■ 《環球財經》特約撰稿 何遠山 陳超
近年來，我國發生壹系列食品安全重大事件，政府雖不斷加大食品安全監管力度，卻沒有達到預期效果。今年5月，“掛羊頭賣鼠肉”事件成為輿論焦點，再度引發公眾對食品安全問題的擔憂。端午節前後，有關粽子的安全問題又頻頻曝光，如糯米過期、粽葉染色反復使用等。如何才能讓公眾在餐桌上放心吃飯，已經成為非常重要的社會問題。
深度分析食品安全問題頻發的原因，有兩個方面需要關註：壹方面是許多學者推崇的市場經濟的自我調節能力失靈，另壹方面是政府監管的有效性不足。
食品安全監管的有效性存疑
有效性是完成策劃的活動或達到策劃結果的程度。長期以來，我國的監管部門習慣了用“出動執法人員多少人次，查處食品違法案件多少件，罰沒多少款項、取締和停產了多少違規企業等”總結監管成績。總體來看，我國食品質量安全水平保持穩定，並呈上升態勢。但是，也存在著從小作坊到大企業，從某個區域到某個食品行業不時暴露的各類食品安全問題，這些令老百姓對食品監管的有效性產生質疑。
近年來我國食品安全事件層出不窮，僅2013年上半年發生的具有壹定影響的食品安全事件就不下20起。食品質量安全問題已影響了國人的健康，有專家擔憂地說：“食品安全問題已經是壹個很嚴重的問題，如果不采取相應的解決辦法，再過50年，很多人將生不了孩子。” 2011年中國人民大學中國調查與數據中心在消費者關於食品安全問題的民意調查結果顯示：67.8%的受訪者將其歸咎於政府及相關部門監管不嚴。當下食品安全事故頻發，消費者對政府監管信心嚴重不足。
許多有影響的重大食品安全問題都是媒體曝光以後，地方政府和監管部門才開始“徹查”。每當壹起食品安全問題被曝光，總會有人提出這樣壹個疑問：連那些非專業、非執法的記者都能發現的食品安全問題，為什麽監管部門、專業的執法人員和檢驗人員卻壹直蒙在鼓裏呢？如公安部破獲的“地溝油”案，民警就是在接訪中聽到群眾反映而引起警覺，從而順藤摸瓜破獲的，而相關的監管部門和檢驗機構卻沒有發揮應有的作用。
據國務院食品安全辦報告顯示，目前，全國具有食品相關檢驗能力的技術機構近7000家，大部分隸屬於衛生、農業、質檢、糧食、食品藥品監管、環保等部門，從業總人數達15.04萬。這些機構由各有關部門分頭建設、各自設置技術機構，每年各部門都投入大量的財力物力進行基礎設施建設。但是，近幾年曝光的各類食品安全事件中，極少是由檢測機構提前檢驗出來的，這些監管部門設立的法定檢測機構沒有起到很好的防控作用。壹般都是媒體曝光後，檢驗機構才開始被動地尋找檢測方法。壹個尷尬的例證：記者將壹批地溝油樣品送至國家食品質量安全監督檢驗中心，其中兩瓶樣油的檢測結果竟符合食用植物油和食用動物油的壹般指標要求。各類發證檢驗、監督檢驗、執法檢驗難以把關，按通用標準、通用方法也發現不了問題，不得不讓百姓質疑監管部門檢驗機構的能力。
影響食品安全監管有效性的因素
今年3月國家食品藥品監督管理總局成立，4月國務院發布了《關於地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》，對地方食品藥品監督管理體制再次進行調整完善。國務院還提出，要“建立最嚴格的食品藥品安全監管制度。”監管制度的調整能否提高政府監管的有效性呢？還需要實踐去檢驗。為了提升政府監管的效果，需要對其制約因素進行深度分析。
壹是食品監管的宏觀環境問題，這包括四個角度
政府管理意識需要提高
我國地方政府管理有兩個普遍存在的問題，制約著食品監管的有效性。
壹是政府職能轉變不到位。長期以來，我國地方政府熱衷於經濟建設中的配置資源，過多地幹預微觀經濟活動，追求GDP的高速增長。二是地方政府的政績觀和現實利益需求。現行的財稅體制、政績考核制度難以克服地方政府的增長主義傾向。這些追求經濟發展、維持形象和穩定的傾向，會讓地方政府產生地方保護主義、縱假護假、幹預監管部門的執法等行為，采用不正當手段保護本地食品企業的利益，影響到監管部門的監管。
法制法規需要跟進
我國的食品法律制度存在三個方面問題：
