行政區劃和政府層級設置是國家地方行政管理制度的重要內容，行政區劃和政府層級設置，既是當前我國公***政策學界討論的壹個熱點，也是公***政策制定者面對的壹個難點。之所以說是熱點，是因為眾說紛紜，討論熱烈；之所以說是難點，是因為該問題牽壹發而動全身，涉及到重大的利益調整，政策制定者十分慎重，多年來壹直進行的是微調而沒有根本性的變化。
壹、問題的提出和界定
截至2004年底，我國地方***有34個省級行政區，即23個省（含臺灣，下文討論暫不包括臺灣）、4個直轄市（北京、天津、上海、重慶）、5個民族自治區（新疆、西藏、內蒙古、寧夏、廣西）、2個特別行政區（香港、澳門）。目前，除四個直轄市外，其他省區的政府層級設置壹般為省（自治區）——地區（地級市、盟、自治州）——縣（縣級市、旗、自治縣）——鄉(鎮、辦事處)四個層次。除臺灣外的27個省和自治區設有50個地區（州、盟）、283個地級市，***333個地級行政區劃，其下又設有2800多個縣級行政區劃（包括縣、市轄區、自治縣、旗等），4萬多個鄉鎮級行政區劃。這是我國行政區劃和政府層級設置的基本情況[1]。
當前，對我國現行行政區劃和政府層級設置的非議主要是，管理層次多，管理成本較高，而管理效率則較低。例如，民政部區劃地名司司長戴均良曾撰文指出，“目前我國行政管理層次之多為世界之最，減少層次是必然趨勢。” [2] 區劃調整主張者普遍認為，目前我國省級行政區過大，有關討論的焦點也首先體現在省級行政單位的設置上，進而擴展到整個國家的行政區劃調整和政府層級設置及其職能定位。他們在省制上的主張基本上可以概括為四派，即廢省、聯省自治、縮省、虛省[3]。目前最為響亮的是縮省的聲音，學界人士、地方基層官員乃至國家主管部委均有人為此鼓吹。中國著名歷史地理學家、復旦大學中國歷史地理研究所所長葛劍雄教授在接受《財經時報》采訪時指出，應該考慮壹項徹底解決問題的辦法。他認為理想的途徑還是在劃小省區的前提下堅持二級制，將全國重新劃分為50個左右的省（含自治區，但名稱可改變為自治省），每省平均管轄40至50個縣，與此同時撤銷市（地）和計劃單列市。以壹本《縣域論》而在學界引起很大反響的山西省太原市副市長張春根，曾鮮明地提出過“縮省－撤市－強縣”的新郡縣制主張。張春根認為，以法國、德國的情況來看（法國55萬平方公裏，5780萬人口，設22個大區，96個省；德國35.7萬平方公裏，8027萬人口，設16個州），中國現行的壹級行政區顯然劃得過大，由於省太大，壹省之內各地自然條件、人文傳統與經濟利益差別過大，在省政上各地居民***同感興趣的話題不壹，在政治和文化生活上都不利於人民自治原則的更好落實。按該措施的積極倡導者、民政部區劃地名司司長戴均良的說法，所謂“縮省”，就是把現行的省級建制規模縮小，從國內外的經驗和管理需要出發，全國省級建制可以設置50－60個。壹般認為，劃小省（區）的辦法有三：壹是將壹個省壹分為二；二是從幾個省中劃出壹塊再設壹個省；三是以壹個特大城市為中心增設幾個重慶模式的直轄市。而在戴均良看來，第三種辦法比較好，增加機構少、震動小、比較容易為地方接受。另外，還可以擴大現有直轄市的行政區域，如北京、天津可以與河北壹起統籌規劃，上海可以與江蘇、浙江壹起考慮。[4]
