(壹) 必要性
我國傳統的預算編制方法與市場經濟體制已經嚴重不相適應。如財政部以前的機構設置,就是與計劃經濟管理方式配套的,中央各個部門幾乎要與財政部每個業務司局打交道;再如,壹些經費的使用安排,是由國家計委、國家經貿委、國管局等部門負責安排下達的。不論是財政部內各業務司局,還是財政部與各個有預算分配權部門之間,各自都有不同的工作習慣和管理方法,於是各項經費的預算編制與下達就不可避免地在時間上不統壹、在內容和形式上不規範。這不僅影響了中央預算的嚴肅性,更主要的是妨礙了各部門和單位嚴格執行預算,妨礙了更好的提高資金使用效益。
從“基數法”到部門預算的改革,將被設計為“壹個部門”和“壹本賬”,即由財政部預算司壹個口子對外,統壹接收和批復部門預算;中央每壹個部門所有的收入和支出都在壹本預算中得到反映。在部門預算中,既反映了財政部門直接安排的預算撥款,又反映了國家計委、國管局、科技部等有預算分權的部門安排的資金。所以實行部門預算有利於預算編制的統壹性,此其壹。其二,以前財政部各業務司局各管壹項或幾項經費預算,使得預算編制過程進度不壹樣,許多經費預算都沒有在法律規定的時間內批復到有關預算單位,影響了《預算法》的嚴肅性,顯然實行部門預算有利於維護預算的嚴肅性。其三,由於基數的不合理,造成部門之間、支出項目之間苦樂不均。比如同是與“農”有關的部門,有些部門有些方面經費項目入不敷出,而有的經費卻有結余,挪作他用。實行部門預算,壹個部門的所有各項收支都在壹本預算中反映,使得有可能對部門各項開支進行科學、合理的核定。毫無疑問,實行部門預算有利於預算管理的規範化。其四,中國傳統的預算是按財政支出功能編制的,預算劃分較粗,對各項支出內容的劃分不細,不僅外行看不明白,內行也是只見樹木、不見森林;並且多年來中央預算也只是停留在對預算內資金的管理上,對包括預算外資金、各種政府性基金、各項事業收入的大量政府性資金,基本上是由各單位自行安排使用,壹些腐敗現象也由此而產生。
(二) 意義
實行預算管理改革特別是實行預算編制改革的重大意義在於:
壹是有利於規範政府、財政和部門行為,推進依法理財、依法行政。按照預算管理改革的新要求,財政部門主要是制定項支出定額標準,審核重點支出的保障程度,將資金壹次性規範、透明地分配到單位和具體項目,並實施必要的監督檢查。政府追加預算和動用預備費要經過嚴格的審查程序,並接受來自多方面的監督,不得多頭批錢、隨意突破預算。
二是有利於強化財政支出管理,增強政府宏觀調控能力。推行預算編制改革,采用零基預算,實行定員定額,區別輕重緩急,科學規範安排財政支出,能夠從源頭上優化財政支出結構,提高對重點支出項目的資金保障程度。通過實行預算的項目管理,可以加快預算執行進度,提高資金使用效益。
三是有利於促進市場經濟發展,提高政府行政效率。預算編制改革是預算管理改革的核心內容,建立科學、規範、透明的財政利益分配機制,有利於促進政府財力資源的優化配置,真正適應和促增市場經濟的發展。同時,有利於提高政府行政管理效率和管理水平。
四是有利於從制度上加強財政資金管理,推進廉政建設。從近幾年審計情況來看,壹些單位之所以出現違反財經法規的行為,壹些人之所以在廉潔問題上裁了跟頭,除了自身原因外,很大程度上還是管理制度不夠科學、不夠健全。實行預算編制改革,通過統籌預算內外資金,細化預算編制,制定部門支出標準和定額,統壹賬戶管理,能夠從源頭上把好資金管理關口,從制度上有效防止違法犯罪行為的發生。
二、部門預算的主要內容及其相關問題
(壹) 部門預算的主要內容
部門預算包括壹般的預算和基金的預算。各部門要根據歷年的收入情況和下年的增減變動因素,測算本部門的預算收入,收入預算要按收入類別逐項核定,行政性收費、預算外收入以及部門的其他收入也要核定到單位和具體項目。各部門要根據國家現有的經費開支政策和規定,測算各部門預算支出,要按照預算年度所有的因素和事項,分輕重緩急測算每壹級科目的支出需求,個人的工資性支出要按編制內的人數核定,公用經費要按照部門分類、分檔,按定額和項目編制預算,基建、挖潛、科技三項費用、建設性專款等都要進行項目論證,測定支出概算。
(二) 部門預算與傳統預算編制方法的比較
1. 相同點。(1) 仍然實行“兩上兩下”的編報方法:由各部門編報預算建議數上報財政部,財政部審核後下達預算控制數,各部門再根據預算控制數編制本部門的預算報財政部,財政部再根據人大批準的中央預算草案批復給各部門。(2) 仍然由財政部和有預算分配權的有關部門按經費性質審核部門預算建議數和下達預算控制數,這次改革不改變這些部門的分配權。
