漢景帝中葉（前155—前152年），桑弘羊出生於洛陽的壹戶富商家庭。 洛陽前身是西周都城“洛邑”，居民主要是商朝的舊貴族，他們有著經營工商業的傳統，至西漢年間，洛陽號稱“天下沖扼，漢國之大都” ，人口超過三十萬，“富冠海內” ，成為壹個以商業著稱的大都會。 悠久的商業傳統對洛陽的民俗產生了巨大影響，洛陽人多以善於經商而著稱，如戰國時期的白圭和西漢的師史。
洛陽人文薈萃，許多先賢的傳奇事跡深深打動了幼年時期的桑弘羊。蘇秦刺股、佩六國相印的傳說給桑弘羊曾留下非常深刻的印象，出相入將、封土拜爵的出仕立功思想壹直牢牢占據桑弘羊的頭腦，並對“富貴則親戚畏懼之，貧賤則輕易之”的看法也深有感觸。 賈誼的“非和親主義；積貯之重要；非放鑄論（統壹幣制）”的政治主張也被桑弘羊所接受與繼承。
家鄉獨特的社會環境對桑弘羊的思想有著潛移默化的影響，在家庭的蒙學教育與父輩的熏陶下，桑弘羊自幼對數學及商業有著濃厚的興趣，少年時期的桑弘羊就深諳算術和經商之道，並能幫助家庭進行壹些理財活動。 漢景帝末年（約前142年） ，年僅十三歲的桑弘羊以“精於心算”名聞洛陽。 漢廷詔書，特拔桑弘羊入宮（壹說捐官入宮），任為侍中，侍奉漢武帝兼陪讀。 桑弘羊的入宮對他的壹生產生了重大影響。這使他沒有再像他的父輩那樣走上商賈的道路，而是踏上了仕途。而長期在武帝身邊伴讀，使桑弘羊與武帝形成了親密的君臣關系，並逐漸成為武帝的得力助手。
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桑弘羊入宮不久，武帝開始逐漸實施“獨尊儒術”的政策，在學習上對經學表現出很大的積極性。 在這樣的環境下，桑弘羊也開始研讀《五經》，並有很深的造詣。 借助在皇宮伴讀的有利條件，桑弘羊還得以廣泛涉獵儒學以外的諸子百家學說，尤其精通法家和管商之學 ；在史書方面，因為秦漢時隔並不久遠，並有著閱讀皇家檔案的便利條件，桑弘羊的歷史知識則顯得更為豐富。
嶄露頭角
武帝即位後，憑借西漢前期七十多年的積蓄，國家財政本來非常富裕 ，但由於武帝的“有為”，尤其耗費巨大的對外戰爭，兼之大興功業和救災 ，以及朝廷上下的奢靡，僅僅二十年後，國家財政就開始頻頻出現虧空。 在財政困難面前，武帝采取了壹些應急措施，如元朔年間，為增加收入，專門設置“武功爵”，***值三十余萬 ；還專門樹立了壹個獻財典型——蔔式，號召百姓向國家捐獻錢財。 這些方法取得了壹定的成效，但總體上仍是杯水車薪，而且還造成了吏治敗壞等弊端。
元狩三年（前120年），為了應對因對外戰爭造成的財政虧空問題，武帝采納鄭當時的建議，下令實施鹽鐵官營政策，將原屬少府管轄的鹽鐵劃歸大農令，由國家壟斷鹽鐵的生產，並任命大鹽商東郭鹹陽、大冶鐵商孔僅為大農丞專門負責此事。桑弘羊由於善於計算經濟問題，參與鹽鐵官營規劃，負責“計算”和“言利”之事。 元鼎二年（前115年），鑒於桑弘羊在理財上顯示出的突出才幹，武帝提拔桑弘羊為大農丞 ，擔任大農令（掌管財政的最高官員）的副手 ，統管會計事務。桑弘羊在出任大農丞的五年裏，先後參與並圓滿完成了幾項重要任務，初步展現出卓越的理財才能。