2004年4月，曾有媒體報道，民政部區劃地名司司長戴均良在香港接受媒體專訪時透露，中國行政區劃將進行改革，總體思路可能是“縮省並縣，省縣直轄，創新市制，鄉鎮自治”這十六字訣。新的行政區劃方案會在2005年出臺，屆時的規劃中，中國將有50個省、直轄市和大量新增的縣。鑒於該報道在國內外引起的混亂，民政部區劃地名司司長戴均良於2004年5月10日在接受新華社記者采訪時聲明，有媒體近日刊發報道稱中國行政區劃改革將設50個省區市，這種說法嚴重失實，報道純屬斷章取義，以訛傳訛。戴均良說，近期境內外壹些新聞媒體紛紛刊載中國將要分省的有關傳聞，從中國目前國情出發，重新進行大規模分省不現實，既會影響社會穩定的大局，又會在壹定程度上加大行政管理成本。他估計，近幾年這方面沒有大動作[5]。由此可見，公***政策決策層對此保持謹慎，始終未為各種調整言論所動。但無論大區劃調整與否，政府層級如何設置，進而職能分工如何定位都確是公***政策不可回避的問題。誠如前述，諸多對現行行政區劃和政府層級設置的詬病，也集中在由此導致的管理上的低效率。因此，本文在考察制度演進的基礎上，從管理學視角就行政區劃和政府層級設置做簡要探討。
二、中國行政區劃和政府層級設置的制度史演進
自從中華民族進入文明社會，夏、商、周國家建立以來，在國家疆域內的行政區劃和政府（政權）層級設置就是壹個客觀存在。從歷史學的角度看，這壹客觀存在的制度，始終是發展變化的，任何制度在不同歷史斷面均不相同，動輒拿壹個籠統的“古代”概念說事並無意義。但我們仍然可以縱覽歷史研究的時間鏈條，通過梳理制度變遷的軌跡，歸納可以確定的制度傳統，以資今世政策決策參考。回顧我國幾千年歷史演進的脈絡，如下三個制度傳統可以確信不移。
壹是單壹制的國家結構制度傳統。傳說中禹定天下為九州，實際上從夏到商，不過是以大邑為領袖的、由眾多方國組成的方國聯合體。武王伐紂，經過軍事征服和封邦建國，周王朝的勢力範圍更加擴大，號稱“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”，在地方區劃和管理上實行的是 “宗統與君統合”的家國同構封建制。秦滅六國，秦始皇采李斯言，在全國堅決推行了郡縣制。但由於短命的秦帝國覆滅，單壹的郡縣制如同早產兒夭折於繈褓中。到漢初又實行了分封制，王國與郡縣並存，經景帝削藩，武帝時進壹步集權，除京畿地區外全國地方分為13個監察區，置13州，每州設刺史，逐步演變成州——郡——縣三級地方行政管理體制。東漢後，長分裂、短統壹，盡管士族閥門的勢力壹直很強大，但郡縣制在幾百年博弈中壹直延續到隋前，並逐步占據上風。隋唐兩朝以後，作為各朝代地方行政單位的州、府、道、路、省、使司、縣等，稱謂不盡相同，但單壹制的國家結構制度傳統定型下來。可見，我國地方行政管理制度經歷了方國聯合體——家國同構封建制——郡縣——王國與門閥並存——單壹制國家的定型的歷史邏輯脈絡。同時，考察歷史，可以發現，自東漢後，州——郡——縣三級地方行政管理體制至隋唐後更進壹步穩定下來，直至清季。同樣，在縣以下，並非沒有政權組織或相當組織存在，只是基層組織非由國家任命的官僚直接管理而已。
二是上層集中的決策制度傳統。該項制度傳統是與單壹制的國家結構制度傳統緊密相關的。根據已知史料、甚至上古傳說，就不難看到夏、商、周三代中央集中議事決策的制度影子。春秋戰國時期的戰爭形態對帝制形成起到巨大的催生作用，至秦始皇統壹中國，以專制主義、中央集權、官僚政治為特征的制度傳統逐步建立起來，此後兩千年的封建帝制歷史中，皇帝越來越走向政務處理的前臺，決策權高度集中在中央。統壹時期中央和地方的關系如此，分裂時期各割據政權也大都存有強烈的統壹動機只是客觀力量不足而已，而在其各自政權內部朝廷和州縣的關系亦是如此。回顧制度演進，就中央和地方而言，決策權主要集中於中央，就地方各級而言，決策權集中於上級，決策權居高不下是中國政治的壹大制度傳統。
