由於財政行為而形成的財政關系可以從很多不同的角度進行分類。如財政收入關系、財政支出關系、財政收支平衡關系;內部財政關系、外部財政關系;財政實體關系、財政程序關系等。根據國家財政活動的範圍,國家財政關系還可分為財政收支管理關系、財政管理權限關系和財政活動程序關系。在國家財政關系中,因籌集和取得財政資金、分配和使用財政資金而在國家與各種社會組織和公民之間發生的財政收支管理關系,是國家財政活動中形成的最主要、最廣泛的社會關系,包括財政收入管理關系和財政支出管理關系。這是財政法調整對象的主要方面。其次,根據憲法的原則規定,需要在中央與地方政權之間劃分財政管理權限,從而形成財政管理權限關系,這是財政法的調整對象。另外,在財政收入和財政支出的管理活動中所形成的財政活動程序關系,也是財政關系的重要組成部分。
壹般情況下,根據立法的實際和理解的便利,依照財政收支關系內容的不同,財政法的調整對象可以進壹步分為以下幾個方面:
1.財政管理體制關系。財政管理體制關系是在劃分中央政府與地方政府行使財政管理權限而發生的財政關系,包括財政立法權限關系、財政收支權限關系、財政管理權限關系等方面。
2.預算管理關系。預算管理關系是國家各級機關在進行預算活動和預算管理過程中所發生的財政關系,包括國家立法機關和政府執行機關、中央與地方、總預算和單位預算之間的權責關系和收支分配關系及其預算活動程序關系。此外,與預算管理關系密切相關的預算外資金管理關系和國家金庫管理關系,也屬財政法的調整對象。
3.稅收關系。稅收關系是國家在稅收征收、管理過程中所發生的財政關系。包括稅收管理權限關系、稅收征納關系、稅收征收管理程序關系等。
4.國家信用管理關系。國家信用管理關系是國家作為政權主體在參與信用活動過程中所形成的財政關系。包括國家債務管理關系和財政融資管理關系。
5.財政監督管理關系。財政監督管理關系,是指在國家對國民經濟各部門和各單位的財政活動和財務收支等進行監督制約過程中所發生的監督關系。
6.財政分配的形式,在自然經濟條件下主要是實物和力役,而在市場經濟和計劃經濟條件下則是貨幣。
與此相關的是,國有資產管理關系僅僅是在國有資產經營預算方面可歸入財政法的調整範圍,而財務管理關系、會計管理關系則不是財政法的調整對象。
二、財政法的作用
(壹)財政法在建立社會主義市場經濟體制中的作用
1.財政法是規範市場經濟主體、維護市場經濟秩序的重要工具。稅收、預算管理等方面的財政法是規範市場主體活動的重要準則。財政法為市場經濟主體創造公正、公平的競爭環境,通過規範財經秩序,維護社會主義市場經濟秩序。
2.財政法是調節社會分配、規範財政收支的法律依據。在國家財政分配過程中,財政法以其確定性、穩定性、規範性為調節社會分配提供法律依據。國家依法組織財政收支,以確保實現國家職能;其他分配單位和個人,也要求財政分配法治化,以使他們與國家之間的利益分配格局處於穩定和規範化的狀態。同時,財政法依據公平與效率相結合的原則,通過公平稅負、財政轉移支付等手段,調節社會分配。
3.財政法是發展對外經濟合作關系的重要條件。吸引外資、發展對外經濟合作關系,必須有壹個良好的法治環境。財政法中有關外商投資企業和外國企業的立法,將我國實際情況與國際慣例相結合,成為促進對外經濟交往的可靠法律保證。
(二)財政法在振興國家財政中的重要作用
1.深化財稅體制改革,規範財稅管理離不開財政法的確認和引導。從某種意義上說,財政體制改革的過程實質上就是財政法的廢、改、立的過程。
2.健全財政職能,理順分配關系,需要財政法的規範。財政職能的健全、完善及其充分發揮作用,離不開財政法的規範、確認和保障。
3.財政法是加強財政監督、維護財經秩序的重要手段。財政法規定財政監督的程序和方法,有利於國家實行多種形式的財政監督,發揮財政監督的重要作用。財政法還通過其鮮明的導向性和承擔責任的確定性來維護財經秩序。
4.加強國家的宏觀調控,需要財政法的保障。財政作為國家參與國民收入分配和再分配的重要工具和國家宏觀調控的重要手段,處於各種利益分配的焦點上,涉及面廣,政策性強,沒有強有力的財政法作保障,財政的宏觀調控作用就得不到充分發揮。
三、財政法的基本原則
財政法的基本原則,是指貫穿於財政法治建設和財政管理活動全過程的根本指導思想和準則,是財政法本質的具體體現。財政法治建設的各個方面包括財政立法、財政執法、財政司法、財政守法和財政法律監督等環節和壹切財政活動都必須以財政法的基本原則為依據。
1.公平與效率相結合的原則
財政分配的公平,主要是指社會公平,包括縱向公平和橫向公平。財政分配的效率,包括經濟效率和社會效率。
公平與效率既具有統壹性,也具有對立性,二者必須兼顧。但在實際執行中,又不可避免地要根據壹定時期的政治經濟形勢側重於某壹方面,同時兼顧另壹方面。對於我國這壹發展中國家來說,從總體上側重於效率同時兼顧公平,是應有的選擇。
值得註意的是,公平不等於平均。在社會主義市場經濟條件下,堅持公平與效率相結合的原則應註意兩方面的傾向:壹是要克服平均主義思想,二是收入差距要適度。
2.經濟原則