●算緡告緡
算緡是封建國家向商人征收的壹種財產稅；告緡是對商賈隱瞞資產、逃避稅收的懲罰措施，兼具保障算緡和剝奪商賈的特殊意義。最初提出這個辦法的是禦史大夫張湯，元狩四年（前119年）曾頒布了推行法令。但由於當時的大農令顏異不贊成此事，所以未能認真貫徹執行。
元鼎三年（前114年），桑弘羊出任大農丞壹年後，在漢武帝的大力支持下，算緡告緡迅速在全國展開，尤其楊可所主持的告緡更是雷厲風行。 到元鼎六年（前111年）宣布告緡停止，前後僅僅三年的時間，告緡便取得了巨大成效。政府得到以數億計的財物，成千上萬的奴婢；沒收的田地，大縣數千頃，小縣百余頃，還有很多房屋。中等以上的工商業者紛紛破產，而政府的國庫卻充實起來，再加上鹽鐵的收益，有力地支援了漢武帝的對外戰爭。
●假民公田
假民公田，即國家把壹部分公田（官田）以租借的名義分給喪失土地的農民，然後向他們征收相當於田租的“假稅”，是安撫內地流民的壹項舉措。 在桑弘羊的領導下，大大擴充了租借於民的公田數量。除了大農所掌管的公田、原有荒地（“草田”）和興修水利增加的溉田，還增加了算緡告緡時沒收貴族、官吏犯罪和商賈的田產 ，並開放部分園池和苑囿的土地租借給貧民。
假民公田的實施，使相當壹部分喪失土地的農民又重新得到了賴以生存的生產資料——土地，使得大批流民得以自食其力，緩和了由於土地兼並所激化的階級矛盾；另壹方面，也使內地許多荒地得到開墾，從而擴大了全國的墾田面積。還使許多流民不再成為國家救助的對象，不僅節省了開支，還為國家恢復和增加了稅源。
●移民屯墾
漢武帝在對匈奴的戰爭中取得勝利後，為了鞏固邊防，從根本上解決邊防軍的糧食供應問題，沿襲西漢前期的民屯政策，繼續大規模地執行漢文帝時晁錯提出的移民實邊策略。為了進壹步鞏固內地軍事要塞，武帝時又開發出軍屯。元鼎六年（前111年），又派吏卒五、六萬人到今甘肅永登壹帶屯戍，接著不斷擴大到上郡、西河，及新建的武威、張掖、敦煌、酒泉四郡，人數增加到六十萬人。
在桑弘羊的謀劃和組織下，這次大規模的軍屯活動得到了圓滿成功。多達六十萬人的屯田卒壹邊從事於農業生產，壹邊肩負著邊塞保衛任務，為保證戰爭的勝利作出了很大貢獻。 發揮出了安置流民、開發西北邊疆、減少軍費開支和鞏固邊防的重要作用。
●幣制改革
漢承秦制，法定貨幣也是黃金和銅錢，漢初銅錢仍繼續名為“半兩”。 由於經濟雕敝，國家對鑄錢采取了放任自流的政策。 雖然對恢復和發展經濟曾起到壹定的作用，但也導致了貨幣輕重不壹，幣值混亂的問題。 到了文帝五年（前175年），政府更撤除了禁止私人鑄錢的命令，因而盜鑄錢的風氣盛行，影響了經濟的正常流通；壹些地方割據勢力也借此極力擴張自己的經濟實力，以作為與中央王朝相抗衡的資本。 漢武帝為了整頓財政，曾在元狩四年（前119年）造了三種貨幣：皮幣、白金（銀、錫作的合金幣）、三銖錢，但效果不好，形勢已發展到近乎完全失控的地步。
元鼎四年（前113年），為了徹底整頓貨幣，漢武帝接受桑弘羊等人的建議，禁止郡國和民間鑄錢，由政府指定上林三官（掌管上林苑的水衡都尉下屬鐘官、技巧、辨銅三官）分別負責鼓鑄、刻範和原料；廢除過去鑄的壹切錢幣，而以新鑄的五銖錢（三官錢）為全國唯壹通行的貨幣。