三是大國中對特殊地方實行例外管理的制度傳統。中央對特殊地方實行例外管理的制度傳統，源於我國的疆土、人口、民族、宗教等自然和社會因素的客觀特殊性。自西漢武帝經營西域以來，漢宣帝設西域都護；東漢魏晉南北朝，延續對少數民族地區實行特別管理的制度，設校尉或中郎將；唐代時設羈縻府州和都護府建制。到元代，在少數民族和邊疆地區設置宣撫使司、宣慰使司、安撫使司等等，均統屬於中央政府宣政院，形成“土司”制度。明清兩代則實行土官和改土歸流制度，實行特別行政治理。實際上，該項制度傳統壹直延續至今並未斷裂，新中國實行的民族自治地方、直轄市乃至香港、澳門特別行政區的設立，都在壹定程度上體現了中央對特殊地方實行例外管理的制度傳統。
考察歷史演進中形成的制度傳統，我們的壹個基本的假設是，制度的自然演進是有效的。換言之，在漫長的制度演進過程中，不排除千鈞壹發的事件影響制度演進的方向和程度，但長期形成的確定不移的制度傳統，是經住歷史檢驗的有效形式。有基於此，承認、尊重、延續制度傳統並進而開展制度創新，才能有助於現在從管理學的視角，科學地分析當前行政區劃和政府層級設置的公***政策。
三、從管理學視角看當前和今後行政區劃和政府層級設置的公***政策取向
本文所謂管理學的視角，也即“有效”的視角，就是通過組織中的人的計劃、組織、領導和控制，高效率地追求高效果。從這壹視角分析政府組織的公***政策取向有兩層意思，壹是組織的制度設計要實現組織的預期效果，二是設計的組織制度運作要高效率。實際上前文所述關於現行行政區劃和政府層級設置的諸多非議，焦點所在也正是何種制度安排更為有效的問題。但從總體上看，他們的***同點是減少層次，增加壹級行政區的數量，認為這樣可以改進現行制度安排的效率。本文認為，前述關於行政區劃和政府層級設置的種種主張，也僅僅是某種構想，從未經過實踐的檢驗，理論上也並不符合各類組織包括政府等公***組織普遍適用的管理學原理，很難簡單地斷言這些構想的實施就壹定能改進政府組織的效率。因此，本文對大規模改變省制的主張不敢茍同，對與此相幹的壹些貌似新穎的主觀設想也心存疑問。實際上，基於制度史的分析，可以從管理學的若幹視角切入對該問題予以探究，本文僅就以下幾點做簡要說明。
第壹，影響組織結構設計的因素是多方面的，不能簡單機械的套用管理寬度和管理層次的消長關系原理。管理寬度是組織中上級可以直接指揮的下屬的數量，管理層次則是組織中指揮鏈上科層的數量，在組織規模壹定的前提下，增大管理的寬度可以減少管理的層次。這正是壹些人主張減少層次、改變省制的理論基礎。原理並無錯誤，但卻不能簡單機械的套用。首先，影響組織的因素是多方面的，包括組織的生命周期、組織規模、組織戰略、組織環境、組織技術、人員素質等等。這些都是影響組織結構設計的權變因素。例如，美國的國土規模與我國相當，但其他因素均相去甚遠，法、德等歐洲國家僅就規模而言與我國相比也不可同日而語，毋論其他。因此組織設計各有特點，不宜簡單的同美國這樣的大國類比，也不宜同歐洲那樣的小國類比。其次，政府組織的管理寬度同樣受上述因素的影響，究竟政府各個層級上合理、有效的管理寬度多大很難確定，因此，往往可能在實踐上導致增加管理寬度卻無法減少管理層次的悖論。例如，重慶的直轄並未改變現在四川省內的政府層級設置，新四川無論人口還是面積仍然很大，仍然可以抵得上歐洲的壹些國家，其現行四級層次仍很難減少為三級，悖論由此產生。依次類推，按照某些所謂方案，深圳直轄、青島直轄、大連直轄，等等，都很難減少廣東、山東和遼寧的原有區劃和層級。