壹是重公法監管、輕私法保護成為食品安全問題層出不窮的制度根源。相關法律法規明確規定了政府在食品監管的行政許可和行政處罰等公權力，消費者被侵權時通過司法等途徑獲得經濟補償的渠道不暢，廣大消費者在維護自身權益、促進食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最終淪為不安全食品的受害者。
二是處罰力度輕。現行法律沒有實現守法所獲得收益大於違法所承擔的成本之目的，對違法企業的處罰力度遠沒有西方發達國家大。而且，監管中自由裁量權的存在也讓懲罰是否到位大打折扣。食品生產者的違法成本低，起不到很好的震懾作用。
三是缺乏統壹性和系統性。由於食品法律法規體系缺乏國家整體指導和精心規劃，使得不同位階和部門的法律法規之間存在沖突，內容有交叉重復、不協調現象。數量雖然多，但有些方面已經不能適應當今食品安全形勢的發展需要。
社會性監管需要加強
我國食品安全的社會性監管包括行業協會、消費者、中間層等。由於行業協會、消費者協會等組織長期以來政社不分，在法律地位、資金來源、運作的獨立性等方面存在諸多限制，對政府存在依賴思想和千絲萬縷的關系，監管作用不突出。媒體監督由於涉及到媒體背後的經濟、政治、管理體制等方面的制約因素，不同程度地存在顧及諸多利益或權力，或受到某種利益誘惑而最終無法形成有效的輿論監督。由於社會性監管力量薄弱，加重了政府監管的負擔，而政府監管部門卻也沒能很好地發揮和支持社會性監管的作用。
食品生產和消費環節互相影響
我國當前的食品安全狀況不容樂觀，尤其是部分食品生產經營者不講誠信道德，目無法紀，惟利是圖。社會誠信的嚴重缺失攪亂了市場經濟的正常秩序，容易出現劣幣驅逐良幣的現象，破壞了行業的正常競爭。另壹方面，消費者有關食品安全的知識和信息有限，對口感的偏好加大了食品質量的不安全程度。而且，消費者的消費能力也直接影響了生產者的市場行為。食品行業的發展現狀和消費者不理性，給食品政府監管增加了難度。
二是食品監管領域的體系性問題，這包括七個方面
監管體制亟需梳理
長期以來，我國食品監管壹直存在多頭監管問題。監管環節過多，導致政出多門，多頭執法，監管職能交叉重疊，條塊分割、溝通不暢，容易造成監管漏洞甚至真空。今年3月，改組成立國家食藥監總局後，以前我國食品藥品實行“分段監管為主、品種監管為輔”的體制變成由壹個部門統壹管理。 新的食藥監總局由多家部門組建而成，如何將這些機構較好地組合在壹起，還需要壹個磨合過程。
監管行為需要自律
監管部門在監管過程中缺乏有效的監督機制和激勵機制，很容易被企業的不法利益誘惑，出現權力異化、出租和尋租。過去，有些監管部門由於財政供養機制不順，依賴於罰款返還保障辦公經費和工資福利，或者把經濟收入作為幹部考評重要指標等原因，影響監管的公正性和效率。由於監管職能的絕對壟斷性，無法直接評估內部行為效率，也無法比較各部門之間的效率，工作人員沒有競爭壓力，導致監管措施不能有效地執行到位。
監管目標需要清晰
我國的監管機構往往被賦予了無所不包的含義，監管目標不明確。這既會造成“監管缺位”，不能保障公眾利益；也有會造成“過度監管”，損害市場機制活力。食品監管部門的目標應該是確保食品安全和公眾健康，防止欺騙、促進健康，讓那些觸碰了道德和法律底線的企業和個人及時受到應有的懲罰。監管部門希望多做些錦上添花的業務，但是這往往會影響本質職能的正常發揮，導致政府信任危機。而且這種總體引導功能，導致在責任的承擔上傾向於抽象的總體責任或轉嫁式的替代責任，監管部門爭權奪利、趨利避害，給權責的統壹帶來沖擊，形成監管越來越無為或形式化。
監管方式需要改進
我國目前的監管方式還存在缺乏連續性、“運動式執法”、重審批輕監管等缺陷。根據新制度經濟學理論，這些傳統的統治型監管理念和監管方式已經內化到監管部門的運行模式中，即使知道存在缺陷卻也很難輕易改變。食品安全監管方式的更新同樣受到原有制度的約束和阻礙，並且這些傳統監管方式反過來又進壹步強化了路徑依賴，增加了改革的難度。
監管技術需要創新