2. 不同點。(1) 預算編制的時間提前了:國務院下達預算編制的時間是九月初,提前了兩個月;下達預算控制數的時間改在人代會之前,提前了三個月;財政部在《預算法》規定時間內批復預算,提前三至五個月。(2) 壹個部門壹本預算:過去各部門預算是按功能分到財政部各司,現在要求各部門財務司局壹個口徑對財政部,將部門所有的收支統編到壹本預算中。(3) 預算編制的方式不壹樣:原來是由各部門替下屬單位按資金性質的不同代編,現在則要求預算必須從基層單位逐級編制、層層匯總。(4) 編制預算的範圍不同:原來部門預算編制只考慮預算內收支,不考慮預算外和基金的預算,現在部門預算編制的範圍就寬了。(5) 批復的方式不同:原來批復預算是由財政部各業務司和有預算分配權的有關部門獨立向各部門批復,現在改由預算司統壹批復,這樣能夠保證部門預算的質量,按時批復給各部。
3. 部門預算改革應註意的問題。
(1) 綜合財政預算問題。要實現綜合財政預算,首先要解決預算外資金管理問題:壹是要全面實行收支兩條線管理,使預算外資金繳入財政專戶率達100 % ,使這部分收入完全處於財政掌握和監督之下;二是要加強預算外資金支出管理,要制定科學合理的定員定額的標準,同時要推行預算外資金集中收付制度,對政府采購、政府投資項目要按規定實行財政直接支付;三是要制定激勵辦法,在統籌管理的基礎上要鼓勵單位對預算外資金征收的積極性,如超收提留等措施;四是要規範行政事業單位的銀行賬戶管理,要切實做好銀行賬戶清理整頓工作。
(2) 政府性基金預算問題。目前政府性基金管理存在的主要問題是:收入未全部納入財政專戶,支出管理不規範,財政監控不到位;各部門利用政府性基金對外借出的款項回收率低,造成大量政府性資金流失;存在壹個部門設立多種性質類似的政府性基金的問題。目前,政府性基金缺乏統壹的收支計劃是造成以上問題的主要原因。因此,有必要獨立於部門預算之外單獨編制基金預算。同時要加大政府性基金預算管理的力度,真實反映政府財力。
(3) 支出標準制定問題。定員定額支出標準是財政部門編制預算、考核預算執行情況的重要依據,通過對各項支出合理消耗的測算,分部門、行業的特點和各項開支的性質制定支出標準,則財政部門以此為基礎確定預算定額,是部門預算順利實施的重要基礎工作。現行支出標準的制定存在以下問題:壹是定員定額體系不完整。二是現行支出標準不合理,不能體現定員定額的公平性。有的標準已使用了十幾年,不能反映支出的真實性,有的支出標準明顯不符合客觀實際。三是預算內支出有標準,而預算外資金缺乏支出標準。
在實際執行過程中,預算外資金支出即使有標準但也沒有嚴格執行,如許多單位預算外資金的支出方向是提高單位職工福利,本身就違反有關規定,更無標準可言了。四是現行定員定額標準缺乏先進性。
(4) 財政部門內外關系處理問題。財政部門的內部機構及職責要盡快加以調整,以適應部門預算乃至公***財政體制改革的需要。在調整時應堅持如下原則:壹是職責清晰原則,內部機構職責不交叉,不重疊,同類同環節職責歸並;二是職能制衡的原則,預算的編制、執行和監督相分離,並在權力設置上相互監督、相互制約;三是職責均衡原則,內部機構間職責跨度適度均衡,防止倚輕倚重;四是業務對口原則,各級財政部門內部機構設置和職責分工要盡量壹致,以便於業務銜接。
三、評價
我國的預算編制改革取得了明顯成效,具體表現在:第壹,預算編制時間大為提前;第二,預算覆蓋範圍更加廣泛,實現了預算內外收支統管;第三,預算編制方式更加科學合理;第四,預算的完整性大大增強。但尚存在壹些需要解決的問題。
1. 尚未建立科學的支出標準和預算定額。中央部門預算編制仍然采用“基數法”。預算“基數”的確定,是壹個漫長的歷史積累過程。而各單位的情況已發生了很多變化,無論是人員數量,還是部門從事的業務工作,其經費開支水平都已和“基數”確立時的情況有了很大的變化,但是由於體制的慣性,這種“基數”已具有了很大的剛性,不僅部門自身難以對其根據實際情況進行變更,財政部門也不能統籌對其調整。
2. 專項項目資金的預算編制尚未建立完整科學的評審機制。基本建設資金、科技三項費、挖潛改造資金、科學事業費等建設性和專項性的項目資金,其傳統的預算編制程序是先有經費預算,然後再將預算落實到各個具體的項目,即財政先按切塊分配資金,再由管理這些資金的部門將其分配到項目和各個預算執行部門。
3. 配套的改革措施還沒有跟上。預算科目還采用老的體系,分類方法不科學、部門分類與功能分類相交叉,不能準確反映各項經濟活動;沒有將部門預算的編制與政府采購工作有機結合起來;沒有實行國庫集中收付制度,報表和軟件的設計也還不盡完善;從管理的角度講,包括財政部在內的各個部門的機構設置也還不能適應部門預算的要求。總的來說,我國的預算體制改革取得了較大的成就,但問題也很復雜。改革是任道而重遠的。