這次幣制改革基本解決了私鑄銅錢、幣制混亂的問題，不但增加了國家的財政收入，而且穩定了市場和流通，起到了鞏固西漢統治的作用。 同時，這次幣制改革還是中國歷史上第壹次將鑄幣權完全收歸中央政府的壹次創舉，它最終將漢朝的幣制穩定下來，使漢朝的五銖錢成為質量穩定的錢幣，壹直流通至隋朝七百余年而通行不廢，這與桑弘羊的經濟思想是分不開的。 元封元年（公元前110年），由於在理財方面所表現出的卓越才能，漢武帝任命桑弘羊為治粟都尉，並代理大農令。從此之後，直到漢武帝去世，桑弘羊獨掌財權二十三年，開始為漢武帝的文治武功出謀劃策，提供物質上的支持。
●結構改革
桑弘羊出任代理大農令不久，立即奏請漢武帝設置了“大農部丞數十人，分部主郡國”。 由大農部丞負責監管和指導各個郡國的財經事務，改變以往對財經多頭管理的弊端，同時建立起從中央到地方的財經管理系統，為保障和推行新的財經政策做好人員上的準備。 至太初元年（公元前104年），大農令改稱大司農後，大司農系統又進壹步擴大了組織機構。除了大司農中丞外，大司農的屬官增加了太倉、均輸、平準、都內、籍田五令丞和斡官、鐵市兩長丞。分工明確，各司其職。
在擴大大司農屬官的同時，桑弘羊對地方上的有關財經官員也進行了改編和重組。以往隸屬於郡國的諸倉（主管倉庫）、農監（主管農桑）、都水（主管水利）等六十五官長丞，都被劃歸大司農直接管轄。這就進壹步統壹了全國的財經管理，不僅加強了中央集權，也使桑弘羊可以有效地實施自己的理財措施。
●鹽鐵官營
早在元狩六年（前117年），孔僅和東郭鹹陽就提出了壹個實施鹽鐵官營的具體方案。 鹽的官營采用募民煮鹽而官府專賣的做法； 鐵的官營，則由官府徹底壟斷。 漢武帝還是很快批準了這壹方案。 在最初幾年鹽鐵官營特別是鐵的鑄作曾取得明顯成效 ，但由於他們多選用商賈擔任鹽鐵官，所以不但執行的不徹底，還造成了嚴重的吏治混亂現象，
桑弘羊掌管財政大權後，增設大農部丞數十人對郡國鹽鐵官分別予以整頓，並增加了鹽鐵官的設置地區。據統計，經過桑弘羊的努力，壹***設置了三十五處鹽官（壹說三十六處），分布在全國二十七個郡 ，鹽鐵官營前，這些地區的私營鹽業都非常發達，國家對它們采取征收鹽稅的政策 ；鐵官則至少設置了四十八處，分布於四十個郡國，所有鐵官均由大司農所屬鐵市長丞掌管，基本完善了鹽鐵官營的管理系統和經營網絡。由於資金雄厚和人力充足，在鹽鐵官營全面實施後，它們的生產規模都迅速擴大起來。
官營鹽鐵業的規模化生產，無論其資金、設備和人員方面，還是降低成本、實行標準化生產和工藝技術改進方面，對於規模壹般很小的私營鹽鐵業來說，都具有無可比擬的優越性。經過壹段時間的實踐和總結後，桑弘羊對大生產的優越性已經有了清醒的認識。在二十多年後的鹽鐵會議上，桑弘羊為了捍衛鹽鐵官營政策，就指出官營鹽鐵業的大規模生產要優於私營鹽鐵業的小規模經營。