第二，戰略決定結構，組織結構應與時代背景下的組織戰略內容和戰略制定實施的特點相匹配。就時代背景而言，目前的中國正處於壹個迅猛的城市化過程中。盡管這壹過程在不同區域和不同階段進展很不平衡，但可以確定，與農業經濟相聯系的“縣制”將越來越淡化；相反，城市的地位將越來越重要，作為行政區劃單位將成為未來的主流形式和中堅力量，簡單否定“市制”是不可取的。但就我國的規模看，中央政府直接管理全部城市是不現實的，省作為大區級行政單位，其統籌區域發展的作用仍無可替代，而省級單位過小則無法有效的發揮這種統籌領導作用，京、津、滬三個老直轄市及港、澳兩個特別行政區存在的某些發展“瓶頸”，在壹定程度上就體現出這種矛盾。我國的國家戰略和戰略制定實施特點，是同單壹制的國家結構傳統和上層集中的決策制度傳統緊密相連的，制度傳統決定了戰略及其特點，進而要求相應的組織結構。比如，戰略的制定集中於上層，實施則需要壹個從上到下壹直延續到最基層的網絡體系，這就決定了我國政府組織的層級鏈條不可能太短，改進管理效率的關鍵不在於壓縮鏈條本身，而在於為鏈條上不同層級的組織進行科學的職能定位，高層做正確的事情，中層正確的做事情，基層把事情做正確，這才是在行政區劃調整和政府層級設置問題上制定公***政策的基點。
第三，管理是組織中人的管理，建立壹套既傳承我國制度傳統又符合現代管理理念的人力資源管理機制，才是推動政府再造、提高行政效率的根本，行政區劃調整和政府層級設置只有放在這個機制框架內考察才有意義。這樣壹個制度體系，包括政府公務人員的職位分析、招募、甄選、錄用、工資薪酬、福利待遇、績效考核、培訓開發、晉升、退出等等，簡言之，即選、育、用、留、裁。特別是建立“裁”的機制，最難，也最為關鍵。如果沒有這樣壹個有效的機制，單靠縮省或者撤省等區劃調整政策，既無法減少地市這壹政府層級，也無力承擔減少政府工作人員總量之重。此外，文化即人化是馬克思主義在文化問題上的基本觀點，文化也是管理中的重要因子。現行省制的文化認同感是千百年歷史延續的結果，大規模分割省制導致的文化混亂短期內將難以彌合。所謂縮省強縣論者，僅強調縣域的文化認同而忽視省域的文化認同是不妥當的。特別是在當今，市場日益擴大，人員流動頻繁，全國2000多個縣並非全部為人熟知，而省、市的身份認同感則要強烈的多，從這個意義上看，主觀臆想色彩濃厚的大規模省制區劃改變也應慎行。
基於政治制度演進的歷史考察，從現代管理學的視角看，本文的基本結論是：（1）當前，單獨的大規模行政區劃調整、特別是大規模改變省制的公***政策不可取；（2）全國範圍內的省縣直轄的體制目前缺乏現實條件，空想主義色彩過於濃厚；（3）處於城市化、工業化和信息化浪潮中的中國，壹方面正經歷巨大的變革，另壹方面結構性不平衡仍十分巨大，“縣——鄉體制”和“市——區”可能會在較長壹段時間內並存，但適應城市化進程的後者是趨勢所在。因此，在縣制、市制上要有所比較，既不能簡單復古到“縣”，也不能強求冒進到“市”。（4）在行政區劃調整和政府層級設置上，從基層切入，以削減鄉鎮數量和內設機構、裁減縣級行政人員編制、直接減輕群眾負擔為突破口，試點現行、總結經驗、逐步推開，符合中國自1978年以來的漸進式改革模式和當前構建和諧社會的需要。總之，實現政府再造、提高行政效率，需要在創新制度傳統的基礎上，綜合考慮，系統推進。