經濟原則要求我們必須從發展國民經濟中來考慮財政收支;財政收支的方式和數量必須有利於促進經濟的發展。在微觀經濟方面,國家財政充分運用財稅杠桿調節經濟的作用,引導企業開展公平競爭;在宏觀經濟方面,國家財政通過制定財政政策與財政法律、法規,調整國民收入在國民經濟各部門之間的分配比例,以及國家、企業、個人之間的分配比例,制約社會總供給與總需求的平衡。
3.財政收支平衡原則
在確定壹定時期的財政分配總規模時,壹方面要考慮政府實現其各項職能對資金的需要,另壹方面也要考慮國民經濟的承受能力,在兼顧量出為入和量入為出的基礎上,確定合理的財政分配規模。在實踐中,財政收入和財政支出是壹對矛盾,而維持財政平衡則是不同歷史時期解決這對矛盾的基本做法。
四、財政法的淵源
財政法的淵源是指財政法律規範的具體表現形式。
1.憲法中有關財政的法律規範
我國現行憲法中,有財政立法依據的原則規定,也有直接涉及財政的條款。如《憲法》第56條規定“中華人民***和國公民有依照法律納稅的義務”,第62條規定“全國人民代表大會審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”,第67條規定“全國人民代表大會常務委員會審查和批準國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案”,第89條規定“國務院編制和執行國家預算”,第117條規定“民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權。凡是依照國家財政體制屬於民族自治地方的財政收入,都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用”等。
2.財政法律
我國法的淵源中,僅次於憲法的是由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律,即狹義上的法律。
全國人民代表大會及其常委會所作的決議或決定,如果其內容屬於規範性的規定,也應視為狹義上的法律。新中國成立以來,全國人民代表大會及其常委會制定的財政法律和法律性文件***80余件(部)。
3.財政行政法規
國務院是最高國家行政機關,可以根據憲法、法律和全國人民代表大會常務委員會的授權,制定、批準和發布財政行政法規及法規性文件,如決議、決定、命令等。這些法律文件的效力次於憲法和法律,但卻是財政法的重要表現形式。
新中國成立以來,國務院制定和批準的有關財政方面的行政法規和法規性文件達400余件(部)。
此外,在國務院制定和批準的其他行政法規和規範性文件中,如果其中有涉及財政的法律規範,也屬於財政法的淵源。
4.財政行政規章
財政部、國家稅務總局等國務院職能部門根據憲法、法律、行政法規的規定在其權限範圍內發布的有關財政方面的規定、決定、命令、細則等規範性文件,屬於財政規章,是對財政法律、財政行政法規的補充、發展和具體化,在整個財政法中所占的比例最大,涉及面最廣,具有及時、靈活和針對性強等特點,但其效力和地位均低於財政行政法規。
新中國成立以來,國務院財政部門制定的有關財政工作的規章和規範性文件3000余件(部),現行有效的仍有1000余件(部)。
5.地方性財政法規、規章,自治條例和單行條例
地方性財政法規、規章,自治條例和單行條例,其中有關財政法律規範,也是我國財政法的淵源。
6.特別行政區的財政法律和其他規範性文件
特別行政區的財政法律包括特別行政區予以保留的原有的法律和特別行政區立法機關制定的法律,它們是特別行政區財政法重要的淵源。
7.國際條約
國際條約,是指我國同外國締結的雙邊和多邊條約及協定性質的文件,主要調整國家與國家之間的財政稅收關系。
8.財政法律解釋
財政法律解釋,是指對財政法律規範的確切含義、真實意旨以及財政法律規範所使用的概念、術語等所作的說明。財政法律解釋壹般包括立法解釋、司法解釋和學理解釋,能夠成為財政法律淵源的財政法律解釋主要是立法解釋。財政法律解釋中,國務院財政部門結合財政法律規範實施中的有關問題所作的解釋是行政解釋。
五、財政法的性質與法律地位
我們認為,財政法律規範中包含著壹定數量的行政法律規範,這是不容爭辯的事實,而財政政策立法的現象無疑也是客觀存在的。財政法的法律性質與地位面臨著三種選擇,第壹,將其歸入行政法;第二,將其歸入經濟法;第三,將其分割為兩個部門法,行政法律規範歸入行政法,經濟政策法律規範歸入經濟法。假如選擇第壹種方案,必然會導致整個宏觀調控法都倒戈行政法,經濟法的體系將難以維系。這在理論上研究尚不夠深入,在改變人們思維習慣方面也需假以時日。假如選擇第二種方案,又明顯存在著難以自圓其說的困窘。因為強行將如此眾多的行政法律規範納入經濟法,只會使經濟法失去本來的色彩,而被行政法同化。所以當務之急,第三種方案是比較現實可行的。當然,在法律的適用過程中,完全沒有必要對其加以嚴格區分,由國家財政機關統壹執行即可。而財政法的研究學者也完全沒有必要將自己硬性定位於其中的某壹個部門法,應該將整個財政法律現象都納入自己的研究視野。因此,財政法學完全可能橫跨財政憲法、財政行政法、財政經濟法,甚至包括財政債法。