然而，由於官僚體制所不可避免的種種弊端，鹽鐵官營也存在壹些比較嚴重的問題。 為了完成規定的任務，官營鐵器只註重產量，所生產的鐵器多為應用很少的大農具，根本不適合農民使用。 不僅如此，官營鐵器還存在成本高、質量低、不準挑選、購買不便、強買強賣和強迫農民服役等問題。 更重要的是，官營鹽鐵的價格昂貴，許多貧民都根本買不起。
●推行均輸
均輸法最早由桑弘羊於元鼎二年（前115年）創立 ，並在部分郡縣試行五年。 均輸法規定，凡郡國應向朝廷貢納的物品，均按照當地市價，折合成當地土特產品，上交給均輸官，由均輸官運往其他地區高價出售。 這種做法既可以避免商賈的中間盤剝，大大降低收購的成本，又可以免除郡國向朝廷輸送貢物人力和物力的浪費，同時還可以流通物資，並隨時調劑國家所需要的物品。 而朝廷不費分文即得到了各地的土特產品，並通過這些物品的轉運販賣獲得巨額的利潤。
元封元年（前110年），由於官府自行買賣，互相競爭，從而導致物價，為了平抑物價上漲，桑弘羊在全國普遍推行均輸。 設置數十個大農部丞，分別掌管各個郡國的農業和官營工商業；在縣壹級設置由大農部丞領導的均輸官，負責物資的轉運和販賣，以統壹管理全國的物資轉運和貿易。 太初元年（前104年）後，各地的均輸官統壹接受大司農均輸令丞的領導後，均輸官的分布應相當普遍（如黃霸就擔任過均輸長）。
自元封元年全面推行均輸法後，在短短壹年之中即取得令人鼓舞的成效。史載國家向急需糧食的地區調運糧食，而大農諸官則都向京城運送糧食，結果使山東漕運由漢初的數十萬石竟猛增到六百萬石。同時，太倉和甘泉倉這兩個著名的國家糧庫都裝滿了糧食，邊郡糧庫也都有余糧，通過均輸所直接獲得的贏余有五百萬匹帛。
均輸法在實施過程中也存在壹些弊端。主要表現在兩個方面：壹是有些均輸官征收貢物，不是征收當地能夠生產的土特產品，而是征收當地沒有的物品。 二是在上交物品的驗收上有些均輸官故意刁難百姓，在買賣貨物時又往往采取欺詐手段，低價買進，高價賣出，給農民造成了更大的負擔和痛苦。
●創立平準
元封元年（前110年），為了配合鹽鐵專營和均輸的推行，桑弘羊創立了壹項新的財經措施—“平準”（由國家控制全國的物資和買賣，以平衡物價），並專門在京城長安設立了壹個隸屬於大農的機構——平準，由平準令掌管。 大農諸官以各地均輸的物品和工官生產的車船、器具為後盾，當京城某種商品過分漲價時，就以平價向市場拋售，使其物價下降；反之，如果某種商品價格過低，就大量買進，促使物價回升。
桑弘羊實施平準法的目的主要是為了穩定物價，但也有營利作用。它與均輸相輔相成，是控制市場、平抑物價政策的兩個不同側面。平準要靠均輸來提供貨源，均輸官所征收或收購的物資，運往京師後也要通過平準出售，兩者如影隨形，有著不可分割的聯系。
平準法的推行，對於穩定物價、打擊投機商操縱市場的不法行為具有比較明顯的作用。但同樣也出現了壹些弊端。壹方面，官府亂發號令，強迫收購各種物品，導致物價上漲，為商賈牟利創造了條件；另外，官吏直接從事貿易，也必然會出現營私舞弊、官商勾結甚至囤積居奇的現象。
●納粟拜爵
