閱讀提示:學校將食堂房屋出租經營養雞場，國土資源管理部門以非法占用土地對承租方進行處罰顯然不妥。學校改變劃撥土地用途是違法主體。
【案例】
2003年4月，新疆某鎮個體戶唐某在某鎮某中學租用閑置食堂房屋經營養雞場。縣國土資源局對唐非法占用土地進行了處罰。鎮中學校長楊認為，唐是租房而不是租房，只要到房產管理部門辦理登記手續即可。唐租的房子是學校多年不用的食堂。收取租金主要是為了彌補教學經費的不足是合理的，沒有必要向土地管理部門支付土地出讓金。
【分析】
筆者對國土局的處罰和楊的觀點持不同意見。筆者認為，租房子的時候，承載房子的土地也是租的，土地和上面的房子是不能分開的。某鎮中學為唐某租賃房屋開辦養雞場，屬於改變土地用途、非法出租土地的違法行為。本案的違法主體應為鎮中學。
根據地租和地價理論，租金是壹種混合租金，其中壹部分屬於地租，另壹部分屬於建築物本身。《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國城市國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和原國家土地管理局《劃撥土地使用權管理暫行辦法》等法律法規和政策均表明，房屋和土地的出讓、出租、轉讓和抵押必須遵循“地隨房走”或“房到哪裏去”的原則，二者不可分割。《新疆維吾爾自治區城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行辦法》第二十四條規定了限制性條件。劃撥土地使用權的出租人必須辦理出讓手續，與市、縣人民政府土地管理部門簽訂土地使用權出讓合同，繳納出讓金並辦理登記手續後，方可出租土地使用權。這說明楊的觀點是不正確的。
但本案的違法主體應為鎮中學。《中華人民共和國土地管理法》第五十六條規定:“建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地。確需改變土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門批準，並報原批準用地的人民政府批準；其中，在城市規劃範圍內改變土地用途的，應當經有關城市規劃行政主管部門批準後方可批準。”鎮中學是以公益事業獲得的劃撥土地使用權。如果需要改變土地用途，合理的做法是提交改變土地用途的申請，並按照法定程序辦理審批手續。經批準後，土地可按新批準的土地用途使用。事實上，鎮中學未經批準將房屋出租給唐某的養雞場牟利，改變了土地用途，違反了該條款的規定，構成非法改變土地用途，是本案的違法主體。
所謂非法占用土地是指:單位或者個人未經批準占用土地，采取欺騙手段取得批準占用土地，並且占用的土地超過批準的數量。其顯著特征是行為人在未取得任何批準文件的情況下占用土地。
針對本案，當事人之間真正的法律關系是土地轉讓關系，其違法行為的表現形式是以其他形式非法轉讓土地。在這裏，本案當事人簽訂的房屋租賃合同是構成要件。可以看出，縣國土局認定唐某違法占地被處罰。顯然，法律適用不當，違法主體認定錯誤。違法主體應為鎮中學。但唐某與鎮中學之間的租房行為屬於民法調整範圍，不受法律保護。
根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十六條規定:未經批準擅自轉讓、出租、抵押土地使用權的單位和個人，由市、縣人民政府土地管理部門沒收違法所得，並根據情節處以罰款， 並由縣國土局依法對鎮中學收取的租金中包含的土地收益部分進行收繳，並根據情節對違法行為進行處罰。