿2》社會科學文獻出版社2001 6月1版
7.張欣主持《關於構建公共財政框架的研究》經濟科學出版社2004年8月版1。
8.孔誌峰《中國特色公共財政探索》經濟科學出版社2003年4月版1。
9.康佳《中國財政信息》2003年第32期《理解公共財政的基本特征》
10.傅光明《關於公共財政的幾個問題》1999第17期《財政研究信息顫抖》
金融與發展
200502
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