元封元年（前110年），桑弘羊出任大司農後，又奏請漢武帝批準，大力推行納粟拜爵、補官及其贖罪政策。 秦漢時期的納粟拜爵最早始於商鞅變法，開始實行多交粟帛可以免除徭役的政策。 及至西漢建立後，納粟拜爵的政策被繼續沿襲，並增加了贖罪的內容。 武帝前期為解決財政危機還采取過“募民買復”、“入羊為郎”的措施 ，桑弘羊出任大農中丞後，進壹步擴大了納粟補官的範圍，不再限於官吏，普通百姓也允許買官。
這些措施的施行，增加了財政收入，特別是增加國家糧庫的儲存，僅僅是元封元年壹年，國家糧庫即堆滿了糧食。 但是這種做法卻造成許多嚴重的惡果：壹方面，納粟拜爵使得許多地主和富農可以免役，不但導致貧富異役，而且減少了國家征發徭役的來源 ，最終便把徭役的征發攤派到農民身上。 另壹方面，破壞了司法制度和選官制度，造成貧富異刑，進壹步擴大了司法不公，同時也導致了管理效能的下降和吏治的敗壞。
盡管如此，從總體上看，桑弘羊的理財措施仍可以說取得了巨大成功。武帝對此也非常滿意，所以特別給桑弘羊賜爵為左庶長，黃金二百斤。
●酒類專賣
天漢元年（前100年），桑弘羊被正式任命為大司農 ，除了繼續推行鹽鐵官營、均輸平準等財經政策外，所采取的最有影響的理財措施就是實行酒類專賣。
中國古代的釀酒業源遠流長。 酒的產量和銷量也很大。 早在殷商時期，釀酒業就相當發達 。到了西漢時期，隨著農業的恢復、發展和糧食的不斷積累，釀酒業又有了新的發展 ，飲酒之風盛行，已成為人們日常生活的壹個重要組成部分。 釀酒業非常興盛，私營酒酤的利潤也相當豐厚。
天漢三年（前98年），為了更多地增加財政收入、鎮壓農民起義和更加壟斷市場，桑弘羊奏請武帝實行了酒榷（酒類專賣），由官府對酒類實行專營，以獨占釀酒和銷售的利潤。
酒榷政策實行後，對於增加財政收入起到了重要作用。僅僅是通過銷售，國家即可以獲得百分之二十的盈利。如果再加上高額的釀造利潤——每生產壹千釀酒，至少可得到二十五萬二千錢的盈利，其收入將是壹筆很大的數字，確實能夠“贍邊，給戰士”，解決很大的問題。 從天漢四年（前97年）到武帝後元二年（前87年），是桑弘羊在武帝時期繼續獨掌財權的十年。雖然天漢四年，桑弘羊因受到其昆子弟犯法的株連 ，被貶為搜粟都尉。 但武帝只是降低了他的職務，以示懲戒，並沒有真正追究他的責任。桑弘羊雖然被貶，武帝仍對他非常信任，讓他代理大司農的職務，即降職留用。這壹時期，他仍然大力推行鹽鐵等各項理財措施，並積極為解決各種新問題而出謀劃策。
征和四年（前89年），漢軍出兵西域，再次攻破車師後，為了鞏固勝利成果，確保中西商路暢通，桑弘羊與田千秋等聯名上書，建議武帝擴大輪臺屯田，加強輪臺、渠犁的屯田規模 ，以保障軍糧供給。 對桑弘羊的建議，武帝最終卻沒有采納，相反還批評了桑弘羊等人，並自我檢討，下詔承認遺忘戰爭正常的錯誤，同時要調整政策，認為當務之急應是與民休息（輪臺罪己詔），執政理念發生重大變化。 後元二年（前87年）二月十二日，漢武帝病重，將年僅八歲的劉弗陵立為皇太子。 二月十三日，武帝詔近臣托孤，任命奉車都尉霍光為大司馬、大將軍，接受遺詔輔政。加封桑弘羊為禦史大夫，金日磾為車騎將軍，上官桀為左將軍，***同輔佐少主。 二月十五日，劉弗陵登基為帝，是為漢昭帝。遵照武帝遺詔，由大將軍霍光主持國政、領尚書事，車騎將軍金日磾、 左將軍上官桀為其副手。