長期以來，我國的食品科技體系主要是圍繞解決食物供給數量而建立起來的，而對於食品安全問題的關註相對較少，結果導致食品安全監管科技成果和技術儲備不足，成為制約我國食品安全監管體系發展的壹大瓶頸。美國食品藥品管理局1萬名正式員工中，2100名是有學位的科學家，其中包括900名化學家和300名微生物學家。據了解，美國 FDA 的多殘留檢測方法可同時檢測食品中 360 多種農藥殘留物，德國的方法可檢測 325 種，而我國只能檢測 180 種農藥殘留。
監管信息需要公開
在食品市場中，由於消費者自身力量的局限、企業與消費者之間信息不對稱的存在，信息公開制度的建立顯得更有意義。公開的信息包括企業和食品信息，也包括監管方式、監管結果，使消費者能夠知悉食品市場的安全性和對行政權力的有效監督。目前有的監管部門考慮到地方經濟、市場穩定、部門形象等因素，在信息公開時具有壹定的選擇性。有些部門及官員信息壟斷，削弱對監管企業及食品質量信息的透明度，這些都不利於監管效率的提升。
檢驗機構需要競爭
在我國，傳統上的食品檢驗機構以及國家認可食品檢驗機構均隸屬於官方。在食品安全執法時，壹旦面臨多個部門之間的利益糾紛，就會出現不同部門隸屬的檢測機構其檢測結果不壹致，甚至互相矛盾。或出於部門或地方之間的利益，誤報、謊報、遲報食品檢測及結果。2012年湖南“金浩茶油”致癌物超標事件就是個很典型的例子。這些檢驗機構因是監管部門的直屬單位，依靠壟斷地位獲取的檢驗任務基本滿足生存發展。由於職能定位不準確，沒有發揮好公益性的監督檢驗服務，過於偏重經濟效益和自身發展，其安全把關、風險防控和服務消費者的公益性職能沒有充分顯現。
如何提高食品安全監管的有效性
要從根本上解決食品安全監管存在的弊端，可以嘗試先從兩個方面逐步改進。
第壹，優化食品安全政府監管的社會環境。
有關部門需要轉變政府職能，改變傳統績效考核模式。改革財稅體制，使地方政府事權、財權相統壹。結合績效管理和行政問責，強化導向機制，引導政府部門和人員全面正確履行職能，建立中央對地方政府的獎懲機制，盡量遏制地方負責制帶來的激勵不相容弊端。
法律法規方面需要做到“公法私法並重”，國家有必要建立完備的私法，以便確權、規權和維權。對食品安全問題應該加大懲罰力度，不僅加大經濟上的處罰力度，提高違法成本，更要追究肇事者的刑事責任。監管部門應為公民維權提供便利，食品監管部門應建立起針對消費者的便利檢驗制度，積極協助消費者進行檢驗，為其提供檢驗幫助，給予檢驗證據，以便消費者能通過司法途徑獲得賠償。
在社會管理領域，亟需重建中國社會誠信體系。從根本上鏟除滋生惟利是圖的土壤。在全社會建立誠信檔案，斬斷造假者無所顧忌、任意恣肆的造假之路。
第二，如何完善食品安全政府監管的治理結構。
監管部門需要明確保障食品安全、保護公眾健康、維護消費者合法權益這壹基本目標，承擔好監督、支持和評價的角色，充分體現監管專業化和本位化的需求。按照透明的規則，運用法律對市場準入、生產和服務質量、安全、衛生進行專業監管，把該讓渡給社會、市場的讓渡出去，把該擔當的角色擔當起來。
政府方面需要保障公務員和行政執法人員的經費，對監管部門實行嚴格的收支脫鉤，杜絕行政收費和罰沒款返還，防止監管部門為了生計和部門利益而“生財有道”。
通過嚴格的問責機制對監管人員進行有效管理。《食品安全法》、《刑法修正案（八）》對食品安全監管人員責任追究的規定更加嚴厲，制度再好也要嚴格執行才有效。國家要完善具有可操作性的責任追究規則，要將個體承擔作為責任落實的關鍵，避免問責流於形式。
將監管信息公開，鼓勵社會和公眾監督。監管部門需要公開監管過程，及時發布監管信息，引導公眾監督。監管政策設計要聽取公眾意見，維護公眾利益。監管政策要保持穩定，給生產企業保證穩定的監管環境。建立有效的監管決策程序機制，可使用成本－收益分析，這包括：通過量化分析、評估該措施的潛在收益，指出可能受益的人；通過量化分析、評估該監管措施的潛在成本（包括監管機構指定和執行監管規則的行政成本，食品生產企業和其他人遵守規則的服從成本，以及對經濟市場運行等產生的不利效果等），並指出可能承擔的人；考察其他實質上可以以較低成本實現相同監管目標的替代性方案，同時分析這些替代性方案的潛在收益和成本，並說明不采用的法律原因。