霍光是的驃騎將軍霍去病的異母弟，霍去病去世後，霍光升任奉車都尉、光祿大夫等職位，侍奉漢武帝左右，前後出入宮禁二十多年，未曾犯壹次錯誤，因此得到漢武帝的信任。 昭帝即位後，霍光受武帝《周公輔成王》圖輔政，實際上已掌握了漢朝政府的最高權力。 霍光與輔政大臣上官桀有聯姻關系，上官桀之子上官安娶了霍光長女為妻，生有壹女上官氏，兩家關系密切。
桑弘羊和霍光的經濟理念不同，自從桑弘羊推行壹系列官營政策以來，由於國家幾乎完全控制了生產銷售和市場，地主官僚、貴族和商賈，都對這些政策表現出強烈的反對和抵制。霍光掌權後，為了緩解統治集團內部的壓力，主張對國家壟斷的工商業稍微放松壹些，不要管的太死，而桑弘羊則堅決主張嚴管。 但桑弘羊的理財政策並未隨著武帝去世而廢除，相反，是壹直貫徹執行下去的。桑弘羊因此經常自誇功勞，並以此作為替子弟某官的資本，卻屢屢被霍光拒絕，因而桑弘羊與霍光矛盾也慢慢激化。
始元四年（前83年），昭帝十二歲，鄂邑長公主為其選皇後，上官安打算讓年僅六歲的女兒上官氏入主後宮，遭到霍光反對。上官安與鄂邑長公主的情夫丁外人關系要好，轉而通過公主立女上官氏為皇後（即上官皇後）。上官家族為了回報鄂邑長公主，想將丁外人封為列侯（漢代有規定，非列侯不能娶公主），被霍光以“無功不得封侯”駁回。雙方因而結怨，成為政敵。 於是，上官桀等就與桑弘羊聯合起來，反對霍光獨攬大權。 主詞條：鹽鐵會議
始元五年（前82年）六月，杜延年建議行文帝時期政策，提倡節儉、對民寬和 ，霍光采納，詔令三輔、 太常各舉“賢良”二人，各郡國察舉“文學”壹人。 始元六年（前81年）二月，召集抵達京師的賢良文學（賢良方正所選拔出的人才），商議罷黜鹽、鐵、酒等專營政策，會議在京師隆重召開。
鹽鐵會議是在霍光壹手策劃下召開的壹次討論國家現行政策的大會，霍光召開鹽鐵會議，其主要目的在於利用賢良文學對鹽鐵等政策的攻擊，從政治上打擊桑弘羊。 在會議上，從民間來的賢良文學對鹽鐵官營等財政措施進行了全盤否定，並進而攻擊漢武帝輪臺詔以前的內外政策。作為這些財政措施的經辦人，桑弘羊堅決捍衛漢武帝的內外政策，不僅就鹽鐵等政策的存廢與賢良文學展開了激烈論辯，而且充分肯定了諸如抗擊匈奴、加強中央集權、抑摧豪強和農商並舉等政策的作用。
始元六年（前81年）七月，會議結束。通過這次會議，霍光成功利用賢良文學批評和打擊了自己的政治對手，贏得了比較廣泛的輿論支持，經濟上也使得官營政策有所收縮，罷黜了郡國酒榷和關內鐵官 ，是鹽鐵會議的壹個最大贏家。會後，霍光任命參加會議的賢良文學為列大夫，賢良文學活躍壹時。 始元六年（前81年），上官桀等人勾結燕王劉旦，密謀燕王上書昭帝揭發霍光謀反，由桑弘羊組織朝臣彈劾霍光，被昭帝識破。昭帝也因此更加親近霍光而疏遠上官壹派，霍光的輔政地位愈加穩固。
元鳳元年（前80年）九月，上官桀等籌劃政變，由鄂邑長公主設宴邀請霍光，命埋伏的兵士將霍光殺掉，廢除漢昭帝，擁立燕王劉旦。公主門下的稻田使者（管理稻田租稅的官員）燕倉發覺了他們的陰謀，於是昭帝、霍光在政變未發動之前，先發制人，將主謀政變的大臣統統逮捕，桑弘羊亦牽連被滅族。